Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 4 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 497/26

Uzasadnienie

II SA/Łd 497/26

Zaskarżoną decyzją z 14 kwietnia 2026 r. (znak: SKO.4115.91.2026) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 marca 2026 r. (znak: WPS.4137.902.12.2022.1) ustalającą J. N. wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt B. N. w A w Ł. na podstawie art. 60, art. 61 -art. 63, art. 96, art. 104 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz.1214.ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 13 października 2023 r. (znak: WPS.413 7.902.2.2022) ustalono J. N. opłatę za pobyt jej babki – B. N. w A w Ł. przy ul. [...]. W związku z tym, że nie regulowała opłat ustalonych tą decyzją, powstało zadłużenie w wysokości 1.675,42 zł za okres: 22 listopada 2021 r. - 4 lutego 2022 r.

Pismem z 19 marca 2025 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Korespondencja została odebrana 31 marca 2025 r. Następnie pismem z 29 maja 2025 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie. Korespondencja została odebrana 13 czerwca 2025 r. Skarżąca pozostała jednak bierna.

W tej sytuacji Prezydent Miasta Łodzi 5 marca 2026 r. wydał decyzję ustalającą wobec skarżącej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt B. N. w A w Ł. przy ul. [...] w wysokości 1.675,42 zł za okres od 22 listopada 2021 r. do 4 lutego 2022 r. oraz orzekł o obowiązku zwrotu kwoty wymienionej na rzecz A na wskazany rachunek bankowy.

W terminie ustawowym skarżąca złożyła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2e i ust. 2f, art. 62 i art. 63 w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa oraz pozbawionej podstaw faktycznych; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, w szczególności wobec nieprzeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą, jak również wobec pominięcia, że skarżąca jest osobą bezrobotną i samotnie wychowującą dziecko; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec niewłaściwego jego zastosowania; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 129 § 2 i art. 144¹ Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez ich niezastosowanie sprowadzające się do wydania zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazanych przepisów wobec pominięcia faktów przytoczonych w uzasadnieniu odwołania oraz zobowiązywania skarżącej jako dalszej zstępnej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, mimo iż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. J. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, ewentualnie - w przypadku uznania przez organ odwoławczy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z udziałem córki B. N..

Ponadto w odwołaniu strona wskazała, że "raz jeszcze wnoszę o całkowite zwolnienie mnie z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, a także o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ewentualnie o nie wydawanie wobec mnie decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej."

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów, na których oparł rozstrzygnięcie i następnie podniósł, że skoro J. N. w toku postępowania poprzedzającego wydanie pierwszej decyzji przez organ pierwszej instancji, pomimo kierowanej do niego korespondencji w sprawie na adres zameldowania, przyjęła całkowicie bierną postawę, nie wyrażając jakiejkolwiek gotowości zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to organy miały wszelkie podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e tej ustawy. Ratio legis ww. przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Dalej Kolegium zauważyło, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi dokonał wszelkich starań aby skontaktować się ze stroną, a próby nawiązania kontaktu przez pracownika socjalnego były bezskuteczne co w myśl art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej uznać należy za odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy jest natomiast podstawowym dowodem w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej. Jest to obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego i szczególny środek dowodowy. Wymaga bowiem od strony szczególnej aktywności, gdyż z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery bardzo osobistej, nie można go zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Kolegium podkreśliło, iż pismem z 16 lutego 2022 r., odebranym przez skarżącą, strona została poinformowana, że wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ zobligowany będzie do ustalenia opłat w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W związku z brakiem kontaktu strony z organem wydana została decyzja z 13 października 2023 r. ustalająca opłatę J. N. za pobyt babki – B. N. w A w Ł.. Z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej, strony opłata została ustalona proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej wnoszenia. Wobec niewywiązania się strony z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wniosła Gmina (art. 61 ust 3 ustawy o pomocy społecznej), w związku z tym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi zawiadomieniem z 19 marca 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat za pobyt B. N. w A w Ł. przy ul. [...].

Kolegium zauważyło, że strona miała możliwość skontaktowania się z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Łodzi i wyjaśnienia swojej sytuacji. W związku z brakiem kontaktu strony z Ośrodkiem, na podstawie art. 104 ustawy o pomocy społecznej, w dniu 5 marca 2026 roku wydano decyzję ustalającą wysokość powstałej zaległości na kwotę 1.675,42 zł za okres od 22 listopada 2021 r. do 4 lutego 2022 roku.

W oparciu o zgromadzoną dokumentację organ ustalił, iż strona była osobą, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w przedmiotowej sprawie. Tym samym, w myśl art. 61 ust. 2e ww. ustawy o pomocy społecznej, wysokość opłaty została ustalona w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 61 ust 2f ww. ustawy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że ustawodawca wyraźnie ustalił, kto jest zobowiązany do ponoszenia kosztów z tego tytułu. Tak więc obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są podmioty wskazane w przywoływany już art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zatem w świetle tego przepisu wnuczka pensjonariusza DPS - jest co do zasady zobligowana do wnoszenia opłat za pobyt babci.

Odnośnie zarzutu naruszenia pierwszeństwa obowiązku alimentacyjnego (art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 129 i 144¹ Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten jest chybiony, ponieważ obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w DPS przez członków rodziny (zstępnych, wstępnych) nie jest tożsamy z obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jest to publicznoprawny obowiązek wynikający wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolejność osób zobowiązanych do opłaty jest ściśle określona w ustawie o pomocy społecznej, a organ nie ma swobody w wyborze osób, od których domaga się opłaty, jeśli spełniają one kryterium dochodowe. Fakt istnienia innych krewnych nie zwalnia strony z odpowiedzialności, o ile mieści się ona w kręgu osób wymienionych w ustawie, a jej dochód przekracza ustawowy próg (300% kryterium dochodowego).

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej strony. Podnoszony argument o byciu osobą bezrobotną i samotnie wychowującą dziecko byłby poddany analizie w toku postępowania (wywiad środowiskowy). Kolegium wskazało, że sytuacja życiowa strony może być podstawą do ubiegania się o zwolnienie z opłaty (art. 64 ustawy o pomocy społecznej), co stanowi odrębny tryb, a nie o unieważnienie samego obowiązku ustalenia opłaty. Sam fakt trudnej sytuacji materialnej nie oznacza, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest "pozbawiona podstaw faktycznych", jeśli wyliczenia matematyczne oparto na rzetelnie zebranym materiale dowodowym.

Kolegium dostrzegło, że J. N. zarzuca organowi nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność jej trudnej sytuacji oraz relacji rodzinnych. Organ wyjaśnił jednak, że w sprawach o ustalenie opłaty za DPS kluczowym dowodem jest rodzinny wywiad środowiskowy, który służy ustaleniu sytuacji bytowej i dochodowej. Konflikty rodzinne, kwestie darowizn dokonanych przez babcię na rzecz córki czy brak kontaktu wnuczki z babcią, nie mają bezpośredniego wpływu na sam ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty, który wynika z mocy prawa i więzów pokrewieństwa. Organ nie ma obowiązku prowadzenia dowodów na okoliczności, które nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony Kolegium uznało, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygniecie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. N. przedstawiła argumentację jak w odwołaniu. Ponownie wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.

60. art. 61 - art. 63, art.96 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwie ich zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawu o których mowa; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust 1 pkt 2, ust. 2e i ust. 2f, art. 62 i art. 63 w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 i art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa oraz pozbawionej podstaw faktycznych; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 § I k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a.. art. 85 § l k.p.a., art. 89 § 1 12 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, w szczególności wobec nie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą, jak również wobec pominięcia, że skarżąca jest osobą bezrobotną i samotnie wychowującą dziecko; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec niewłaściwego jego zastosowania; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 129 § 2 i art. 1441 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez ich niezastosowanie sprowadzające się do wydania zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazanych przepisów wobec pominięcia faktów przytoczonych w uzasadnieniu odwołania oraz zobowiązywania skarżącej jako dalszej zstępnej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, mimo iż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy p.p.s.a skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na decyzję poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jako wydanej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lodzi (art. 135 ustawy p.p.s.a.) - ewentualnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie - a w przypadku uznania, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z udziałem córki mieszkanki DPS.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu warunkującym uchylenie orzeczeń organów obu instancji.

Odnosząc się do istotnych dla sprawy faktów trzeba dostrzec, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 63 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz.1214.ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. Stosownie do ich treści w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 powoływanej ustawy).

W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że odnośnie do skarżącej - będącej wnuczką B. N. (pensjonariuszki A w Ł.) - w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z 13 października 2023 r., którą Prezydent Miasta Łodzi ustalił J. N. opłatę miesięczną za pobyt jej babki w A w Ł.. Nie było także kwestionowane w sprawie, że ustalone powyższą decyzją opłaty nie były przez skarżącą uiszczane.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przewidział dwie odrębne instytucje mające charakter "ulgi" dla osób zobowiązanych do wnoszenia opłat. Pierwsza to zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej i druga to odstąpienie od żądania przez organ zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, uregulowane w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, iż instytucje te mają charakter odrębny i organy prowadzą odrębne postępowania w ich zakresie, orzekając w oparciu o inne przesłanki określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie instytucje te nie stanowią zdublowanej opcji na uniknięcie ponoszenia opłaty. Zastosowanie tych instytucji uzależnione jest bowiem od spełnienia różnych wymogów. Według art. 64 ustawy o pomocy społecznej (w brzmieniu aktualnym) osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5. 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6. 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu,
7. 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do DPS lub mieszkańca DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Z kolei w myśl art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie będące przedmiotem niniejszej skargi toczyło się w trybie art. 104 ustawy o pomocy społecznej, tj. zwrotu należności poniesionych zastępczo przez gminę w związku z pobytem B. N. w A w Ł.. Stąd w ramach tego postępowania organy uprawnione były do dokonania oceny czy spełnione zostały przesłanki określone w at. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i ewentualnego orzeczenia co do odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności. Zauważyć przy tym należy, iż badanie przesłanek do odstąpienia od zwrotu jest elementem postępowania o zwrot należności i orzeczenia co do zwrotu, zatem ewentualnego odstąpienia od zwrotu organ dokonuje właśnie w tym postępowaniu (por. przykładowo wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., I OSK 403/20, wyrok WSA w Gliwicach z 22 września 2022 r., II SA/Gl 65/21).

W ocenie Sądu, wadliwość postępowania organów w tej sprawie polega właśnie na zaniechaniu podjęcia działań w trybie art. 104 ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ocenić czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Zaakceptować należy jako przekonujący ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem, w którego ramach konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej. Organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej żądanie zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę opłat stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy (por. wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 520/21, a także wyroki WSA: w Gorzowie z 8 sierpnia 2019 r., II SA/Go 386/19 i z 22 grudnia 2021 r., II SA/Go 739/21; w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1072/19).

Za powyższym stanowiskiem przemawia przyjęta w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej zasada uproszczenia procedur oraz treść przepisu art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazującego, iż w tych postępowaniach należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Tożsame stanowisko zajmuje orzecznictwo w sprawach zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. np. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., akt I OSK 5/20 oraz z 19 listopada 2008 r., I OSK 1896/07).

Dalej zauważyć należy, iż co prawda podjęcie decyzji w opisanym trybie (odstąpienia od żądania zwrotu świadczeń, ich umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty) wymaga wniosku wskazanych w przepisie podmiotów, tj. osoby zobowiązanej lub pracownika socjalnego. Co do zasady w tym zakresie organ nie może zatem działać z urzędu. Jednak w świetle zasad ogólnych postępowania, w szczególności zaś zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania i zasady informowania (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.), obowiązkiem organu jest pouczenie strony postępowania o jej uprawnieniach i możliwości złożenia takiego wniosku.

Lektura akt dowodzi natomiast, że w rozpoznawanej sprawie organy wymogom tym nie sprostały, a skarżąca na żadnym etapie postępowania nie została poinformowana i pouczona o możliwości złożenia takiego wniosku. Tymczasem pouczenie takie, w świetle przywołanych przepisów, w tym również art. 11 k.p.a. uznać trzeba jako konieczne.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest czuwanie "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 k.p.a., nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.

W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (wyrok SN z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 109-110 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Zgodzić się co prawda należy z Kolegium, iż skarżąca zarówno na etapie postępowania o ustalenie wysokości opłaty, jak i w analizowanym postępowaniu o przypisaniu do zwrotu (na etapie pierwsze instancji) pozostawała całkowicie bierna, nie odpowiadała na wezwania do przeprowadzenia wywiadu. Zwrócić jednakże należy w tym zakresie szczególną uwagę na treść odwołania skarżącej od decyzji przypisującej jej określoną kwotę do zwrotu. W treści odwołania skarżąca wprost formułuje wniosek "o całkowite zwolnienie mnie z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, a także o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej..." (str. 3-4 odwołania). Tymczasem Kolegium odnośnie do tego wniosku stwierdziło, że nie wpływa on na obecną sytuację strony i winien być załatwiony odrębnie przez organ, który przyznał świadczenie. Z takim działaniem, z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

Wyjaśnić zatem należy, iż opisane kwestie mogą mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Mimo, że w postępowaniu o zwrot należności poniesionych przez gminę organ nie rozstrzyga w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, a może tylko orzec co do odstąpienia od zwrotu należności, to jednak kwestia ewentualnego zwolnienia z opłaty, zainicjowana przez stronę i podlegająca rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, ma wpływ na postępowanie w sprawie zwrotu należności, który organ może orzec tylko wówczas jeżeli strona jest obowiązana do ponoszenia opłat. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu należności przed wyjaśnieniem kwestii ewentualnego zwolnienia z opłaty uznać należałoby zatem za przedwczesne.

Jednocześnie mając na uwadze, że skarżąca w postępowaniu odwoławczym wprost sformułowała wniosek "o całkowite zwolnienie mnie z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej", to działanie organu, który powyższy wniosek pozostawia całkowicie bez reakcji stwierdzając, iż to nie jego kompetencja i winien go rozpoznać inny organ pozostaje w jaskrawej sprzeczności z regulacjami art. 65 k.p.a. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2023 r., I OSK 1709/22 "Należy przyjąć, że organ do którego wpłynęło podanie tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi (art. 61 § 1 k.p.a.), albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.). To oznacza, że co do zasady, dla organu, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg z chwilą otrzymania podania.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Organ, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, z chwilą doręczenia mu podania pozostaje związany ustawowymi terminami jej załatwienia. Organ nie może zatem biernie przetrzymywać podania, nie podejmując żadnych działań, ale obowiązany jest nadać bieg przekazanemu mu podaniu, nawet jeżeli jest on, jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy p.p.s.a.".

Dostrzec należy w tym aspekcie, że treść odwołania w części, w jakiej stanowi uzasadnienie do wniosku o zwolnienie od ustalonej opłaty bezpośrednio wskazuje na trudną sytuację osobistą skarżącej (samotnie wychowuje dziecko), jak i materialną (bezrobocie). Powyższe winno zwrócić uwagę organu, albowiem są to wprost wyartykułowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej przesłanki do zwolnienia od opłaty (art. 64 pkt 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto nie sposób nie uznać, że zachodzić w tym przypadku mogą również przesłanki z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a przynajmniej należało rozważyć zastosowanie tego przepisu. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej istnieje możliwość złożenia stosownego wniosku o udzielenie stosownych ulg na nawet po wydaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę, co potwierdza ustawowy zwrot "właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1".

Reasumując, organy naruszyły przywołane już zasady oraz art. 100 ust. 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o prawie złożenia wniosku o zastosowanie ulg opisanych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności związanych z orzeczeniem o obowiązku odpłatności, w szczególności obowiązku wyczerpującego rozważenia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na obowiązek ponoszenia przez skarżącą odpłatności.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

ds