Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 4 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 479/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2026 r. nr SKO.4150.152-153.2026, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 lutego 2026 r. nr DPRG-UA-IX.118.2026 znak: DPRG-UA-IX.6730.505.2025 o odmowie ustalenia B. K. i S. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo–gospodarczego (proces legalizacji obiektu), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...].

Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nałożył na B. K. i S. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2025 r., dokumentów legalizacyjnych, m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących budowy budynku gospodarczo–garażowego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Wnioskiem z 19 listopada 2025 r. inwestorzy zwrócili się do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 111 m wokół terenu inwestycji i przeprowadził analizę urbanistyczną, którą objęto zabudowania na działkach nr [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...] bez numeru) oraz [...], [...], [...] (ul. [...] bez numeru) w obrębie [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 lutego 2026 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (uchwała nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zmieniona uchwałą nr Vl/215/19 z dnia 6 marca 2019 r.), teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym jako PM - tereny zabudowy mieszkaniowej w układach ulicowych. Właścicielem terenu planowanej inwestycji są osoby fizyczne, a obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji to budynek garażowo-gospodarczy. Obiekt będący przedmiotem legalizacji nie jest użytkowany przez właścicieli na potrzeby zarejestrowanej na nieruchomości działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza polega na pracy kontraktowej w żwirowniach przy wydobyciu żwiru i piasku poza terenem nieruchomości objętej wnioskiem.

Jednocześnie na terenie ww. działek, ale nie w budynku garażowo-gospodarczym, sporadycznie przetrzymywane są pojazdy samochodowe oraz pojemniki lub kontenery z materiałami sypkimi. W istniejącym obiekcie nie ma żadnych miejsc pracy ani pomieszczeń biurowych. Budynek nie jest siedzibą firmy i nie są w nim prowadzone działania, czy prace, związane z prowadzoną przez właścicieli działalnością gospodarczą. Stanowi on uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. [...].

Dalej organ podkreślił, że w analizie urbanistycznej uwzględniono w całości wszystkie działki, które znalazły się w obszarze analizowanym choćby częściowo. Ustalono, iż w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz gospodarczo-garażowa, a zatem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jest zatem podstawa do ustalenia warunków zabudowy, gdyż funkcja wnioskowanego obiektu kontynuuje funkcję istniejącą na działkach znajdujących się na analizowanym terenie tj. nieruchomościach przy ul. [...], [...] i [...].

Przechodząc do poszczególnych parametrów wnioskowanej inwestycji, organ wskazał, iż teren inwestycji przylega bezpośrednio do ul. [...]. Zabudowa w obszarze analizowanym po tej samej stronie drogi zlokalizowana jest w odległości od ok. 15 m do ok. 60 m od frontowej granicy działki. Istniejąca zabudowa na wnioskowanej działce zlokalizowana jest w odległości ok. 53 m od frontowej granicy terenu inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe, jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od frontowej granicy terenu inwestycji na podstawie linii zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...].

Dalej organ podkreślił, iż wskaźnik istniejącej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,05 do 0,39, a średnio wynosi 0,18, co z tolerancją do 20% stanowi od 0,14 do 0,22. Wskaźnik istniejącej nadziemnej intensywności zabudowy w analizowanym obszarze zawiera się w przedziale od 0,05 do 0,30, a średnio wynosi 0,15, co z tolerancją do 20% stanowi od 0,12 do 0,18. Wniosek dotyczy budynku jednokondygnacyjnego o sumie powierzchni kondygnacji nadziemnych 319 m2, bez kondygnacji podziemnych. Powierzchnia terenu inwestycji (działki nr [...], nr [...] i nr [...]) wynosi 2 657 m2, a zatem wnioskowany wskaźnik intensywności zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy wynosi 0,12. Ponieważ wszystkie analizowane nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami garażowo-gospodarczymi, a planowana inwestycja dotyczy budynku garażowo-gospodarczego bez budynku mieszkalnego, organ uznał, że maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oraz nadziemnej intensywności zabudowy należałoby ustalić na podstawie wartości średnich, które wynoszą odpowiednio 0,18 i 0,15.

Minimalny wskaźnik intensywności zabudowy można byłoby wyznaczyć na podstawie wartości minimalnej tj. 0,05. W związku z powyższym możliwe byłoby ustalenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i maksymalnego wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy na podstawie średnich wskaźników z obszaru analizowanego, tj. odpowiednio 0,18 i 0,15 oraz minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na podstawie minimalnej wartości z obszaru analizowanego tj. 0,05.

Odnośnie udziału powierzchni zabudowy organ wskazał, że nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy są zabudowane w kilku - kilkudziesięciu procentach, a udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,05 do 0,21. Średni udział wynosi 0,11. Zgodnie z wnioskiem budynek ma 319 m2 powierzchni zabudowy, a zatem wnioskowany udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] wynosi 0,12. Ponieważ wszystkie analizowane w terenie nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami garażowo-gospodarczymi, a planowana inwestycja dotyczy budynku garażowo-gospodarczego bez budynku mieszkalnego, organ uznał, że udział powierzchni zabudowy należałoby ustalić na podstawie wartości średniej, która wynosi 0,11. Wnioskowana wartość wskaźnika jest zbliżona do wartości średniej występującej na analizowanym terenie, zatem przedział wielkości może być wyznaczony również na podstawie wnioskowanego udziału powierzchni zabudowy.

W związku z powyższym możliwe byłoby ustalenie udziału powierzchni zabudowy na podstawie średniej wartości z obszaru analizowanego oraz wartości wnioskowanej (która nie przekracza wartości maksymalnej) tj. od 0,11 do 0,12.

Następnie organ wskazał, że szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków garażowo-gospodarczych występujących w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 6,5 m do 10 m. Średnia szerokość ich elewacji frontowych wynosi 8,2 m. Szerokość elewacji frontowych z tolerancją 20% wynosi od 6,6 m do 9,8 m. Wniosek dotyczy natomiast budynku o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 22,2 m. W związku z tym stwierdzono, że planowana inwestycja w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku nie stanowi kontynuacji parametrów występujących na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizy nie występują budynki garażowo-gospodarcze, na podstawie których można by ustalić parametry zgodne z wnioskiem.

Organ skonstatował również, że podobnie wygląda kwestia wysokości zabudowy, która w przypadku wszystkich budynków garażowo-gospodarczych występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 4 m do ok. 4,5 m (średnia wysokość zabudowy tych budynków wynosi 4,2 m). Wysokość zabudowy budynku zgodnie z wnioskiem wynosi 6,7 m. Stwierdzono zatem, że planowana inwestycja w zakresie wysokości zabudowy nie stanowi kontynuacji parametrów występujących na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizy nie występują budynki garażowo-gospodarcze, na podstawie których można ustalić parametry zgodne z wnioskiem.

Ponadto w obszarze analizy występują budynki garażowo-gospodarcze o dachach dwuspadowych o kącie nachylenia połaci od 10° do 25°. Kalenice główne usytuowane są prostopadle w stosunku do bocznych granic działek. Geometria dachu zgodnie z wnioskiem: dach dwuspadowy, kierunek głównej kalenicy prostopadły w stosunku do frontu działki. Kąt nachylenia połaci od 13° do 20°. Na podstawie istniejącej zabudowy garażowo-gospodarczej zgodnie z wnioskiem możliwe byłoby ustalenie rodzaju dachu (dwuspadowy) oraz kąta nachylenia głównych połaci dachowych (od 10° do 25°). W analizowanym terenie nie ma natomiast ani jednego budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego równolegle do bocznych granic działek.

W związku z tym stwierdzono, że możliwe byłoby ustalenie rodzaju dachu jako dach dwuspadowy oraz kąta nachylenia głównych połaci dachowych od 10° do 25°. Natomiast planowana inwestycja w zakresie kierunku głównej kalenicy nie stanowi kontynuacji parametrów występujących na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizy nie występują budynki garażowo-gospodarcze na podstawie których można ustalić kierunek głównej kalenicy zgodny z wnioskiem.

Następnie organ podkreślił, iż wartość udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki/terenu obszaru analizowanego zawiera się w przedziale od 0,14 do 0,67. Średni udział wynosi 0,48. Wnioskowany udział powierzchni biologicznie czynnej do terenu inwestycji wynosi 0,11. Ponieważ wszystkie analizowane w terenie nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami garażowo-gospodarczymi, a planowana inwestycja dotyczy budynku garażowo-gospodarczego bez budynku mieszkalnego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej należałoby ustalić na podstawie wartości średniej, która wynosi 0,48.

Natomiast nawet minimalna wartość tego wskaźnika występująca na analizowanym obszarze jest większa od wartości wnioskowanej. Stwierdzono więc, że planowana inwestycja w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej nie stanowi kontynuacji parametrów występujących na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizy nie występują nieruchomości, na podstawie których można by ustalić parametry zgodne z wnioskiem.

W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, należało uznać warunek tzw. dobrego sąsiedztwa za niespełniony, gdyż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie, w sposób wskazany we wniosku, takich parametrów jak: szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość zabudowy, geometria dachu (kierunku głównej kalenicy) oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. K. i S. K., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2024.1116) – dalej jako: "rozporządzenie", nie zaś § 2 ust. 3 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, budynek objęty wnioskiem to budynek o funkcji gospodarczo-garażowej. Taka też funkcja została podana we wniosku z dnia 19 listopada 2025 r. Wobec faktu, że zabudowa gospodarczo-garażowa towarzyszy zazwyczaj zabudowie mieszkaniowej i rzadko występuje jako pojedyncza zabudowa, brak było podstaw do uwzględnienia w analizie, na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia, wszystkich budynków na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym.

Na taką interpretację nie pozwalałaby treść § 2 ust. 2 rozporządzenia. Jedynie w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, zastosowanie znajduje § 2 ust. 3 rozporządzenia.

Tymczasem, jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym zabudowa gospodarczo-garażowa występuje na trzech działkach: nr [...], nr [...] i nr [...]. Wobec tego organ zobligowany był przeprowadzić analizę zabudowy na wyznaczonym obszarze, uwzględniając właśnie tę zabudowę gospodarczo-garażową. Parametry z § 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy zostały określone zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że sporządzona analiza urbanistyczna jest prawidłowa. Wynika z niej jednoznacznie, że parametry i gabaryty planowanego budynku nie znajdują odpowiednika w obszarze analizowanym, co uniemożliwia ich ustalenie w przypadku wnioskowanej zabudowy zgodnie z § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia. Wnioskowane wielkości są nie tylko odmienne od średnich wyliczonych z obszaru analizy (jak w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej), ale także większe od maksymalnych w obszarze analizy (jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, czy wysokości zabudowy).

To zaś uniemożliwia zastosowanie odstępstw przewidzianych w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 3 rozporządzenia, gdyż wielkości te nie wynikają z analizy. Z tego powodu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na ww. działkach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, dotyczącego pozbawienia pełnomocnika inwestorów możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do ich treści, Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zachowanie należytej staranności przez pełnomocnika winno bowiem polegać na takim zorganizowaniu spraw, aby interesy strony, którą reprezentuje, nie doznały uszczerbku oraz możliwe było podjęcie stosownych czynności. A zatem pełnomocnik stron, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z niemożnością zapoznania się z kierowanymi do niego pismami, winien był zawiadomić o fakcie wyjazdu organ, do którego uprzednio skierował wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czego jednak nie uczynił, ograniczając się jedynie do upoważnienia syna do odbioru kierowanej do niego korespondencji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli B. K. oraz S. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. • art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji naruszającej zasadę wolności zabudowy w ten sposób, że odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy, w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały przesłanki dla jego uwzględnienia w całości;
3. • art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opartej na wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistycznej i błędnie uwzględniającej budynki znajdujące się na obszarze analizowanym jako budynki o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku, gdy tymczasem pozostałe budynki uwzględnione w analizie są budynkami towarzyszącymi zabudowie jednorodzinnej o przeważającej funkcji garażowej, zaś budynek skarżących jest samodzielnym budynkiem z przeznaczeniem na gospodarczą obsługę sąsiednich nieruchomości rolnych;
4. 2. naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
5. • art. 10 § 1 w związku z art 79a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz wskazania przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a także uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
6. • art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na wadliwej analizie urbanistycznej, w której parametry zabudowy zostały podane w sposób zbiorczy, bez przyporządkowania ich do konkretnych działek z obszaru analizowanego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń i ocenę zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;
7. • art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na wadliwej analizie urbanistycznej, błędnie uwzględniającej budynki znajdujące się na obszarze analizowanym, które zostały wzniesione lub są użytkowane bez wymaganych dokumentów, gdy tymczasem zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powinna być zgodna z porządkiem prawnym;
8. • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że nie zawiera wskazania, które z budynków garażowo-gospodarczych na obszarze analizowanym zostały wykorzystane do określenia parametrów planowanej inwestycji, a które pominięto i z jakich przyczyn, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń i ocenę zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;
9. • art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak wskazania rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżących, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji i tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów tj. zaświadczenia z dnia 8 maja 2025 r. o wyrażeniu zgody na rozbiórkę budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] i zrzutów z portali mapowych na okoliczność faktu, że analiza urbanistyczna opracowana została na podstawie budynków, które powstały nielegalnie lub są użytkowane nielegalnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 września 2026 r. Sąd dopuścił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostaje ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 lutego 2026 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego w trybie legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...].

Na wstępie należy zauważyć, iż w typowym procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest co do zasady przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, a zatem poprzedza wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Szczególnym przypadkiem wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy pełni rolę dokumentu legalizacyjnego, pozwalając organowi nadzoru budowlanego ustalić, czy określony obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to bowiem podstawowy warunek legalizacji, a brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. Dla zbadania powyższej okoliczności organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., II OSK 2624/19; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., II OSK 2417/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uwagi, nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość rozpoznania badanej sprawy w następstwie wystąpienia przez inwestorów o ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla zrealizowanego samowolnie przedsięwzięcia.

Przechodząc dalej, należy zauważyć, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r. mimo, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez inwestorów w dniu 19 listopada 2025 r. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (pkt 1) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. po zmianie (pkt 2).

Jak natomiast trafnie wskazał organ I instancji, na terenie Miasta Ł. obowiązuje aktualnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., wprowadzone uchwałą nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zmienioną uchwałą nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r.

Zgodnie zatem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r. w związku z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nich przesłanki. Jednocześnie organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa, a więc spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnicze znaczenie wśród ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji ma poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przepis ten warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieniem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To zaś oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, sąsiedniej zabudowy.

Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Należy podkreślić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Powinno z niej jednoznacznie wynikać, jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Wszak wyniki analizy (zarówno część tekstowa, jak i graficzna) stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona w prawidłowy sposób, przez co nie ma podstaw do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego. Należy wskazać, że szerokość terenu inwestycji od strony frontowej wynosi ok. 37 m, a obszar analizowany został wyznaczony w odległości 111 m wokół granic terenu inwestycyjnego, co należy uznać za prawidłowe. Organ I instancji trafnie również uwzględnił w analizie w całości wszystkie działki, które znalazły się w obszarze analizowanym choćby częściowo.

Jak stanowi § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy;
3. 3) udziału powierzchni zabudowy;
4. 4) szerokości elewacji frontowej;
5. 5) wysokości zabudowy;
6. 6) geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych);
7. 7) minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej;
8. 8) minimalnej liczby miejsc do parkowania.

W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Zgodnie zaś z § 2 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym.

Zatem § 2 ust. 3 rozporządzenia może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy w obszarze analizowanym nie ma budynków o funkcji tożsamej z budynkiem będącym przedmiotem inwestycji. W sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o funkcji tożsamej z funkcją legalizowanego budynku, tj. zabudowa gospodarczo-garażowa i znajduje się ona na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Wobec tego ustalenia wymagań dla nowej zabudowy należało dokonać na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia, a nie jak chcą tego skarżący na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia.

Należy przypomnieć, iż ustalenie warunków zabudowy następuje tylko na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.), który powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a. oraz określone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora wyznacza zatem podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wprawdzie organ lokalizacyjny nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowane zamierzenie, pozostaje jednak związanym co do jego rodzaju (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2026 r., II SA/Wr 807/25; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podkreślić, że to sami skarżący we wniosku z 19 listopada 2025 r. określili legalizowany budynek jako budynek gospodarczo-garażowy. Jednocześnie skarżącym w żadnym stopniu nie udało się wykazać, aby budynki na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] pełniły inną funkcję niż gospodarczo-garażową. Na taką okoliczność nie wskazuje żaden dowód zgromadzony w toku postępowania. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że budynki te pełnią inną funkcję niż budynek legalizowany, bowiem towarzyszą zabudowie jednorodzinnej i pełnią "przeważającą" funkcję garażową, podczas gdy budynek na nieruchomości skarżących jest budynkiem samodzielnym z przeznaczeniem na gospodarczą obsługę sąsiednich nieruchomości rolnych. Powołana okoliczność w żaden sposób nie wpływa na funkcję budynku. Argumenty skargi w tym zakresie uznać zatem należy za gołosłowne.

Z uwagi na powyższe okoliczności organ I instancji prawidłowo ustalił wymagania dla nowej zabudowy na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia w oparciu o znajdującą się w obszarze analizowanym zabudowę gospodarczo-garażową. Należy przyznać rację skarżącym, że Prezydent Miasta Łodzi w swojej decyzji nie wskazał wyraźnie, które budynki uwzględnił w analizie oraz jakie są ich parametry, co niewątpliwie stanowi uchybienie. Jednakże w aktach organu I instancji (k.

77) znajduje się tabelaryczne zestawienie funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym z podziałem na poszczególne działki oraz wskazaniem parametrów każdego budynku w tym obszarze, co pozwala zweryfikować, jaką zabudowę uwzględnił organ oraz na podstawie jakich czynników dokonał swoich obliczeń. Dlatego też uchybienie organu I instancji w postaci niewskazania powyższych danych w decyzji uznać należy za niemające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Przeprowadzona analiza doprowadziła organy do trafnych wniosków, że budynek należący do inwestorów znacznie przekracza maksymalną wysokość, szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczo-garażowych w obszarze analizy, nie sposób również wyznaczyć zgodnej z wnioskiem geometrii dachu budynku, wobec czego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tego budynku nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżącym nie udało się również wykazać, że wymagania dla nowej zabudowy zostały ustalone w oparciu o zabudowę nielegalną. Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącymi, iż zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że co do zasady stan surowy zamknięty budynku uznać należy za spełniający wymóg zabudowy istniejącej, w sytuacji gdy została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zbyt daleko idące jest stanowisko, zgodnie z którym zabudową istniejącą jest tylko taka zabudowa, która została oddana do użytku (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2023 r., II OSK 1108/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie wykazali również, aby budynek na działce nr [...] został już poddany rozbiórce. Samo zgłoszenie robót budowlanych, polegających na rozbiórce tego budynku, nie oznacza jeszcze, że nie należy już uznawać go za zabudowę istniejącą, nawet jeśli organ nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia.

Jednakże nawet gdyby przyznać rację skarżącym i ustalić wymagania dla wnioskowanego budynku jedynie na podstawie zabudowy gospodarczo-garażowej, znajdującej się na działkach nr [...] i [...], to i tak wniosek inwestorów nie mógłby zostać uwzględniony. Parametry legalizowanego budynku w postaci jego wysokości i szerokości elewacji frontowej i tak przewyższają parametry budynków na wymienionych działkach. Nie sposób byłoby również wyznaczyć zgodnej z wnioskiem geometrii dachu budynku. Dlatego też Sąd ocenił, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, skoro w realiach niniejszej sprawy nie było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorów.

Niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl zaś art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powyższe unormowania statuują zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, do przestrzegania której zobowiązane są organy administracji.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w przywołanych przepisach, bowiem nie zawiadomił skarżących o zakończeniu postępowania. Jednakże nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Dodatkowo, to na stronie wskazującej zarzut, spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Prawo strony do wysłuchania nie jest postrzegane jako tego rodzaju gwarancja, której uchybienie wpływa automatycznie na wadliwość podjętej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r., III OSK 2800/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący wskazują, że poprzez powyższe uchybienie zostali pozbawieni możliwości odniesienia się do sporządzonej analizy urbanistycznej oraz zakwestionowania przyjętych przez organ założeń jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. Jednakże skarżący mieli możliwość podnieść wszelkie argumenty w złożonym odwołaniu, co też uczynili. Nie wykazali zatem, że zostali pozbawieni możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej, której nie mogliby przedsięwziąć na późniejszym etapie postępowania, tj. w toku postępowania odwoławczego, ani że uchybienie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Ponadto wypada uznać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny, zgodnie z zasadami wynikającymi nie tylko z art. 7 k.p.a., ale również z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło swoje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.).

ds