Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 czerwca 2025 r. Nr 2/WOL/CP/2025, znak: UD-XVII-WAiB-U.6733.1.2025.AFR Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pomieszczeniami biurowymi, salami rozpraw, pokojami narad i archiwum oraz garażem podziemnym i parkingiem nadziemnym na dz. ewid. nr 7/1 i 8 w obrębie 6-05-04 przy ul. Jana Kazimierza w dzielnicy Wola m.st. Warszawy.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. nr KOC/3836/Ar/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako: "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wniesionego od wskazanej powyżej decyzji przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy Wola.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2025 r. Skarb Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do organu I instancji o ustalenie lokalizacji dla wskazanej powyżej inwestycji celu publicznego.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 czerwca 2025 r. organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla opisanej inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy Wola. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzję w pierwszej instancji wydał Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, a odwołanie od tej decyzji, wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, w imieniu którego działa Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola. Natomiast zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przesądzona została niemożność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Jednostka samorządu terytorialnego nie może być zatem stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której - jak w niniejszej sprawie - w pierwszej instancji decyzję wydał jej organ. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza więc zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych.
Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Kolegium uznało, że Miasto Stołeczne Warszawa nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest organ tej gminy, tj. Prezydent m.st. Warszawy, czy - w związku z przeniesieniem kompetencji i zadań - zarząd dzielnicy m.st. Warszawy. W takiej bowiem sytuacji - jak to już wyżej wskazano - ochrona interesu jednostki samorządu terytorialnego jest zapewniona w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Tym samym wniesienie odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności:
- 1) art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Miasto Stołeczne Warszawa nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania, mimo że decyzja dotyczy inwestycji celu publicznego na terenie gminy, a dodatkowo na nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy, co wpływa na jej interes prawny,
- 2) art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego przyznają jednostce samorządu terytorialnego interes prawny w sprawach dotyczących jej obszaru i zadań własnych,
- 3) art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania,
- 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący charakteru prawnego interesu Miasta Stołecznego Warszawy w niniejszej sprawie oraz automatyczne przyjęcie, że tożsamość organizacyjna organu I instancji i skarżącego wyklucza możliwość posiadania interesu prawnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia albo stwierdzenie nieważności postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy we własnym imieniu pełni funkcję organu administracji w sposób niezależny/autonomiczny od dotychczasowego organu (Prezydenta m.st. Warszawy). Tym samym niezrozumiałym są argumenty, że m.st. Warszawa nie może być stroną postępowania w sprawie w której organem wydającym decyzję jest Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. Decyzja oraz odwołanie zostały popisane przez inne osoby, z których każda działała w imieniu innego podmiotu. Decyzja była wydana w imieniu samoistnego organu jakim jest Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, a odwołanie w imieniu strony, tj. m.st. Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy w imieniu którego działa jeden z członków Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy. Przy czym ten ostatni nie brał udziału w wydaniu ww. decyzji, a jedynie występował jako umocowany reprezentant strony postępowania.
W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, stanowisko SKO jest nieprawidłowe i prowadzi do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnie oraz ustawowo gwarantowanej ochrony interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący ma interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy terenu ze względu na fakt, iż teren, którego ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, objęty jest projektem Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, którego naruszenie zniweczy cele, jakim służy planowanie przestrzenne oraz narazi m.st. Warszawę na odpowiedzialność związaną z realizacją inwestycji. Miasto Stołeczne Warszawa w niniejszej sprawie nie występuje jako organ administracji publicznej, lecz jako podmiot prawa materialnego, którego sytuacja prawna i faktyczna została bezpośrednio ukształtowana decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Realizacja powierzonych Zarządowi Dzielnicy zadań dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, przygotowania i realizacji inwestycji gminnych oraz wykonywania czynności właścicielskich, nie jest bezpośrednio powiązana z działaniami w sferze imperium, jakim jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało przypisane gminie jako zadanie własne.
Reasumując, strona skarżąca podkreśliła, że nie można utożsamiać w sposób automatyczny Miasta Stołecznego Warszawy jako osoby prawnej z organem dzielnicy wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej. Interes prawny gminy może wynikać m.in. z przepisów prawa materialnego regulujących gospodarowanie mieniem komunalnym, ład przestrzenny, finansowanie i realizację inwestycji publicznych. W takim przypadku gmina ma prawo korzystać ze środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a.
Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 20 maja 2026 r. w sprawie o sygn. II OW 13/26 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do rozpoznania sprawy.
W piśmie z dnia 15 lipca 2026 r. Skarb Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w całości podziela argumentację przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez jednostkę samorządu terytorialnego, tj. Miasto Stołeczne Warszawę. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.
Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zauważa, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W konsekwencji podzielić należy przytoczony powyżej pogląd, w świetle którego powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08. Trybunał uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów.
Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Powyższe stanowisko jest szeroko podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się m.in., iż wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i ta sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych jej organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego.
Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1970/18 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).
W niniejszej sprawie uwzględnić należy też szczególną regulację ustrojową dotyczącą Miasta Stołecznego Warszawy, tj. ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817), która wprowadza obligatoryjne jednostki podziału pomocniczego (dzielnice) przekazując tym jednostkom określony zakres zadań wykonywanych na zasadzie wyłączności przez dzielnice. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Jednakże, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 48), utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do gminy.
Przekazanie zatem dzielnicom warszawskim określonych kompetencji na mocy uchwały Rady nie przyznaje choćby fragmentarycznej podmiotowości prawnej dzielnicom. Zadania te więc będą wykonywane przez organy dzielnicowe, ale w obrębie podmiotowości prawnej m.st. Warszawy. Dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną jak gmina i jej organy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało zważyć, że w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga do sądu w pierwszej instancji orzekał Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy. Kompetencja Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy do orzekania znajduje podstawę w uchwale Rady m. st. Warszawy Nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (j.t. Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 6725), przekazująca zarządom dzielnic wskazane w tej uchwale zadania i kompetencje.
Zatem wnoszącym skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 grudnia 2025 r. jest jednostka samorządu terytorialnego, której organ I instancji, orzekał w sprawie rozstrzygniętej skarżonym do sądu postanowieniem. Czyni to wniesienie skargi w niniejszej sprawie niedopuszczalnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, a więc podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmiot ten nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r.; sygn. I OSK 1183/19; CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.bł.