Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 395/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 27 lutego 2026 r., nr 46/2026 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) – dalej: k.p.a.; Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia 8 stycznia 2021 r., nr 7.2021 wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.P. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę 5 silosów zbożowych (obiekty kategorii VIII), przenośnika kubełkowego z masztem oraz wagi najazdowej na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w S..

W uzasadnieniu wskazał na wstępie, iż odwołanie J.Z. (dalej skarżący, strona) wniesione od ww. decyzji organu I instancji było już przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym zakończonego decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2021 r., nr 196/2021 utrzymującą to rozstrzygnięcie w mocy. Wywiedziona od wydanego w postępowaniu odwoławczego rozstrzygnięcia skarga strony została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 788/21. Wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej J.Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK1402/22 uchylił wyrok sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu Sąd podzielił zasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a.) poprzez niedochowanie zakreślonego stronie, siedmiodniowego terminu celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy oraz zajęcia stanowiska, przed wydaniem decyzji organu odwoławczego.

Powyższe naruszenie uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie do akt sprawy prywatnej opinii akustycznej sporządzonej w czerwcu 2021 r. przez firmę "N.", pt. "Analiza akustyczna dla przedsięwzięcia pn.: Budowa 5 silosów zbożowych, przenośnika kubełkowego z masztem oraz wagi najazdowej w miejscowości S.", co w ocenie NSA stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe, jak i treść art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy zaznaczył, iż zakres ponownego rozpatrzenia sprawy wyznacza treść ww. wyroku z dnia 18 lutego 2025 r.

Dalej organ odwoławczy dokonał analizy przedłożonej przez skarżącego, w ramach uzupełnionego postępowania dowodowego prywatnej opinii akustycznej autorstwa M.K. z czerwca 2021 r. oraz znajdującej się w aktach sprawy, przedłożonej wraz z dokumentacją projektową inwestora opinii akustycznej, autorstwa mgr inż. P. K., reprezentującego firmę "N." ze Z..

W wyniku powyższego organ wskazał, iż przedłożona przez skarżącego opinia, pomimo swojej nazwy nie odpowiada wymogom pełnoprawnej analizy akustycznej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Z treści opracowania nie wynika bowiem, aby zostało ono sporządzone w oparciu o obowiązujące metodyki obliczeniowe, w szczególności brak jest informacji dotyczących zastosowanego modelu obliczeniowego, przyjętych parametrów wejściowych, sposobu modelowania źródeł hałasu oraz zasięgu oddziaływania akustycznego w porze dziennej i nocnej. Analiza ta, w przeciwieństwie do szeroko omówionej przez organ opinii przedłożonej przez inwestora, nie zawiera m.in.: pomiarów dźwięku, modelu mapy akustycznej czy graficznej symulacji rozchodzenia się dźwięku, zasięgu oddziaływania akustycznego w porze dnia i nocy w postaci izofonów. Treść przedłożonego dokumentu ma jedynie charakter polemiczny i jako taka nie może skutecznie podważać ustaleń wynikających z przedłożonej do akt sprawy przez inwestora analizy akustycznej sporządzonej dla projektowanego przedsięwzięcia przez wyspecjalizowany podmiot, z wykorzystaniem uznanych metod obliczeniowych.

Ustaleń, z których wynika, że zasięg prognozowanego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez planowane przedsięwzięcie w porze dnia nie przekroczy wartości 55dB dla terenów zabudowy zagrodowej, natomiast wartości przekraczające 55 dB nie obejmują terenów chronionych (terenów zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej). W porze nocnej brak jest występowania generatorów hałasu związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego inwestora. Podkreślenia zdaniem organu wymaga także projektowane zabezpieczenia przed hałasem i kurzem, wzdłuż zachodniej granicy nieruchomości inwestora w postaci nasadzeń zieleni wysoko i średnio piennej, jak również to, że w budynku mieszkalnym skarżącego od strony planowanej inwestycji brak jest jakichkolwiek otworów okiennych czy drzwiowych, które ukierunkowane są na stronę południową i północną, miedzy innymi w kierunku drogi wojewódzkiej o wzmożonym natężeniu ruchu drogowego – ul. [...] w S.. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, dokument przedłożony przez stronę skarżącą nie stanowi dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a. i jako taki pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do uwag i wniosków skarżącego zawartych w piśmie strony z dnia 10 czerwca 2025 r. przy którym przesłano ww. opinię z czerwca 2021 r. W tym zakresie organ wskazał, iż wbrew stanowiska strony analiza akustyczna przenośnika kubełkowego została sporządzona z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania [...] oraz zgodnie z normą PN-ISO 9613-2, która stanowi powszechnie uznany standard w zakresie obliczeń propagacji hałasu w środowisku. Wartości poziomu mocy akustycznej źródeł hałasu przyjmuje się w takich analizach na podstawie danych technicznych urządzeń, danych literaturowych, baz danych akustycznych oraz doświadczenia projektowego.

Ponadto, z przedłożonych materiałów wynika, że w analizie uwzględniono podnośnik kubełkowy jako źródło stacjonarne o poziomie mocy akustycznej LWA = 103 dB, co stanowi wartość odpowiadającą tego typu urządzeniom przemysłowym stosowanym w instalacjach transportu materiałów sypkich. Jednocześnie należy wskazać, że nawet przy przyjęciu powyższych parametrów, analiza wykazała brak przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także brak wskazania konkretnego modelu przenośnika i źródła danych akustycznych, gdyż sporządzona analiza akustyczna uwzględnia parametry akustyczne źródeł hałasu charakterystyczne dla danej kategorii urządzeń technologicznych. Na etapie projektowym dopuszczalne jest stosowanie parametrów reprezentowanych dla danego typu urządzeń, co jest standardową praktyką w analizach środowiskowych. Wbrew argumentacji skarżącego sporządzona analiza uwzględnia czas pracy źródeł hałasu w odniesieniu do tzw. czasu odniesienia określonego w przepisach, tj. 8 najkorzystniejszych godzin pory dnia, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Zdaniem organu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty, co do braku podstaw do przyjęcia liczby pojazdów oraz czasu pracy urządzeń, jak również nieuwzględnienia wszystkich źródeł hałasu. Sporządzona analiza została wykonana w oparciu o dane przekazane przez inwestora, obejmujące planowaną organizację pracy instalacji, a także z zastosowaniem modelu obliczeniowego uwzględniającego wszystkie istotne źródła hałasu, w tym ruch pojazdów oraz pracę urządzeń technologicznych. Z treści analizy wynika jednoznacznie, że uwzględniono zarówno źródła ruchome (pojazdy ciężkie), jak i źródła stacjonarne, w tym suszarnię mobilną oraz podnośnik kubełkowy. Odnośnie, co do suszarni w analizie przyjęto poziom mocy akustycznej suszarni mobilnej LWA - 100 dB, który odpowiada charakterystyce tego typu urządzeń, a podnoszony zarzut braku lokalizacji suszarni na mapie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Natomiast przyjęty współczynnik pochłaniania gruntu stanowi standardowy parametr modelu propagacji hałasu zgodnego z normą PN ISO 9613-2 i jest powszechnie stosowany w analizach akustycznych. Wartość G=0,5 odpowiada gruntowi o mieszanym charakterze (częściowo twardym i częściowo miękkim) i stanowi wartość prawidłową dla terenów o charakterze wiejskim i przemysłowym.

Odnosząc się do żądania strony, co do rozważenia konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego o specjalizacji akustyk (art. 84 k.p.a.) organ odwoławczy ponownie wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył analizę akustyczną wykonaną przez uprawnionego specjalistę, a wobec braku przedłożenia przez skarżącego kontrdowodu w tym zakresie, nie ma podstaw do jej kwestionowania.

Natomiast, co do żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.), celem przesłuchania świadka w osobie M. K. organ wskazał, że dopuszczalność stosowania tego środka dowodowego jest oparta w postępowaniu administracyjnym na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek: 1) wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle;

2) pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa, sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, uzupełniona ww. opinią akustyczną stanowi wystarczający materiał dowodowy do oceny spełnienia warunków określonych w przepisach techniczno - budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że za jakość projektu oraz zastosowane rozwiązania projektowe odpowiada jego autor - projektant opracowujący projekt budowlany na zlecenie inwestora. Natomiast weryfikacja projektu dokonywana przez organ następuje pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Ta zaś wykazała, że całość przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej spełnia warunki o których stanowi art. 35 Prawa budowlanego, w tym przepisów wykonawczych określonych zarówno w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81), jak i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030), czy przepisów ochrony środowiska. Ponadto, dokumentacja projektowa części graficznej projektu pzt, w zakresie budowy silosów została uzgodniona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jednocześnie analiza projektu budowlanego pod względem zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, prowadzi do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne przedstawione w załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej nie narusza tego przepisu.

Organ podkreślił, że ewentualne przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na etapie użytkowania obiektu nie mogą stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestie związane z dotrzymaniem standardów jakości środowiska, w tym w szczególności dopuszczalnych poziomów hałasu, podlegają bowiem kontroli właściwych organów ochrony środowiska na etapie eksploatacji inwestycji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647).

Natomiast, co do zarzutu strony odnoszącego się do zawodowego (usługowo – zarobkowego) charakteru planowanej inwestycji wbrew deklarowanej przez inwestora działalności "na własne potrzeby" organ podkreślił, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę złożyła osoba fizyczna M. P., a z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja ta stanowi uzupełnienie istniejącego gospodarstwa rolnego.

Powyższe obligowało organy do pozytywnego rozpatrzenia żądania inwestora i orzeczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucał naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego
2. 1) art. 34 ust 3 pkt 1 p.b. (Dz.U.2020.1333) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na zatwierdzeniu projektu budowlanego w którym nie uwzględniono istniejących obiektów budowlanych na projektowanej działce a stanowiących urządzenia budowlane związane z projektowaną przez inwestora budową - mimo zgłaszanych w tym zakresie przez skarżącego uwag i przedstawienia dowodów;
3. 2) art. 34 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na zatwierdzeniu projektu budowlanego w którym pominięto określenie funkcji jaką będzie pełnić projektowana inwestycja;
4. 3) art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organy obu instancji w toku postępowania wyjaśniającego spełnienia ustawowych przesłanego do zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę;
5. 4) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organy obu instancji i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w sytuacji braku spełnienia ustawowych przesłanek do wydania przedmiotowych decyzji - w szczególności braku jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy a także wymaganiami w zakresie wymagań ochrony środowiska;
6. 5) art. 81 ustawy p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewywiązania się przez organy architektoniczno - budowlane obu instancji z ustawowych obowiązków sprawowania należytego nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego;
7. 6) § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przeprowadzenie analizy na podstawie niekompletnego projektu budowlanego i w konsekwencji przyjęcie, że projektowanej przez inwestora inwestycji i związanej z nią urządzeń budowlanych został zapewniony dojście i dojazd przystosowany do ich użytkowania - w szczególności w zakresie projektowanej drogi pożarowej i jej szerokości;
8. 7) § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany złożony przez inwestora spełnia warunki odizolowania projektowanej inwestycji (uciążliwej dla otoczenia), zaproponowanym przez inwestora pasem zieleni średnio i wysokopiennej;
9. II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
10. 1) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie powołania biegłego, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych z zakresu akustyki;
11. 2) art. 75 § 1 k.p.a poprzez bezpodstawne odmówienie waloru dowodu dokumentowi przedłożonemu przez skarżącego tj. opinii akustycznej sporządzonej przez specjalistę M. K.;
12. 3) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo istnienia istotnych i niewyjaśnionych rozbieżności w materiale dowodowym - w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności, że inwestor mimo zobowiązania organu nie zajął stanowiska w sprawie i nie ustosunkował się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego;
13. 4) art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
14. - niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieusunięcie sprzeczności pomiędzy opracowaniami akustycznymi złożonymi przez inwestora skarżącego oraz zaniechanie powołania biegłego,
15. - przyjęcie, że skuteczne zakwestionowanie ustaleń wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wymaga przeprowadzenia kontrdowodu z inicjatywy i nieuprawnione przerzucenie na skarżącego ciężaru dowodu - i tym samym przyjęcie kontradyktoryjnego modelu postępowania administracyjnego tj. poprzez przyjęcie, że na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia "pełnoprawnej analizy akustycznej" podczas gdy ciężar zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie;
16. 5) art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu arbitralnej oceny materiału dowodowego, przekraczającej granice swobodnej oceny dowodów;
17. 6) w konsekwencji naruszenie przez organ II instancji art. 8 k.p.a. statuującego zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz art. 6 k.p.a. statuującego zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
18. 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Zduńskowolskiego z dnia 8 stycznia 2021 r., nr 7.2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 5 silosów zbożowych, przenośnika kubełkowego z masztem oraz wagi najazdowej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w S..
19. 8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wystarczający motywów swojego rozstrzygnięcia - w szczególności poprzez pominięcie przez organ II instancji ustosunkowania się do zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji,
20. 9) art 128 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji, że na działce objętej nowo projektowaną inwestycją pozostają urządzenia/obiekty nie ujęte w projekcie budowlanym a stanowiące funkcjonalną całość wraz z projektowaną inwestycją.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego przedstawił stosowna argumentację celem wykazania zasadności stawianych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 26 sierpnia 2026 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącego oraz skarżący popierali skargę, zawarte w niej zarzuty i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi J.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika uczynił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 lutego 2026 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia 8 stycznia 2021 r. wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.P. (dalej także inwestor) pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę 5 silosów zbożowych (obiekty kategorii VIII), przenośnika kubełkowego z masztem oraz wagi najazdowej na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w S..

Z uwagi na fakt, iż wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 21 czerwca 2016 r. podstawę materialnoprawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Wskazać bowiem należy, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja przepisów prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Powyższe wiąże się również z koniecznością zastosowania art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, stanowiącego, iż do zamierzeń budowlanych, realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy, m.in. ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy w brzmieniu sprzed jej nowelizacji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt p.b. warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest uprzednie wystąpienie z wnioskiem w tej sprawie złożonym w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1), złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

1. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
2. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
3. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
4. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę̨ i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. To zaś oznacza, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu czy zgody (względnie braku zgody) sąsiada, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez pryzmat zgodności z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów p.b., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm) – dalej: rozporządzenie z 2002 r.; czy też przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie istotnym pozostaje także ta okoliczność, że kwestia zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Jak już bowiem wcześniej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 788/21 oddalił w całości skargę J.Z. od wydanej wcześniej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2021 r., nr 196/2021, utrzymującej w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia 8 stycznia 2021 r., nr 7.2021. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej J.Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK1402/22 uchylił ww. wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu NSA podzielił zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., sprowadzający się do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.) poprzez niedochowanie zakreślonego stronie, siedmiodniowego terminu celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy oraz zajęcia stanowiska, przed wydaniem decyzji organu odwoławczego.

Powyższe naruszenie uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie do akt sprawy prywatnej opinii akustycznej sporządzonej w czerwcu 2021 r. przez firmę "N.", pt. "Analiza akustyczna dla przedsięwzięcia pn.: Budowa 5 silosów zbożowych, przenośnika kubełkowego z masztem oraz wagi najazdowej w miejscowości S.". W konsekwencji, zdaniem NSA mimo dostrzeżonego naruszenia, Sąd I instancji wadliwie uznał je za pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy, oddalając jednocześnie, złożony przez stronę skarżącą, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy z dokumentu (ww. prywatnej opinii akustycznej), stwierdzając, iż na tym etapie postępowania było działanie spóźnione i jako takie nie mogące rzutować na ocenę legalności kontrolowanej ówcześnie decyzji. NSA wskazał, iż rolą organu II instancji będzie ponowne rozważenie rozstrzygnięcia z uprzednim uwzględnieniem stanowiska skarżącego, w tym odniesieniem się do przedłożonej przez stronę prywatnej opinii akustycznej.

NSA nie podzielił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a powiązanego przez stronę z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 7 i art. 81 k.p.a. wskazując w tym zakresie, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zawiera niezbędną argumentację, co do zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, co do braku stwierdzenia naruszenia przez organ, znajdujących zastosowanie w sprawie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem NSA konstrukcja uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, wbrew stanowisku skarżącej, nie pozwala na stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał lakonicznego i ogólnikowego odniesienia się do zarzutów skargi.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z powołanego wyżej przepisu zasada związania oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawną, o której mowa w powołanym przepisie to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Podkreślenia również wymaga, że organy związane są nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Natomiast obowiązkiem sądu jest konsekwentne reagowanie na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Przy czym, kwestie, które były już przedmiotem oceny i co do których sąd nie, nie mogą dopatrzył się uchybień w działaniu organów nie mogą być ponownie oceniane (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2023 r., I OSK 643/22; z 2 lutego 2023, I OSK 2142/20; z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd rozpoznający niniejszą skargę związany, na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawną wyrażoną w w/w prawomocnym wyroku z dnia 18 lutego 2025 r. stwierdza, iż Wojewoda Łódzki w pełni wykonał kierowane do niego zalecenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym zapewnił skarżącemu czynny udział w toczącym się postępowaniu poprzez faktyczne umożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym także złożenie przedłożenie do akt sprawy prywatnej opinii akustycznej sporządzonej w czerwcu 2021 r. przez firmę "N.", pt. "Analiza akustyczna dla przedsięwzięcia pn.: Budowa 5 silosów zbożowych, przenośnika kubełkowego z masztem oraz wagi najazdowej w miejscowości S.". Przedłożony przez skarżącego, przy piśmie z dnia 10 czerwca 2025 r. dokument został, w sposób prawidłowy oceniony przez organ odwoławczy pod kątem jego wartości dowodowej dla sprawy, w szczególności wobec treści przedłożonej do akt sprawy opinii akustycznej inwestora autorstwa mgr inż.

P. Kapicy, reprezentującego firmę "N." ze Z.. Dokonując szczegółowej analizy oby z ww. dokumentów organ odwoławczy przedstawił wyczerpującą argumentację z jakich powodów odmówił wartości dowodowej przedłożonego przez skarżącego dokumentu, podkreślając jego polemiczny charakter, bez wskazania podstaw prawnych, jak i brak wskazania informacji dotyczących zastosowanego, dla jej sporządzenia modelu obliczeniowego, przyjętych parametrów wejściowych, sposobu modelowania źródeł hałasu oraz zasięgu oddziaływania akustycznego w porze dziennej i nocnej. Tym samym organ prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, iż przedłożona przez inwestora wraz z dokumentacją projektową opinia akustyczna, a sama polemika strony, niepoparta dowodem o porównywalnej wartości dowodowej do dokumentu złożonego przez inwestora, nie może skutecznie kwestionować ustaleń zeń wynikających, co istotne dokonanych przez akredytowane laboratorium.

Wskazać także należy, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki w sposób wyczerpujący odniósł się do pozostałych uwag i wniosków zawartych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 10 czerwca 2025 r. sprowadzających się w zasadzie do kwestionowania prawidłowości przedłożonej przez inwestora analizy akustycznej. Organ szczegółowo wyjaśnił z jakich powodów nie uwzględnił żądań strony skarżącej odnośnie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalności akustyki (art. 84 k.p.a.), przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.), celem przesłuchania świadka – M. K. (art. 86 k.p.a.). Organ odwoławczy ustosunkował się również do podnoszonych w ww. piśmie procesowym wątpliwości strony, co do rzeczywistych intencji inwestora (charakteru planowanego przedsięwzięcia), jak i ewentualnych immisji, na które narażona będzie rodzina skarżącego w związku z realizację spornej inwestycji.

W tym zakresie organ prawidłowo wskazał, iż ewentualne wystąpienie immisji, w tym przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, właściwe organy są uprawnione do podjęcia stosownych działań i zastosowania przewidzianych prawem środków, w tym wydania decyzji nakazujących ograniczenie oddziaływania lub przywrócenie stanu zgodnego z przepisami. Okoliczności te pozostają jednak bez wpływu na ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami, dokonywaną przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w trybie art. 35 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił dodatkowo, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, którego treścią jest związany, złożyła osoba fizyczna M. P., a z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja ta stanowi uzupełnienie istniejącego gospodarstwa rolnego. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej inwestycji wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwych organów.

Odnosząc się do argumentacji strony, co do nie wykonania przez inwestora nałożonego nań obowiązku rozbiórki z dnia 7 czerwca 2016 r. wskazać po raz kolejny należy, że prowadzone w tym zakresie postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie zakończone. Wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku rozbiórki potwierdza przedłożona do akt sprawy dokumentacja, której zarówno organ architektoniczno-budowlany, jak i sąd w prowadzonym postępowaniu nie są uprawnieni kwestionować.

Mając powyższe na uwadze, jak i wobec wcześniej stwierdzonych i potwierdzonych w zaskarżonej decyzji, a nie zakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą, ustaleń co do zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej zarówno ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami p.b., jak i przepisami rangi podwykonawczej, w tym: powołanego wcześniej rozporządzenia z 2002 r.; rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych; jak i obowiązujących przepisów ochrony środowiska. Przeprowadzona analiza projektu budowlanego pod względem zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czyni zasadnym stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne przedstawione w załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej nie narusza tego przepisu.

Przedłożona dokumentacja projektowa odpowiada nadto wymogom określonym rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1935).

Reasumując w ocenie Sądu procedujące w sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji negatywnej. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany co oznacza, że w sytuacji, gdy przedłożona przez inwestora dokumentacja odpowiada przepisom prawa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do wskazanych w niej przepisów prawa materialnego (pkt. I skargi).

Za chybione w ocenie Sądu uznać również należało wskazane w pkt II skargi zarzuty odnośnie do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew argumentacji pełnomocnika skarżącego procedujące w sprawie organy obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Wydane w sprawie rozstrzygnięcia oparte zostały o dokonane, w sposób bezsporny ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.) oraz prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), a motywy kwestionowanego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w uzasadnieniach odpowiadających minimum wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.