Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 17 kwietnia 2026 r. nr 110/2026, znak: GPB-III.7721.260.2025, Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 października nr DPRG-UA-II.1719.2025 kończącą postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji zmieniającej ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. nr DAR-UA-I.2703.2019 Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie G.Sp. z o.o. z/s w Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: c.o., wod.-kan., elektryczną, w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 lutego 2020 r.
Na wniosek inwestora, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 9 września 2020 r. nr DAR-UA-I.2390.2020 zmienił ww. ostateczną decyzję z dnia 30 grudnia 2019 r. poprzez: zatwierdzenie zamiennej części projektu budowlanego inwestycji i uchylenie decyzji w tej części, a w pozostałej części pozostawienie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 2019 r. wraz z określonymi w niej warunkami, bez zmian. Organ wyjaśnił, że projekt pierwotny przewidywał budowę niepodpiwniczonego budynku wielorodzinnego, dwukondygnacyjnego z dachem płaskim. Budynek ma charakter oficyny. Projekt zamienny zakłada dodatkową trzecią kondygnację mieszkalną, niebędącą kondygnacją powtarzalną w stosunku do niższych. Zmiany ujęte w projekcie budowlanym zamiennym obejmują zatem część pierwszego piętra (w zakresie stropodachu) i budowę drugiego piętra. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 września 2020 r. stała się ostateczna w dniu 15 października 2020 r.
We wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Z. w Ł. z dnia 3 lipca 2023 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 września 2020 r. nr DAR-UA-I.2390.2020 jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 1, 4 lub 5 k.p.a. W treści wniosku pełnomocnik Wspólnoty wskazał, że: "Wnioskodawca nie znalazł w aktach sprawy ani oświadczenia Wspólnoty Mieszkaniowej Z. (jej zarządu) o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani stosownego upoważnienia Wspólnoty Mieszkaniowej Z. (jej zarządu) dla Firmy G. Sp. z o.o., która złożyła oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane", wskazał na okoliczność powstania Wspólnoty Mieszkaniowej Z. w 2017 r. oraz pominięcie jej jako strony w prowadzonym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.
Ponadto, pełnomocnik Wspólnoty we wniosku podkreślił, że na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, czy udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej konieczne jest wyrażenie zgody przez wspólnotę mieszkaniową w formie uchwały, co wynika wprost z art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zwanej dalej "u.w.l." (w szczególności art. 22 u.w.l. ust. 3 pkt 4 i 5 u.w.l.). Ponadto poddał w wątpliwość skuteczność postanowień zawartych w aktach notarialnych, jakie zostały załączone przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym podaniem Prezydent Miasta Łodzi w dniu 4 czerwca 2024 r. wydał postanowienie nr DPRG-UA-II.1133.2024, którym wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o zmianie z dnia 9 września 2020 r.
W dniu 25 października 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr DPRG-UA-II.2114.2024 stwierdził wygaśnięcie decyzji o zmianie decyzji ostatecznej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. Sp. z o.o. z/s w Ł..
Następnie Prezydent Miasta Łodzi w dniu 29 października 2024 r. wydał decyzję Nr DPRG-UA-II.2120.2024, którą umorzył prowadzone z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Z.1 w Ł. postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją o zmianie decyzji ostatecznej.
Wojewoda Łódzki, rozpatrując odwołanie G. Sp. z o.o. z/s w Ł., od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji o zmianie, w dniu 21 lutego 2025 r. wydał decyzję nr 54/2025, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Powyższe orzeczenie jest ostateczne.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Z. w Ł., reprezentowanej przez radcę prawnego Ł.K., od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-II.2120.2024 z dnia 29 października 2025 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję nr 77/2025 z dnia 3 marca 2025 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania. W wydanej decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi winien dalej prowadzić postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o zmianie decyzji ostatecznej i zakończyć je stosownym orzeczeniem określonym w art. 151 k.p.a.
W dniu 8 października 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr DPRG-UA-II.1719.2025 (zwaną dalej: wznowieniową), która zakończyła prowadzone z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Z. w Ł., reprezentowanej przez radcę prawnego Ł.K., postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-I.2390.2020 z dnia 9 września 2020 r., zmieniającą ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-I.2703.2019 z dnia 30 grudnia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. Sp. z o.o. z./s w Ł., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz zewnętrznymi instalacjami: c.o., wod.-kan., elektryczną w Ł. przy ul. [...], działka [...] w obrębie [...].
Od powyżej decyzji wznowieniowej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego Ł.K.. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że: "Organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, ograniczył się - co wynika z uzasadnienia tej decyzji - do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-1.2390.2020 z dnia 9 września 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie uznał, iż brak jest podstaw do jej uchylenia ze względu na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Organ przyjął bowiem, że bieg tego terminu należy liczyć od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi inwestora, tj. od 9 września 2020 r. Stanowisko to jest jednak nieprawidłowe i skutkuje nieskutecznością wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być liczony od doręczenia decyzji wyłącznie jednej że stron postępowania, lecz powinien być liczony od dnia doręczenia jej ostatniemu z podmiotów będących stronami.
Dopiero bowiem z chwilą doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania staje się ona ostateczna i wywiera skutki prawne wobec wszystkich uczestników postępowania. Przyjęcie przez organ, że pięcioletni termin rozpoczął bieg od dnia doręczenia decyzji wyłącznie inwestorowi, prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednej strony postępowania kosztem pozostałych uczestników. W rezultacie organ błędnie uznał, że upłynął okres uniemożliwiający uchylenie decyzji, podczas gdy faktycznie termin ten nie zaczął biec wobec wszystkich stron w dniu 9 września 2020 r. Strona podkreśliła, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stroną nie jest wyłącznie inwestor, lecz także właściciele nieruchomości wspólnej, w tym Wspólnota. Skoro decyzja nie została doręczona Wspólnocie w 2020 r., a podstawą stwierdzenia naruszenia prawa jest brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. złożenie przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia), nie sposób uznać, że pięcioletni termin rozpoczął bieg od dnia doręczenia decyzji wyłącznie inwestorowi.
Tym samym organ I instancji błędnie zastosował art. 146 § 1 k.p.a., co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu I instancji było niezasadne. Skoro zostały spełnione przesłanki wznowieniowe, a pięcioletni termin nie upłynął wobec wszystkich stron postępowania, organ powinien uchylić decyzję nr DARUA-1.2390.2020 z dnia 9 września 2020 r. oraz wydać nowe rozstrzygnięcie, odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie wznowieniowe toczy się od 29 czerwca 2023 r., a mimo oczywistego złożenia przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji doprowadzają do pozostania decyzji w obrocie prawnym.".
W dniu 16 marca 2026 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło pismo G. Sp. z o.o. w Ł., reprezentowanej przez adw. K. K., zatytułowane "Wniosek dowodowy", w którym strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu - zawiadomienie z dnia 6 marca 2026 r. o podjęciu uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ł. numer 4/2024 z dnia 23-02-2026 r.". Pełnomocnik inwestora wskazała, iż zasadniczą przyczyną podjęcia zaskarżonej decyzji (...) był fakt, iż: "Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną postępowania oraz fakt, iż inwestor na etapie postępowania wznowieniowego nie przedłożył uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej podjętej w trybie art. 22 ust. 3 i 5 ustawy o własności lokali. Obecnie inwestor został zawiadomiony o podjęciu przez Wspólnotę Mieszkaniową uchwały numer 4/2024 z dnia 23-02-2024r. Uchwała ta potwierdza, że Wspólnota wyrażała zgodę na przeprowadzenie inwestycji. Stanowi ona zgodę następczą, która konwaliduje brak istnienia uchwały w momencie przeprowadzania postępowania o pozwolenie na budowę i składania oświadczenia przez inwestora co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Uchwała ta została podjęta po długotrwałym procesie indywidualnego zbierania głosów. Uchwała ta potwierdza, iż nigdy nie było i nie ma obecnie sprzeciwu samej Wspólnoty Mieszkaniowej (rozumianej jako ogół właścicieli budynku) względem inwestycji. Toczące się postępowania są jedynie wynikiem błędnego pojmowania interesu Wspólnoty przez sam Zarząd. Podkreślić należy, iż wobec samego projektu nie ma żadnych merytorycznych zastrzeżeń. W toku postępowania pojawiają się jedynie zarzuty co do naruszenia przepisów procedury. Nie ma wątpliwości, iż Wspólnota nie była stroną w postępowaniu głównym. Niemniej nawet jakby była, nie miałaby możliwości skutecznego podniesienia jakichkolwiek zarzutów skutkujących odmową wydania pozwolenia na budowę. Niniejsza uchwała, mimo, iż podjęta obecnie w swej treści odnosi się do przeszłości - ma charakter potwierdzający.
Wobec powyższego uchwała ta konwaliduje brak postępowania głównego. Inwestor stoi na stanowisku, iż załączony dokument konwaliduje braki postępowania głównego. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego może zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji pierwotnej".
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia z dnia 17 kwietnia 2026 r. nr 110/2026, znak: GPB-III.7721.260.2025, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na trzy przesłanki wskazane w art. 145 § 1:
- - pkt 1 - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
- - pkt 4 - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
- - pkt 5 - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Uwzględniając treść art. 107 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wznowieniowa jest wadliwa, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia, tj. składnika decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Co prawda Prezydent Miasta Łodzi wydał w dniu 17 listopada 2025 r. postanowienie nr DPRG-UA-II.2527.2025, prostujące z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji wznowieniowej w zakresie uzupełnienia brakującego rozstrzygnięcia, to jednak po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Z. w Ł., reprezentowanej przez radcę prawnego Ł.K., na ww. postanowienie, Wojewoda Łódzki wydał postanowienie nr 8/2026 z dnia 22 stycznia 2026 r. o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia oraz umorzeniu w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewoda Łódzki wskazał, że: "Prezydent Miasta Łodzi wydając postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki dokonał korekty uchybienia jakim jest obarczona decyzja wznowieniowa - brak rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiot postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki wykracza poza zakres "oczywistej omyłki" określony w art. 113 § 1 k.p.a.". Wobec tego wydana przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzja wznowieniowa jest obciążona uchybieniem polegającym na braku rozstrzygnięcia przeprowadzonego postępowania. Tymczasem rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia.
Wobec tego organ odwoławczy podkreślił, że nie przechodzi do dalszej merytorycznej oceny materiału dowodowego w sprawie. Zarzuty strony skarżącej przedstawione we wniesionym odwołaniu od decyzji wznowieniowej, jak również "Wniosek dowodowy" inwestora, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w postępowaniu. Organ dodał, że pozostawia do rozpatrzenia organowi I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania zarówno zarzuty złożonego odwołania jak i wniosek dowodowy z dnia 11 marca 2026 r. złożony przez pełnomocnika inwestora w toku postępowania odwoławczego. Następnie, organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 107 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł., reprezentowana przez r.pr. Ł. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przez organ przepisów: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu w trybie kasacyjnym aktu organu I instancji, który ze względu na brak obligatoryjnego elementu w postaci rozstrzygnięcia nie stanowił decyzji administracyjnej (był aktem nieistniejącym w obrocie prawnym), co oznacza, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do zastosowania przepisu pozwalającego na uchylenie decyzji. Zdaniem strony skarżącej, w konsekwencji powyższych naruszeń organ błędnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, która nie istnieje.
W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji w całości, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącej przedstawił w porządku chronologicznym historię sprawy. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż nie sposób zgodzić się z wydanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § k.p.a. wobec dokumentu niebędącego decyzją w rozumieniu prawa administracyjnego. Organ powinien był wskazać na niedopuszczalność wniesienia odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję z dnia 17 kwietnia 2026 r. nr 110/2026, znak: GPB-III.7721.260.2025, którą Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 października nr DPRG-UA-II.1719.2025 kończącą postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji zmieniającej ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc zatem do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu w powyżej wskazanych granicach warto przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określone w powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej, wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Wojewody Łódzkiego nie narusza prawa, a tym samym nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W sprawie ziściły się bowiem przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ prawidłowo skorzystał z uprawnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Oparcie kwestionowanego rozstrzygnięcia na wspomnianej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji była pozbawiona rozstrzygnięcia. Powyższa okoliczność stanowiła zatem dla organu odwoławczego samoistną podstawę do zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.
W niniejszej sprawie organ rozpoznawał wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Z. w Ł. o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zmieniającej ostateczną decyzję tegoż organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami przy ul. [...] w Ł., na dz. nr [...]. Warto zatem przypomnieć, że uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwsze, wstępne stadium, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a.
Poza sporem jest to, iż w niniejszej sprawie w takim właśnie trybie toczyło się postępowanie. Niemniej jednak samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jeszcze nie oznacza, iż podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje oraz że jest uzasadniona. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że decyzją administracyjną (w znaczeniu materialnym) jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej jednostki w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z kolei w znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu uregulowanym przepisami k.p.a. i odpowiadają, co do formy, wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja powinna zawierać elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a., w tym m.in. rozstrzygnięcie (sentencję). Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie jest niezbędnym elementem decyzji, jej kwintesencją, stanowi o prawach, czy też nałożeniu obowiązków, wyrażając rezultat stosowania normy prawa konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.
To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach, dokonuje się zatem konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Musi być ono jednoznaczne i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, względnie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji.
Co więcej, niedopuszczalne jest umieszczenie istotnej treści rozstrzygnięcia, kreującego dla strony obowiązek wynikający z prawa materialnego, dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest jej elementem odrębnym od rozstrzygnięcia, którego motywy i podstawy ma jedynie wyjaśnić. Brak rozstrzygnięcia pozbawia natomiast dane pismo charakteru decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Bd 1434/16, wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. III OSK 75/23, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że z treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 października 2025 r. nie można wyprowadzić jasnego, precyzyjnego komunikatu o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, bowiem decyzja ta nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Rację ma też Wojewoda Łódzki, że powyższy brak nie mógł zostać przez organ I instancji konwalidowany za pomocą postanowienia z dnia 17 listopada 2025 r. "prostującego z urzędu oczywistą omyłkę", bowiem w oparciu o art. 111 § 1a k.p.a. nie jest możliwe sprostowanie decyzji co do jej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że sprostowanie należy uznać za dopuszczalne, w sytuacji gdy nie ingeruje ono w merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1528/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak wskazuje Wojewoda Łódzki postanowienie to zostało zresztą wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy postanowienia tegoż organu z dnia 22 stycznia 2026 r. nr 8/2026.
Wobec powyższych okoliczności uznać należy, że Wojewoda Łódzki prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję organu I instancji. Wydana przez organ I instancji decyzja rażąco narusza art. 151 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w żaden sposób nie rozstrzyga co do istoty sprawy.
W orzecznictwie utrwalone pozostaje stanowisko, iż decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest wadliwa. Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981/2/91). Za decyzję administracyjną uznaje się bowiem również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9/169, z glosą J.Borkowskiego). Przekonywujące jest jednak także zapatrywanie, iż w wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie, inaczej niż chciałaby strona skarżąca, iż takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (por. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991/7/171, z glosą W.Tarasa; wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r., I SA 547/82; wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela zaprezentowane wyżej stanowiska sądów administracyjnych.
Próba naprawienia tak istotnej wadliwości decyzji organu I instancji naruszałaby z kolei zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Opisana sytuacja uprawniała zatem Wojewodę Łódzkiego do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest bowiem uzasadnione, jeżeli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 sierpnia 2024 r., sygn. II SA/Go 274/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie ziściły się zatem przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z uprawnienia do zastosowania instytucji z art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W sprawie zaistniały bowiem obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a.
Nie ulega też wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płyną także zalecenia dla organu I instancji, co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd nie stwierdził tym samym zaistnienia powoływanego w sprzeciwie naruszenia przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., złożony sprzeciw oddalił.
IB