Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 13 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 353/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 17 marca 2026 r. nr SKO.4115.57.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 8, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2025 r. 1214 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia 16 lutego 2026 r., znak: OPS.PS.5020.4791.2026, którą organ I instancji ustalił dla J. O. miesięczny koszt opłaty za pobyt A. O. w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 181,27 zł za okres od dnia 29 lipca 2025 r. do dnia 31 lipca 2025 r., w wysokości 1.872,20 zł miesięcznie począwszy od 1 sierpnia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r., w wysokości 1.811,77 zł za okres od 1 stycznia 2026 r. do 30 stycznia 2026 r. Ponadto organ I instancji odmówił zwolnienia J. O. z części ponoszenia odpłatności za pobyt żony w DPS oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r. w sprawie o sygn. [...] Sąd Rejonowy w Z. umieścił A. O., w trybie zabezpieczenia, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, w domu pomocy społecznej bez jej zgody.

Decyzją z dnia 24 lipca 2025 r. Burmistrz A. m.in. skierował A. O. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych i ustalił miesięczną opłatę za pobyt w DPS od dnia umieszczenia w wysokości 70 % dochodu pensjonariuszki.

Decyzją z dnia 28 lipca 2025 r. Burmistrz A. umieścił A. O. w DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych w Z. przy ul. [...].

A. O. została umieszczona w DPS w dniu 29 lipca 2025 r.

W dniu 12 sierpnia 2025 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z J. O., w trakcie którego ustalono, iż J. O. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury, ma gospodarstwo rolne, którego nie użytkuje i nie ma żadnych innych dochodów. Mąż pensjonariuszki DPS jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, przewlekle chory, lecz może partycypować w kosztach utrzymania swojej żony w DPS.

Wnioskiem z dnia 3 września 2025 r. J. O. zwrócił się do organu I instancji o częściowe zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu żony w DPS. Na uzasadnienie swojego wniosku wskazał, iż musi ponosić comiesięczne wydatki na własne utrzymanie, jest w stanie płacić 400 – 500 zł miesięcznie.

W miejscu zamieszkania J. O. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżący utrzymuje się z emerytury w wysokości 4.968,44 zł, ponosi comiesięczne wydatki w kwocie 2.301,07 zł, nie dzierżawi należącej do niego ziemi rolnej.

Decyzją z dnia 30 września 2025 r. Burmistrz A. zmienił własną decyzję z dnia 24 lipca 2025 r. w taki sposób, że od dnia 29 lipca 2025 r. do dnia 31 lipca 2025 r. ustalił koszt odpłatności A. O. za pobyt w DPS w wysokości 181,88 zł, od dnia 1 sierpnia 2025 r. natomiast w wysokości 1.879,40 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 2 października 2025 r. Burmistrz A. ustalił dla J. O. miesięczny koszt opłaty za pobyt A. O. w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 187,59 zł za okres od dnia 29 lipca 2025 r. do dnia 31 lipca 2025 r., w wysokości 1.938,44 zł miesięcznie począwszy od 1 sierpnia 2025 r. Ponadto organ I instancji odmówił zwolnienia J. O. z części ponoszenia odpłatności za pobyt żony w DPS oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 listopada 2025 r., zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż Burmistrz A. nie zaproponował skarżącemu zawarcia umowy o ponoszenie odpłatności za pobyt w DPS.

Ponadto organ I instancji nie poddał należytej analizie sytuacji majątkowej strony, w szczególności pod kątem ponoszonych wydatków w kontekście jego potrzeb życiowych, a przez to nie dokonał prawidłowej weryfikacji możliwości płatniczych J. O..

W dniu 18 grudnia 2025 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania skarżącego kolejny wywiad środowiskowy, w trakcie którego skarżący podał, że utrzymuje się sam z emerytury w kwocie 4.968,44 zł, zaś jego miesięczne wydatki wynoszą 3.364,25 zł, ponadto posiada działkę oraz gospodarstwo rolne, którego nie użytkuje i nie dzierżawi. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, przewlekle chorą. Chce partycypować w kosztach pobytu żony w DPS, jednak wnosi o częściowe zwolnienie w związku z wysokimi kosztami utrzymania i swoim stanem zdrowia.

Przy piśmie z dnia 22 grudnia 2025 r. organ przesłał skarżącemu umowę w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt żony w DPS, pouczając jednocześnie o skutkach jej niepodpisania. Skarżący nie udzielił organowi odpowiedzi na powyższe pismo.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 16 lutego 2026 r. Burmistrz A. ustalił dla J. O. miesięczny koszt opłaty za pobyt A. O. w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 181,27 zł za okres od dnia 29 lipca 2025 r. do dnia 31 lipca 2025 r., w wysokości 1.872,20 zł miesięcznie począwszy od 1 sierpnia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r., w wysokości 1.811,78 zł za okres od 1 stycznia 2026 r. do 30 stycznia 2026 r. Ponadto organ I instancji odmówił zwolnienia J. O. z części odpłatności za pobyt A. O. w DPS i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż z wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów sprawie ustalono, że J. O. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, chorą przewlekle. Utrzymuje się ze świadczenia z ZUS oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego, które łącznie są wyższe niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt A. O. w domu pomocy społecznej. Dochód strony w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt a u.p.s. jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 3.030,00 zł. Różnica pomiędzy dochodem strony, a 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynosi 1.938,44 zł (4.968,44 zł - 3.030,00 zł = 1.938,44 zł).

Wobec tego w stosunku do skarżącego będzie ustalona opłata za pobyt A. O. w Domu Pomocy Społecznej w Z. nie większa niż kwota różnicy pomiędzy dochodem strony, a 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustalono również, że miesięcznie wydatki strony wynoszą łącznie 3.364,25 zł. Różnica pomiędzy dochodem strony, a jej miesięcznymi wydatkami wynosi 1.604,19 zł (4.968,44 zł - 3.364,25 zł = 1.604,19 zł). Wobec powyższego, zdaniem organu, J. O. dysponuje środkami na opłacenie pobytu żony w DPS. Część wydatków, które przedstawił J. O., są wydatkami jego żony, jak np.: ubezpieczenie PZU oraz ubezpieczenie Warta w łącznej kwocie 177,70 zł oraz zakupy dla żony takie jak np.: woda i soki, itp. w łącznej kwocie miesięcznej w wysokości 360 zł, co razem daje kwotę 537,70 zł. Należy wziąć pod uwagę fakt, iż żonie klienta zostaje 30% ze świadczenia z ZUS, tj. kwota 805,45 zł miesięcznie, z której można pokryć ww. koszty. Odliczając od wydatków J. O. kwotę 537,70 zł, klientowi pozostaje do dyspozycji kwota 2.141,89 zł miesięcznie.

Dokonując diagnozy sytuacji strony, organ wskazał że, pomimo iż J. O. jest osobą niepełnosprawną wymienioną w art. 64 pkt 2 u.p.s., znajduje się w o wiele lepszej sytuacji, niż większość osób ubiegających się o zwolnienie z części lub z całości ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Posiada on dodatkowe zasoby majątkowe w postaci gospodarstwa rolnego oraz działki, które mogą być wykorzystane w celu poprawienia jego sytuacji życiowej. Posiada również stałe miesięczne dochody w wysokości 4.968,44 zł.

Biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki i dowody w sprawie, organ odmówił zwolnienia z części ponoszenia odpłatności za pobyt żony w DPS, uznając, że nie zachodzą uzasadnione okoliczności wskazane w art. 64 u.p.s.

Natomiast obwieszczenie Starosty Zgierskiego z dnia 20 lutego 2025 r. w § 1 określiło średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Z. w roku 2025 na kwotę 7.499,00 zł. Opłatę za pobyt A. O. w DPS od dnia 29 lipca 2025 r. do 31 lipca 2025 r. ustalono w wysokości 181,27 zł, od dnia 1 sierpnia 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r., koszt odpłatności ustalono w wysokości 1.872,20 zł miesięcznie, a od dnia 1 stycznia 2026 r. do dnia 30 stycznia 2026 r. w wysokości 1.811,78 zł, ponieważ 70% dochodu A. O. wynosiło 1.879,40 zł. Różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Z., a odpłatnością mieszkańca za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. wynosi 5.619,60 zł, oraz biorąc pod uwagę fakt, że wśród członków rodziny A. O. są inne osoby zobowiązane do partycypowania w kosztach jej pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Z., w stosunku do J. O. została ustalona odpłatność za pobyt A. O. w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 1.872,20 zł miesięcznie począwszy od dnia 29 lipca 2025 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. O., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż żadna z okoliczności wskazanych we wniosku o częściowe zwolnienie z odpłatności, które zdaniem strony miały uzasadniać zwolnienie jej w części z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt żony w domu pomocy społecznej, nie wskazuje na szczególną okoliczność, której strona, nawet przy użyciu największego wysiłku, nie może pokonać. Niewątpliwie, zdaniem Kolegium, sytuacja J. O. jest trudna, ale nie jest szczególnie trudna, szczególnie uzasadniona, stąd nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o zwolnienie z odpłatności w części. Do złożonego wniosku strona załączyła głównie specyfikację ponoszonych wydatków, z których nie wynika by poza wymienionymi przez nią kosztami ponosiła inne nadzwyczajne koszty.

Odnosząc się do zarzutów strony, Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s., przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości określonej w obwieszczeniu Prezesa GUS (obecnie jest to 459 zł). Przepis ten ma charakter sztywny - organ nie bada, czy rolnik faktycznie uprawia ziemię, czy przynosi ona zysk ani jaki jest stan zdrowia właściciela. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego obliguje organ do doliczenia ustawowego dochodu do sumy przychodów. Brak możliwości fizycznej uprawy czy zalesienie nie zwalniają z tego obowiązku ustawowego. A zatem 4453,35 zł + 515,09 zł (1,1222 pow. przel x 459) = 4.968,44 zł. A zatem różnica ok. 500 zł, o której wspomina strona, wynika z wliczenia dochodu ryczałtowego z hektarów przeliczeniowych oraz różnicy między kwotą wypłacaną przez ZUS a ustawową definicją dochodu.

Organ podkreślił również, że mieszkaniec DPS wnosi opłatę w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Pozostałe 30% świadczenia pozostaje ustawową własnością mieszkańca na jej własne wydatki (tzw. kieszonkowe). To, że środki te nie wpływały na wspólne konto małżonków, nie oznacza, że nie istniały. Kwota ta była w dyspozycji A. O. na zaspokajanie jej potrzeb. Zobowiązania takie jak ubezpieczenia (Warta, PZU), czy dodatkowe produkty spożywcze są wydatkami osobistymi mieszkańca. Skoro mieszkaniec posiada własne środki (owe 30%), organ słusznie uznał, że wydatki te nie powinny obciążać budżetu J. O. przy kalkulacji jego zdolności płatniczej. Fakt, że strona dobrowolnie opłacała te składki z własnej emerytury, nie zmienia ustawowej zasady, że mieszkaniec DPS ma środki na własne potrzeby.

Końcowo organ wskazał, że zarzut dotyczący nienależnego naliczania opłaty za okres pobytu w szpitalu jest bezzasadny w świetle art. 63 ust. 1 u.p.s. Dom Pomocy Społecznej ma obowiązek utrzymywać miejsce dla mieszkańca w czasie jego pobytu w podmiocie leczniczym. W tym czasie DPS ponosi koszty stałe (ogrzewanie, płace personelu, gotowość do świadczenia usług, utrzymanie pokoju). NFZ finansuje procedury medyczne i wyżywienie w szpitalu, natomiast opłata za DPS jest opłatą za "miejsce" w systemie pomocy społecznej. Przepisy nie przewidują automatycznego zwolnienia z opłaty za DPS za dni pobytu w szpitalu. Mieszkaniec (lub osoba zobowiązana) ponosi opłatę tak długo, jak długo pozostaje na liście mieszkańców DPS i zajmuje w nim miejsce.

Reasumując, zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji opiera się na obiektywnych wskaźnikach ustawowych. Dochód strony przekracza 300% kryterium dochodowego (3030 zł), co nakłada obowiązek wnoszenia opłaty w wysokości nadwyżki nad tym kryterium. Sytuacja majątkowa strony (posiadanie nieruchomości rolnych) dodatkowo potwierdza, że nie zachodzą szczególne przesłanki do zwolnienia z odpłatności. W świetle powyższego należało uznać, iż zaskarżona do Kolegium decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa — organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował w sposób poprawny przepisy obowiązującego prawa. W szczególności analiza akt sprawy i uzasadnienia organu I instancji wskazuje, że zaskarżona decyzja została podjęta po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy związanych z sytuacją finansową i rodzinną J. O.. W sprawie nie zaistniała także żadna z przesłanek z art. 64 u.p.s. warunkujących zwolnienie w całości ani w części z opłat za pobyt osoby bliskiej w DPS.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. O., podnosząc, iż DPS jest instytucją publiczną, która ma na celu pomoc ludziom w potrzebie, więc DPSy nie powinny zarabiać w celu uzyskania korzyści finansowych, lecz w celu utrzymania pacjentów. Dlatego, zdaniem skarżącego, bezpodstawnym jest pobieranie opłat za "utrzymanie miejsca" w DPS dla osób, które w tym czasie przebywają w szpitalu. Skarżącemu nie podoba się również to, że przepisy są nadrzędne nad realiami życia osoby samotnie gospodarującej w podeszłym wieku. Człowiek siedemdziesięcioletni nie jest w stanie zarabiać na nieużytkowej, zalesionej działce rolnej. Skarżący sprzeciwia się więc takim przepisom i temu, że decyzje podejmowane są na ich podstawie, a nie na podstawie zdrowego rozsądku.

Skarżący podkreślił, że do lipca 2025 r. żył z żoną w jednym domu, utrzymywali się wspólnie z dwóch emerytur. Odkąd jednak A. O. trafiła do DPS, skarżący musi utrzymywać się z jednej emerytury i jeszcze dopłacać blisko 2.000 zł do pobytu żony w DPS, mimo ze ponad połowę czasu i tak przebywała w szpitalu. W ocenie skarżącego nie jest ani logiczne, ani ludzkie, aby naliczać opłatę za ten sam dzień zarówno pobytu w szpitalu, za który płaci NFZ, a także DPS, który poza "trzymaniem miejsca" nie wykonuje żadnej usługi wobec pacjenta. Jednocześnie skarżący wniósł o umorzenie części kwoty 11.354,05 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.).

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.s decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Natomiast w razie odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d).

W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e).

Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f).

Wobec powyższego należy podkreślić, że pierwszym aktem w procedurze ustalania obciążeń finansowych związanych z korzystaniem z usług domu pomocy społecznej jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., której adresatem jest świadczeniobiorca.

W realiach kontrolowanej sprawy jest to decyzja Burmistrza A. z dnia 30 września 2025 r. zmieniająca decyzję z dnia 24 lipca 2025 r. i ustalająca koszt odpłatności A. O. w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 181,88 zl od dnis 29 lipca 2025 r. do dnia 31 lipca 2025 r.; oraz w wysokości 1879,40 zł miesięcznie począwszy od 1 sierpnia 2025 r.

Kontrola tej decyzji pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Trzeba jednakże wskazać na pogląd reprezentowany w orzecznictwie, który Sąd w całości podziela, że "zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 1 sformułowanie "nie więcej niż 70%" oznacza, że mieszkaniec domu korzysta z opłaty nieobejmującej więcej niż 70% jego dochodu tylko wtedy, gdy jego dochód na to pozwala. Jeżeli dochód jest zbyt niski, mieszkaniec domu przestaje korzystać z prawa do ponoszenia opłaty w wysokości "nie większej niż 70%"; przeciwnie, zostaje obciążony obowiązkiem poniesienia odpłatności wynoszącej maksymalną kwotę, równą 70% uzyskiwanego dochodu" (tak. W. Maciejko w: P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, komentarz do art. 61).

Tym samym pozostałe osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., mogą zostać zobowiązane do ponoszenia opłaty przekraczającej 70% dochodu mieszkańca DPS, jeżeli wartość ta jest niższa od kosztu jego pobytu w DPS, nie zaś opłaty obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości nieprzekraczającej 70% jego dochodu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. III SA/Kr 1118/23). W niniejszej sprawie oznacza to konieczność ustalenia kwoty stanowiącej 70% dochodu A. O. biorąc pod uwagę, że dochodem mieszkańca domu opieki społecznej są wszelkie otrzymywane przez niego świadczenia pieniężne.

Stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s., na dochód składa się każdy przychód, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o wskazane w tym przepisie obciążenia. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a w przypadku dochodu jednorazowego, o którym mowa w ust. 11 - w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku), niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s. (wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., sygn. I OSK 380/24). Skoro dochodem jest suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych świadczeń pieniężnych niewliczanych do dochodu, to dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. mogą być także dochody (odsetki), których źródłem są oszczędności zgromadzone na lokacie bankowej oraz inne świadczenia pieniężne, których źródłem są składniki majątku mieszkańca DPS. Organ winien zatem ustalić, czy A. O. uzyskiwała przychów ze źródeł wskazywanych w toku postępowania, do których należy lokata bankowa.

W kolejnym kroku organ winien ustalić krąg osób bliskich zobowiązanych do wnoszenia opłaty. W tym miejscu wypada odwołać się do poglądu ugruntowanego w judykaturze, zgodnie z którym przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. należy przyjąć, że przepis ten kreuje kolejność obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Nie powstaje on bowiem równocześnie po stronie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale obciąża w pierwszej kolejności małżonka, a dopiero w następnej - zstępnych przed wstępnymi (tak prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 256/17). W sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a na końcu na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Obowiązek wnoszenia opłat przechodzi zatem na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (por. np.: wyroki NSA z: 23 lipca 2021 r. sygn. akt i OSK 3039/19, 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1746/19, z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1954/21). Należy podkreślić, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza A. organ ustalił opłatę w takiej samej wysokości dla skarżącego, jego brata oraz dla J. O., będącego ojcem skarżącego i mężem A. O., w każdym przypadku argumentując, że wśród członków rodziny A. O. są inne osoby zobowiązane do partycypowania w kosztach jej pobytu w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy natomiast ograniczył się do przywołania stanowiska organu pierwszej instancji, nie dokonując w tym zakresie własnych ustaleń. Trzeba zatem stwierdzić, że chociaż organy nie wskazały w sposób bezpośredni zastosowanej przez siebie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to decyzje obu instancji pokazują, że ustalenia opłaty obciążającej skarżącego dokonano przy założeniu, że współmałżonek mieszkańca DPS jest zobowiązany do ponoszenia opłaty w tej samej kolejności jak jego zstępni. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Należy także wskazać, że przywołany powyżej art. 8 ust. 3 u.p.s. nie został w kontrolowanej sprawie prawidłowo zastosowany na potrzeby ustalenia dochodu skarżącego. Organ nie wyjaśnił bowiem czy skarżący uzyskiwał dochody z lokaty bankowej (chociażby w postaci odsetek od zdeponowanej kwoty oszczędności).

Przechodząc do kwestii zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt A. O. w domu pomocy społecznej, trzeba odwołać się do regulacji art. 64 u.p.s., zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5. 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6. 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;
7. 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przesłanka istnienia "uzasadnionych okoliczności", o której mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Jednakże, jak podkreśla się w orzecznictwie, wymienione w tym przepisie przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z przedmiotowych opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zdarzeń związanych: ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego, czyli tych czynników, które mogą mieć wpływ na możliwość ponoszenia kosztów pobytu osoby zobowiązanej w domu pomocy społecznej. W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 u.p.s., wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być więc poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 2 tego przepisu oraz analizą zebranego materiału z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w procedurze administracyjnej.

Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Istotne jest przy tym, że z uwagi na fakt, że uiszczanie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej stanowi - dla osoby zobowiązanej - obciążenie finansowe, zasadniczo główną przesłanką zastosowania przedmiotowego zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego i jego rodziny. Zwolnienie to nie powinno więc nastąpić, jeżeli - pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności - osoba obowiązana byłaby w stanie ponosić opłatę za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Takie rozumienie omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z głównymi założeniami instytucji pomocy społecznej.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że środki publiczne przeznaczane na udzielanie świadczeń z pomocy społecznej są ograniczone, a zwolnienie z opłaty za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej skutkuje obowiązkiem poniesienia tej opłaty przez gminę, co z kolei przekłada się na zakres pomocy udzielanej najbardziej potrzebującym. Zwolnienie z opłaty powinno znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucenia na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych i w konsekwencji - całego społeczeństwa (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2026 r., II SA/Lu 778/25).

Zatem, z uwagi na otwarty katalog przesłanek, mogących stanowić podstawę zwolnienia z ponoszenia opłaty, organy winny dokonywać oceny ich spełnienia w kontekście sytuacji materialnej wnioskującego o zwolnienie z opłat, aby wykluczyć możliwość uzyskania takiego zwolnienia przez osobę, która w rzeczywistości byłaby w stanie opłaty te ponosić (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1777/22; z dnia 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 572/24).

Podkreślenia również wymaga, że użyte w przepisie art. 64 u.p.s. sformułowanie "można zwolnić" oznacza, iż przyznanie zwolnienia (częściowego lub całkowitego) od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Obowiązkiem jednak organu jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ administracji nie może również i w takich przypadkach podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny i jest związany przepisami k.p.a, w szczególności art. 7, art.77 § 1 i art. 80, jak również przywołanymi przepisami u.p.s.

Natomiast sąd - w przypadku decyzji uznaniowych - kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 20256 r., I OSK 1111/24).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy zasadnie uznały, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie dawał podstaw do zastosowania całkowitego zwolnienia skarżącego z obowiązku zapłaty za pobyt jego żony w DPS w odniesieniu do obowiązku w wysokości określonej w decyzji Burmistrza A. z dnia 16 lutego 2026 r. Z uwagi jednak na konieczność ponownego ustalenia wysokości tej opłaty, na obecnym etapie postępowania za przedwczesne należy uznać dokonywanie przez Sąd oceny odnośnie ustaleń faktycznych będących podstawą przyszłego rozstrzygnięcia w przedmiocie częściowego lub całkowitego zwolnienia skarżącego z obowiązku zapłaty.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności faktycznych dotyczących dochodu A. O. oraz skarżącego czym naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. a także nieprawidłowo zastosowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w DPS spoczywa w pierwszej kolejności na współmałżonku mieszkańca a w dalszej kolejności na zstępnych.

Prowadząc ponowne postępowanie organy dokonają prawidłowego wyliczenia odpłatności dla skarżącego od wartości kosztu pobytu przekraczającej 70% dochodu A. O. i podejmą rozstrzygnięcie w sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. W szczególności ustalą zobowiązanie skarżącego z uwzględnieniem wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej nie powstaje równocześnie po stronie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale obciąża w pierwszej kolejności małżonka, a dopiero w następnej - zstępnych przed wstępnymi. Po ustaleniu wysokości zobowiązania skarżącego organy ponownie rozważą całkowite lub częściowe zwolnienie skarżącego z obowiązku opłaty, z uwzględnieniem dotychczas zebranego materiału dowodowego.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

ds