Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 2 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 343/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 marca 2026 r., nr SKO-4160.12.2026 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej: u.g.n.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi Nr 12/2026 z dnia 13 stycznia 2026 r., o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 47.100,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy przez M.W. - właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ew. nr [...], o powierzchni 2.498 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: nr [...], [...] oraz [...].

Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...], oznaczona (przed podziałem) jako działka ew. nr [...], o powierzchni 2.498m2, w obr. [...], uregulowana w księdze wieczystej KW [...], stanowiła w dacie wydania decyzji o podziale własność M.W. Podział ww. nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr 88.2024, która stała się ostateczna w tym samym dniu.

Dalej organ II instancji wskazał, że w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódź, z 2007 r. Nr 401 poz. 4195).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 14 października 2025 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Katarzynę Wróblewską, która ustaliła, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 157.000,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 47.100,00 zł. (opłata adiacencka). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań.

Kolegium zauważyło, że metodę porównywania parami stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą danych o liczebności od 3 do 5 transakcji dających podstawę do porównań, co w przedmiotowej sprawie miało właśnie miejsce, co oznacza tym samym, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy kieruje się głównie wynikami analizy rynku. Metoda korygowania ceny średniej wymaga co najmniej 12 transakcji z obrotu wolnorynkowego. Takiej ilości na rynku lokalnym nie odnotowano.

Organ II instancji wyjaśnił dalej, że określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1m2 od działek o powierzchniach większych.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym organ odwoławczy stwierdził, że zawiera on wszystkie wynikające z § 79 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) – dalej: rozporządzenie, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii.

Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Organ II instancji podniósł, że pełnomocnik odwołującego zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu brak spełnienia warunku podobieństwa w doborze nieruchomości do porównań poprzez pominięcie w wycenie ograniczeń oraz uciążliwości wynikających ze sposobu użytkowania nieruchomości sąsiednich. Działki należące do odwołującego położone są bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie sali weselnej [...], a działka po podziale nr [...] bezpośrednio graniczy z tym obiektem, co niewątpliwie ma wpływ na obniżenie jej wartości.

Kolegium wyjaśniło, że do tego zarzutu odniosła się rzeczoznawczym majątkowa w piśmie z dnia 9 grudnia 2025 r., wskazując, iż pozostaje on bez wpływu na ustaloną wartość nieruchomości. Oceniając bowiem lokalizację nieruchomości, biegły kieruje się typowymi zachowaniami uczestników rynku nieruchomości, a te nie pokrywają się z negatywną indywidualną oceną jej właściciela. Biegła wskazała, że z analizy aktów notarialnych wynika, iż działka po podziale nr [...] została nabyta 10 maja 2024 r. za kwotę 382.860 zł tj. 444,15 zł/1m2, a więc znacznie powyżej poziomu cen rynkowych. Nieruchomość, na której znajdują się obiekty bankietowe znajduje się przy ul. [...], a granica z działką [...] jest granicą na zapleczu tej nieruchomości, w odległości 270 m od ul. [...]. Działka [...], która uzyskała cenę wyższą niż poziom cen rynkowych oddalona jest o 58 m od granicy z działką, na której znajduje się sala bankietowa.

Odległość 58 m nie jest odległością pozwalającą na zupełny zanik efektów akustycznych. Można zatem uznać, iż oddziaływanie obiektów bankietowych na działki [...] i [...] nie jest znacząco różne. Dodatkowo wokół nieruchomości z obiektami bankietowymi znajdują się inne budynki mieszkalne i obecnie w trakcie budowy. Wobec powyższego można uznać, iż ocena wpływu obiektów bankietowych na lokalizację nieruchomości sąsiednich przez potencjalnych uczestników rynku nieruchomości jest znacznie mniej rygorystyczna niż ocena przedstawiona w piśmie jako "tragiczna - niemożliwa do zamieszkania".

W ocenie organu II instancji lokalizacja jako atrybut wpływający na wartość rynkową nieruchomości podlega ocenie rzeczoznawcy majątkowego według kryteriów obiektywnych, tj. możliwych do zweryfikowania i porównania na rynku. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o analizę cech rynkowych nieruchomości podobnych (co nie oznacza identycznych), uwarunkowań przestrzennych oraz innych mierzalnych determinant atrakcyjności lokalizacyjnej. Tym samym wyklucza się uwzględnienie subiektywnych odczuć właściciela czy preferencji właściciela, które nie znajdują odzwierciedlenia w typowych zachowaniach uczestników rynku.

Na marginesie organ odwoławczy dodał, że M.W., dokonując nabycia nieruchomości w 2023 r., miał pełną świadomość uwarunkowań lokalizacyjnych, w tym bezpośredniego sąsiedztwa obiektu, w którym prowadzona jest działalność usługowa w postaci sali weselnej. Tym samym w chwili nabycia nieruchomości miał możliwość zapoznania się z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz wynikającymi z tego potencjalnymi uciążliwościami. Skoro bowiem nieruchomość sąsiednia posiada charakter usługowy, a prowadzona w niej działalność mieści się w granicach dopuszczalnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia terenu oraz obowiązujących regulacji prawnych, to tego rodzaju aktywność gospodarczą należy uznać za zgodną z funkcją lokalizacji.

W ocenie Kolegium, okoliczność sąsiedztwa wycenianej nieruchomości z salą weselną może być co najwyżej czynnikiem wpływającym na cenę nieruchomości, a nie na określenie jej wartości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej naliczanej tytułu podziału. Wszystkie elementy, na które wskazuje pełnomocnik odwołującego mogą, lecz nie muszą wpływać na cenę nieruchomości, natomiast pozostają bez znaczenia w przypadku wyceny dokonywanej na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, w której jedynym czynnikiem generującym wzrost wartości nieruchomości jest podział nieruchomości generujący przyrost majątku po stronie właściciela nieruchomości. W przedmiotowej sprawie natomiast, sala weselna funkcjonowała zarówno przed jak i po podziale.

Tym samym, przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest uwzględnić wyłącznie skutki podziału z wyłączeniem innych czynników mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak okoliczności wskazane w odwołaniu.

W dalszej kolejności organ odwoławczy, iż fakt, iż organ administracji przyjął za wiarygodny operat szacunkowy przedłożony w sprawie i dokonał jego pozytywnej oceny nie oznacza wcale, że przyjął go bezkrytycznie. Samo twierdzenie o wadliwości operatu, nie daje jeszcze podstaw do jego zdyskwalifikowania jako skutecznego dowodu w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, tylko i wyłącznie z tego powodu, że strona kwestionuje jego ustalenia i nie godzi się z oszacowaną wartością gruntu.

Kolegium uznało nadto za bezzasadny zarzut pełnomocnika odwołującego w zakresie przeszacowania działki nr [...], która po podziale stanowi drogę wewnętrzną. Na potwierdzenie tego stanowiska odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, według którego stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości, w tym działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Natomiast okoliczność, że skarżący nie może przeznaczyć tej działki na inny cel niż wskazany w decyzji podziałowej nie oznacza, że powyższa działka "nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania".

W ocenie organu II instancji rozważania o możliwości samodzielnego zagospodarowania nieruchomości bądź jej braku należy rozpatrywać w kontekście istniejącej w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz postanowienia zatwierdzającego podział jako zgodny z planem miejscowym. Jeżeli organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wydał ją w określonej treści, pozwalając na powstanie w obrocie prawnym nowo wydzielonych działek, w tym działki [...], to znaczy, że działki te mogą samodzielnie istnieć i być w określony sposób zagospodarowane. Samodzielność tych działek była rozpatrywana przez pryzmat istniejących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują sposób powstawania nowych działek, m. in. wyłącznie w przypadku, kiedy działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Nie bez znaczenia tu pozostaje postanowienie organu, na mocy którego Prezydent Miasta Łodzi zaopiniował wstępny projekt podziału jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Skoro organ uznał, że podział nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, a dodatkowo spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w kontekście ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym oba rozstrzygnięcia organu ostały się w obrocie prawnym (m. in. z uwagi na brak użycia przez stronę odpowiednich środków zaskarżenia), nie można uznać na obecnym etapie i przy istnieniu w obrocie prawnym tych rozstrzygnięć, że którakolwiek nowo powstała działka jest niemożliwa do samodzielnego zagospodarowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że określenie: "brak możliwości kształtowania zabudowy kubaturowej" nie jest tożsame i równoznaczne z określeniem "brak możliwości samodzielnego zagospodarowania działki". Jedno określenie nie narzuca drugiego. Zaznaczono również, że zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. nie złożono zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi o podziale nieruchomości". W związku z tym, w ocenie Kolegium, zarzut naruszenia art. 98 ust. 1b u.g.n., okazał się zatem nietrafny.

Organ II instancji wskazał, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Samodzielnego zagospodarowania, o którym mowa w art. 98a ust. 1b u.g.n., nie można bowiem mylić z możliwością samodzielnej zabudowy. Nie jest więc tak, jak twierdzi odwołujący, że działka będąca drogą wewnętrzną nie posiada cech, które pozwoliły by na jej samodzielne zagospodarowanie. Wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną świadczy o tym, że działka ta ma własne, samodzielne przeznaczenie właśnie jako droga, co skutkuje koniecznością jej wyceny.

Prawidłowo zatem wartość tej działki oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego została uwzględniona w zaskarżonej decyzji do ustalenia opłaty adiacenckiej. Trzeba mieć bowiem świadomość, że działki gruntu stanowiące drogi wewnętrzne, zapewniające dojazd do innych działek o charakterze budowlanym, posiadają wymierną wartość. Dzieje się tak dlatego, że dzięki tym właśnie działkom drogowym inne działki zyskują potencjalną możliwość zabudowy i stają się atrakcyjne na rynku. Wprawdzie działki drogowe nie posiadają możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi, dlatego przez pełnomocnika odwołującego są postrzegane jako wyraźnie niższe od wartości jednostkowych działek gruntu posiadających potencjalną możliwość zabudowy, to jednak możliwość zabudowy gruntu nie jest jedynym czynnikiem generującym jego wartość rynkową. Atrakcyjność, a w konsekwencji wartość rynkowa działek drogowych zależy także od innych czynników, w tym np. od możliwości zapewnienia wspomnianym wcześniej działkom o charakterze budowlanym alternatywnego dostępu do dróg publicznych.

Jeśli wyceniana działka drogowa stanowiąca drogę dojazdową do działek o charakterze budowlanym może zostać zastąpiona przez inną drogę dojazdową, to faktycznie taka działka drogowa nie jest postrzegana jako "niezbędna" i w konsekwencji jej wartość rynkowa jest niższa (mniejsze zainteresowanie uczestników rynku). Jeśli jednak działka drogowa nie może być zastąpiona inną drogą dojazdową, to jej wartość rynkowa z przyczyn oczywistych jest wyższa, a często nawet bardzo wysoka. W przedmiotowej sprawie natomiast, wartość jednostkowa działki nr [...], która będzie stanowić drogę wewnętrzną, pozostała na tym samym poziomie wartości, co wartość nieruchomości przed podziałem, z której ją wydzielono.

Zdaniem Kolegium zastosowanie § 49 rozporządzenia do wydzielonej działki drogowej nie ma wpływu na wysokość podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Na okoliczność tę wskazuje treść operatu szacunkowego, z którego jasno wynika, iż jednostkowa wartość nieruchomości przed podziałem i jednostkowa wartość po podziale gruntu jako działki "drogowej", nie uległa zmianie. Zatem ta część powierzchniowa nieruchomości jest całkowicie neutralna dla wysokości opłaty adiacenckiej, bo nie wygenerowała żadnego wzrostu wartości nieruchomości.

Również za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przypadku instalacji elektrycznej. Żądanie to nie znajduje bowiem podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwie odrębne przesłanki ustalania opłaty adiacenckiej, tj. z tytułu podziału oraz z tytułu wybudowana urządzeń infrastruktury technicznej. Są to dwie odrębne podstawy prawne ustalania opłaty adiacenckiej związane z różnymi zdarzeniami powodującymi wzrost wartości nieruchomości.

W konsekwencji nakłady poniesione przez właściciela na budowę urządzeń infrastruktury technicznej mogłyby podlegać rozliczeniu wyłącznie w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy tych urządzeń, a nie z tytułu podziału nieruchomości. W przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, przepisy przewidują możliwość szczególnego sposobu rozliczenia tj należności poprzez przeniesienie na rzecz gminy prawa własności działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału, o ile strony wyrażą na to zgodę. Nie obejmuje to jednak możliwości rozliczenia poprzez zaliczenie kosztów poniesionych na wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym instalacji elektrycznej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. Operat ten stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeżeli zaś strona uważała, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym była nieprawidłowa, miała możliwość przedłożenia organowi wyceny sporządzonej na własne zlecenie. Wówczas organ byłby zobowiązany do wykazania, którą wycenę uznaje za prawidłową i dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy strona nie przedłoży kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie organu. Tylko podważenie w trybie regulowanym przepisami prawa operatu szacunkowego pozwalało na pozbawienie go mocy dowodowej, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n.

Podsumowując, organ II instancji wyjaśnił, że dokonał oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu zawarte w operacie, jak i w piśmie wyjaśniającym. Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił zatem swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 98a ust. 1 u.g.n., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że w sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, mimo że okoliczność ta nie została prawidłowo wykazana;
3. 2. art. 98a ust. 1b u.g.n., polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że działka przeznaczona na drogę wewnętrzną nr [...] może być wyceniana w sposób tożsamy jak działki przeznaczone pod zabudowę, co doprowadziło do zawyżenia wartości nieruchomości po podziale;
4. 3. art. 151 ust. 1 u.g.n. w. zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 4 w zw. z § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, polegające na ich błędnej wykładni i określeniu wartości nieruchomości w sposób nieodpowiadający ich wartości rynkowej, poprzez przyjęcie dla działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną wartości właściwej dla nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym sprzed podziału, z pominięciem jej rzeczywistej funkcji i ograniczonej użyteczności rynkowej, a także poprzez zawyżenie wartości pozostałych działek powstałych w wyniku podziału wskutek nieuwzględnienia istotnych cech wpływających na ich wartość m.in. niekorzystnego położenia w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu generującego ponadstandardowe uciążliwości dźwiękowe - sal bankietowych, oraz braku rzetelnej analizy rynku nieruchomości podobnych i niewykazania, że nie było możliwe ustalenie wartości w oparciu o ceny nieruchomości o zbliżonym przeznaczeniu i funkcji, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wartości nieruchomości po podziale oraz ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości oderwanej od realiów rynkowych;
5. 4. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i dokonanie wyceny nieruchomości w przyjętym podejściu porównawczym w oparciu o nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi do nieruchomości skarżącego, z pominięciem podstawowych cech rynkowych takich jak lokalizacja, sąsiedztwo, przeznaczenie oraz uwarunkowania środowiskowe;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegające na:
8. a) bezkrytycznym przyjęciu operatu szacunkowego sporządzonego przez inż. Katarzynę Wróblewską z dnia 14 października 2025 r., bez jego rzeczywistej weryfikacji merytorycznej, pomimo że operat ten zawiera istotne sprzeczności, a to polegające m.in. na:
9. - pominięciu rzeczywistego charakteru cen transakcyjnych poprzez nieuzasadnione pomniejszanie ich o wartość udziału w drodze wewnętrznej w części przypadków, przy jednoczesnym pozostawieniu ich bez zmian w innych, co prowadzi do braku porównywalności danych;
10. - pominięciu istotnych cech nieruchomości porównawczych, w tym faktu uzyskania pozwolenia na budowę dla nieruchomości o najwyższej cenie, co w sposób istotny zawyżyło wynik wyceny;
11. - nieuwzględnieniu rzeczywistej funkcji działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną;
12. - nieuwzględnieniu mechanizmu zdublowania wartości tej samej cechy rynkowej, tj. dostępu do drogi publicznej;
13. - niedopuszczalnym przerzuceniu ciężaru dowodu na stronę, polegające na uznaniu, że brak przedłożenia przez skarżącego operatu prywatnego uzasadnia przyjęcie operatu sporządzonego na zlecenie organu za w pełni wiarygodny;
14. b) całkowitym pominięciu istotnej dla wyceny nieruchomości okoliczności, iż działki należące do skarżącego położone są w bezpośrednim sąsiedztwie sali weselnej YUKA, co wiąże się z ponadstandardową emisją hałasu w okolicy i ma bezpośredni wpływ na ustalenie wartości nieruchomości;
15. c) całkowite pominięcie okoliczności, iż po podziale działka nr [...] została przeznaczona na drogę wewnętrzną, przez co nie sposób określać jej wartości w sposób tożsamy jak przed podziałem;
16. d) całkowitym pominięciu okoliczności, iż przy wycenie działek nr [...] oraz [...] przyjęto, że posiadają one dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, co skutkowało ich oszacowaniem na poziomie właściwym dla działek z zapewnionym bezpośrednim lub pośrednim dostępem do drogi publicznej, bez uwzględnienia rzeczywistych ograniczeń w tym zakresie;
17. e) całkowitym pominięciu, iż sposób obliczenia wartości działki nr [...] prowadzi do zawyżenia opłaty adiacenckiej poprzez podwójne uwzględnienie wartości dojazdu do drogi publicznej, który został już uwzględniony przy szacowaniu wartości działek nr [...] oraz [...];
18. 2. art. 107 § 3 k.p.a., polegający na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, polegający na braku dostatecznego i przekonującego odniesienia się do istotnych zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczących wadliwości operatu szacunkowego, pominięcia wpływu uciążliwości lokalizacyjnych na wartość nieruchomości oraz na przedstawieniu ogólnikowej argumentacji pozbawionej rzeczywistej analizy materiału dowodowego;
19. 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bez przeprowadzenia rzeczywistej kontroli instancyjnej, ograniczające się do powielenia jej ustaleń oraz uzupełnienia ich ogólną argumentacją prawną, bez weryfikacji ustaleń faktycznych i rozważenia zarzutów odwołania;
20. 4. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów władzy publicznej, polegające na pominięciu zarzutów stawianych przez skarżącego, bezkrytycznym oparciu decyzji na niepełnym i sprzecznym operacie szacunkowym oraz przyjęciu stanowiska rzeczoznawcy jako determinującego wynik sprawy.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł m.in. o:

1. 1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonego operatu szacunkowego z 10 kwietnia 2026 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę A.S. na okoliczność: określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, nieprawidłowego ustalenia przez organy I i II instancji wyceny nieruchomości jak i wysokości opłaty adiacenckiej - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a;
2. 2. uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
3. 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych;
4. 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że dołączony do skargi nowy operat szacunkowy nie może zostać uznany za skuteczny środek dowodowy w niniejszym postępowaniu, bowiem został on przedłożony dopiero po zakończeniu postępowania przed organem odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 marca 2026 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdził, że zachodzą podstawy do wyeliminowania obu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej: u.g.n.; oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) – dalej: rozporządzenie.

Stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Jak stanowi art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z kolei według art. 98a ust. 1b u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Treść powyższych unormowań wskazuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek. Przede wszystkim dokonany musi zostać ostateczny (prawomocny) podział nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania. Ponadto w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywać musi uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wreszcie wskutek podziału nieruchomości musi wzrosnąć jej wartość. Natomiast postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej może zostać wszczęte wyłącznie w okresie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne).

W niniejszej sprawie nieruchomość położona w Łodzi przy ul. [...], oznaczona (przed podziałem) jako działka ew. nr [...], o powierzchni 2.498m2, w obr. [...], uregulowana w księdze wieczystej KW [...], stanowiła w dacie wydania decyzji o podziale własność M.W.. Podział ww. nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr 88.2024, która w tym samym dniu stała się ostateczna. W tej dacie obowiązywała również uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej na mocy, której stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódź, z 2007 r. Nr 401 poz. 4195).

Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 24 czerwca 2025 r. (k. 10 akt adm.). Zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w przepisach art. 98a u.g.n.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia ta przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny i zasadniczy dowód w tym postępowaniu. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej i w toku postępowania konieczne jest powołanie biegłego, który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również w przepisach wykonawczych, przede wszystkim w przywoływanym już rozporządzeniu z dnia 5 września 2023 r. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ, dokonując oceny tego dowodu, winien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie dysponują wiedzą specjalistyczną pozwalającą na weryfikację prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metodyki, doboru nieruchomości porównawczych czy analizy rynku.

Rzeczą organów i sądu jest jedynie zbadanie czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1821/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania potwierdza treść art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły istotnych wątpliwości w zakresie dotyczącym oceny sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 14 października 2025 r., który powinien stanowić wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Skoro bowiem operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej stanowi dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty, to w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do ich usunięcia.

Analiza stanowiącego podstawę dokonanej w niniejszej sprawie wyceny operatu szacunkowego wywołuje zaś wątpliwości co do prawidłowości ustalenia wartości działki nr [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Ustalenie wartości tej działki miało znaczenie dla określenia wartości całej nieruchomości po podziale. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił w operacie wartość nieruchomości przed podziałem uwzględniając przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taka funkcja nieruchomości wynika bowiem z jedynego dokumentu określającego przeznaczenie nieruchomości – decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 grudnia 2023 r. Natomiast wspomniane wyżej wątpliwości budzi ustalenie wartości wydzielonej już działki, przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, tak jak działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o znacznej wielkości jest z reguły niższa od nieruchomości o mniejszej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę dla poszczególnych inwestorów domów jednorodzinnych. Różnica w wartości tych nieruchomości wynika niewątpliwie z mniejszego popytu na nieruchomości o znacznej wielkości. Różnica ta wynika również z faktu, iż każda z działek budowlanych o małej powierzchni musi posiadać dostęp do drogi publicznej, istnienie takiego dostępu wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości.

Natomiast duża nieruchomość musi taki dostęp posiadać jako całość, tj. jedna działka. W przypadku podziału nieruchomości zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególny małym nieruchomościom wiązać się może w koniecznością ustanowienia służebności, istnienie takiego obciążenia wpływa na cenę poszczególnych działek. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególnym działkom może także nastąpić przez wydzielenie dróg wewnętrznych. Nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Cena takich nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe - drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadzi zatem do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Reasumując, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek - z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodnie z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. Trudno jest zatem zaakceptować przyjęte przez rzeczoznawcę stanowisko w analizowanym operacie, że wartość jednostkowa drogi wewnętrznej równa jest wartości nieruchomości jednostkowej przed podziałem. Wbrew stanowisku zawartemu w operacie, przy ustalaniu wartości działki nr [...] niezbędne jest uwzględnienie jej drogowego charakteru.

Obowiązujący w dacie dokonywania podziału przepis § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia stanowi bowiem, że przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 49 ust. 1-4 rozporządzenia. Z treści § 49 ust. 4 rozporządzenia wynika natomiast, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odpowiednie stosowanie ww. unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca - by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi.

W rzeczonym operacie, odnośnie do działki ew. nr [...] należało zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na ustalony wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że wada w tym zakresie jest oczywista, a dla jej stwierdzenia nie są wymagane wiadomości specjalne.

Z tych też względów za uzasadnione uznał Sąd zarzut naruszenia art. 98a ust. 1b u.g.n. w zakresie, w jakim zarzut ten dotyczył ustalenia wartości działki nr [...]. W konsekwencji tego doszło do niewłaściwego oszacowania wartości całej nieruchomości po podziale, co z kolei świadczy o naruszeniu art. 98a ust. 1 u.g.n. W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało, podnoszony w skardze jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego jak też zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem dopuszczalne ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego, co oznacza jednocześnie, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, tj. naruszenia prawa materialnego, w tym art. 98a ust. 1, art. 151 ust. 1 w. zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., odnoszących się do pozostałych działek, tj. nr [...] i [...], a także związanych z tym zarzutów prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał je za nieuzasadnione.

Jak wynika z opinii z 14 października 2025 r., biegły oszacował wartość rynkową gruntu stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach. (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Pamiętać jednak należy, że porównywalność nieruchomości, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Innymi słowy chodzi zatem o więź polegającą na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy Sąd uznał za bezpodstawne podnoszone w skardze zarzuty sprowadzające się do przyjęcia przez biegłego rzeczoznawcę nieruchomości niespełniających cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej obejmującej działki nr [...] i [...]. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wybór nieruchomości przyjętych do porównań był dowolny, pozwalający zakwestionować rzetelność i obiektywność działania rzeczoznawcy. Brak jest również podstaw do ustalenia, aby w omawianym zakresie opinia biegłego dotknięta była wadami pozwalającymi ustalić, iż jest niewiarygodna i nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. Jeszcze raz należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Ocena operatu w przedstawionym zakresie doboru cech istotnych oraz wagi poszczególnych cech prowadziłaby do zakwestionowania wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, do czego ani organy ani Sąd nie są uprawnione.

Nie budzi w związku z tym wątpliwości Sądu przyjęta metoda i technika szacowania prowadząca do wyliczenia wartości nieruchomości obejmująca działki nr [...] i [...]. Ponadto przedstawiony w operacie zbiór transakcji przekonuje o zasadności zastosowanej metody.

Na koniec wypada podkreślić, że zarzucając wadliwość sporządzonego w sprawie operatu poprzez niewłaściwy dobór transakcji porównawczych skarżący mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Przy czym nie można oczekiwać od organów administracyjnych takiego wystąpienia z urzędu, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości, co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego, czy powołanie innego biegłego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w przypadku, gdy podnoszone przez stronę wady operatu dotyczą zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to nie będą mogły odnieść skutku ze względu na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie, w rezultacie strona bez skorzystania z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n., nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2016 r., II SA/Bd 509/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16; z 27 lutego 2019 r., II OSK 944/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ważne jest przy tym, aby strona skorzystała z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego, zanim organ II instancji wyda w tym przedmiocie ostateczną decyzję. Co do zasady nie jest natomiast możliwe przeprowadzenie dowodu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., z innego operatu szacunkowego sporządzonego już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Słusznie zatem podnosi organ II instancji, że operat szacunkowy złożony przez skarżącego wraz ze skargą nie może zostać uwzględniony jako dowód mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie stanowił elementu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem odwoławczym i nie mógł być przez ten organ poddany merytorycznej ocenie.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonego do skargi operatu szacunkowego z 10 kwietnia 2026 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę A.S. na okoliczność określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale.

Biorąc jednak fakt, że będący w niniejszej sprawie podstawą orzekania przez organy administracji operat szacunkowy w sposób oczywisty nie odzwierciedlał wartości działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 wyroku).

W punkcie drugim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwoty 1.910 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpatrując sprawę organy odniosą się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zarzutów dotyczących kwestii zastosowania w sprawie art. 98a ust. 1b u.g.n. w zw. z § 49 ust. 4 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia w zakresie właściwego oszacowania wartości działki [...] z uwzględnieniem jej drogowego przeznaczenia.

IB