Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 marca 2026 r. nr SKO.4150.98.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a" oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 lutego 2026 r. nr DPRG-UA-X.119.2026, znak: DPRG-UA-X.6730.293.2025, którą organ I instancji umorzył postępowanie dla fragmentu działki o nr [...] w obrębie [...] (wg oznaczenia na załączniku graficznym A-A'-B'-B), objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej dolinę rzeki O., położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego oraz budynku biurowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki o nr [...] w obrębie [...] (wg oznaczenia na załączniku graficznym A’-B’-C-D).
Jak wynika z akt administracyjnych wnioskiem z 23 lipca 2025 r. (data wpływu wniosku do organu), uzupełnionym 9 września 2025 r., M. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu, tj. 81 m, uwzględniając w nim wszystkie działki, których choćby fragment znalazł się w obszarze i przeprowadził analizę urbanistyczną, w trakcie której ustalił, iż nieruchomości zlokalizowane przy ul. [...] są zabudowane budynkami zarówno o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i usługowej. Znajduje się tam centrum handlowo-usługowe (ul. [...], [...]), obiekt handlowo-usługowy (ul. [...]) oraz punkt sprzedaży tkanin i dzianin (ul. [...]). Organ stwierdził zatem, że działki w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zaś parametry planowanej inwestycji zostały ustalone na podstawie występującej w granicach obszaru analizowanego zabudowy usługowej.
Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację linii zabudowy, wyznaczonej równolegle do osi ul. [...], na podstawie wierzchołka budynku istniejącego na działce sąsiedniej, tj. przy ul. [...]. Dalej organ wskazał, że wskaźnik istniejącej intensywności zabudowy oraz nadziemnej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,29 do 0,47, a średnia intensywność zabudowy oraz średnia nadziemna intensywność zabudowy wynoszą 0,36. Średnia intensywność zabudowy oraz średnia nadziemna intensywność zabudowy z tolerancją do 20% wynoszą zatem od 0,29 do 0,43. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik intensywności zabudowy oraz nadziemnej intensywności zabudowy wynosi od 0,36 do 0,50, a zatem organ stwierdził, że górny zakres wartości wnioskowanych jest większy od wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym.
Biorąc pod uwagę planowaną funkcję oraz sposób zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji – w ocenie organu I instancji – ustalenia można opierać na nieruchomości sąsiedniej, zlokalizowanej przy ul. [...], dla której istniejąca intensywność zabudowy oraz nadziemna intensywność zabudowy wynosi 0,47. Wartość ta nawiązuje do średniej z tolerancją plus 20%. W takiej sytuacji maksymalną intensywność zabudowy organ ustalił na podstawie istniejącej wartości wskaźnika tej intensywności dla sąsiedniej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], tj. 0,47. Maksymalną nadziemną intensywność zabudowy wyznaczono na podstawie istniejącej wartości wskaźnika tej intensywności dla ww. sąsiedniej nieruchomości, tj. 0,47.
Natomiast minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustalono na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym, która w tym przypadku wynosi 0,29. Odnosząc się następnie do wskaźnika udziału powierzchni zabudowy, organ wskazał, iż nieruchomości o funkcji usługowej, znajdujące się w obszarze analizowanym, są zabudowane w kilkudziesięciu procentach, a wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,19 do 0,47. Średni wskaźnik wynosi 0,33. Wnioskowany udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] wynosi od 0,35 do 0,40. W takiej sytuacji organ wskazał, że wnioskowana wartość udziału powierzchni zabudowy znajduje się w zakresie wartości charakteryzujących zabudowę usługową w obszarze analizowanym. Maksymalna wartość ww. udziału wynosi 0,47 i odnosi się do nieruchomości o tożsamej funkcji i sposobie zagospodarowania co przedmiotowa inwestycja tj. nieruchomości przy ul. [...], a zatem ustalono udział powierzchni zabudowy (dla istniejącej i projektowanej zabudowy) od 0,19 na podstawie minimalnej wartości tego udziału w obszarze analizowanym, do 0,47 na podstawie wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym.
Co do parametru szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji usługowej występujących w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 6 m do 170 m. Średnia wynosi około 26 m, zaś średnia z tolerancją do 20% wynosi od około 21 do 31 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku to: dla budynku magazynowego od 13 do 18 m, zaś dla budynku usługowego od 12 m do 18 m. Wnioskowane wartości szerokości elewacji frontowej znajdują się zatem w zakresie wartości charakteryzujących zabudowę o funkcji usługowej występującą w obszarze analizowanym. Są jednak mniejsze niż wartość średnia oraz średnia z tolerancją do 20%. Dla sąsiedniej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] szerokość elewacji wynosi 46 m. Dlatego też - zdaniem organu - szerokość elewacji frontowej każdego z planowanych budynków należy ustalić w przedziale od 12 m do 18 m, na podstawie wartości wnioskowanych, która znajduje się w zakresie wartości charakteryzujących zabudowę usługową w obszarze analizowanym.
Analizując następnie wysokość zabudowy w obszarze analizowanym, organ ustalił, iż wysokość zabudowy o funkcji usługowej wynosi od około 4 m do około 10 m. Średnia wysokość zabudowy wynosi zatem około 5,5 m. Na przylegających działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości ok. 5,5 m oraz 6,0 m. Wnioskowana wysokość zabudowy dla planowanego budynku wynosi od 9 m do 14 m. Górny zakres wartości wnioskowanych jest znacząco wyższy niż maksymalna wysokość zabudowy usługowej występującej w obszarze analizowanym. Wartość maksymalna odnosi się do działki dostępnej z tej samej drogi publicznej o tożsamej funkcji i sposobie zagospodarowania, co przedmiotowa inwestycja tj. nieruchomości przy ul. [...]. Z tego też powodu wysokość zabudowy ustalono od 5,5 m, na podstawie wysokości zabudowy zlokalizowanej na przylegającej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, do 10,0 m na podstawie maksymalnej wysokości zabudowy usługowej występującej w obszarze analizowanym.
Dalej organ I instancji podkreślił, że w obszarze analizowanym budynki usługowe pokryte są głównie dachami płaskimi o maksymalnym kącie nachylenia 10°. W obszarze analizowanym występują pojedynczo dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 20°. Kalenice główne usytuowane są zarówno prostopadle, jak i równolegle w stosunku do frontów/bocznych granic działek. Wnioskowana geometria dachu to dach dwuspadowy, czterospadowy o kącie nachylenia połaci od 5° do 15°. Z tego też powodu ustalono w decyzji: dach płaski, dwu lub wielospadowy o spadku połaci od 0° do 10°, o kierunku głównej kalenicy/attyki równoległym lub prostopadłym do granic bocznych działki nr [...], odpowiednio do geometrii dachów zabudowy usługowej zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego. Wreszcie, odnośnie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, organ ustalił, iż wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki/terenu obszaru analizowanego zawiera się w przedziale od 0 do 0,16.
Średni wskaźnik tego udziału wynosi 0,10. Wnioskowany udział powierzchni biologicznie czynnej do całego terenu inwestycji: wynosi od 0,36 do 0,56. Zatem minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego tj. min 0,10.
Organ I instancji wskazał dalej, że projekt decyzji został doręczony do uzgodnienia Zarządowi Dróg i Transportu w Łodzi, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Sieradzu, Marszałkowi Województwa Łódzkiego oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łodzi. W piśmie z dnia 2 lutego 2026 r. Zarząd Dróg i Transportu wskazał, iż pozytywnie opiniuje projekt decyzji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 lutego 2026 r. Prezydent Miasta Łodzi umorzył postępowanie dla fragmentu działki o nr [...] w obrębie [...] (wg oznaczenia na załączniku graficznym A-A'-B'-B), objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż fragment działki o szerokości około 4,5 m wzdłuż ul. [...] objęty jest ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś pozostała część terenu objętego wnioskiem położona jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie natomiast z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] r., zmienionym uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., którego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, teren objęty wnioskiem znajduje się w jednostce U - tereny zabudowy usługowej. W ocenie organu I instancji spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji został uzgodniony z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stąd też organ był zobligowany do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło m.in., iż zasada dobrego sąsiedztwa nie ogranicza organu do analizy wyłącznie zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, co czytelnie i jasno wynika z przepisów u.p.z.p., a co organ I instancji wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji. W takiej sytuacji - zdaniem organu odwoławczego - warunek dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełniony.
Ponadto teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej: ul. [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a działka nr [...], oznaczona jest symbolami: zJBr-RIVb – grunty rolne zabudowane oraz RIVb – grunty orne, a nadto jest położona na terenie miasta Ł., więc nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi, a nadto jej projekt został uzgodniony z właściwymi organami. Dlatego też Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo, w szczególności właściwie został wyznaczony obszar analizowany. Analiza urbanistyczna w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy zinwentaryzowała stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dołączona tabela zawiera szczegółowe dane obiektów z obszaru analizy, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bezspornie na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalone parametry - zdaniem Kolegium - są prawidłowe i uzasadnione wynikami analizy.
Odnosząc się do zarzutów strony, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. W niniejszym przypadku nie stwierdzono niezgodności z przepisami, a więc konsekwencją jest wydanie wnioskowanej decyzji. Jednocześnie, subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.
Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest to zatem "forum" uwzględniania wszelkich dowolnych żądań i oczekiwań stron postępowania, a wyłącznie tych, które znajdują wyraźne uzasadnienie w przepisach prawa i sporządzonej analizie urbanistycznej. Decyzja ta, ma zatem rozstrzygać o tym, czy zabudowa na danym terenie jest w ogóle możliwa i jakie są jej dopuszczalne i porównywalne z sąsiednią zabudową parametry. Kolegium podkreśliło również, że spadek wartości nieruchomości sąsiednich może być związany z przekształceniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z decyzją ustalającą warunki zabudowy, która odwołuje się do kontynuacji cech i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania istniejących na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, brak jest także w odwołaniu wskazania konkretnego naruszenia przepisów szczególnych. Ogólne stwierdzenia, że planowana inwestycja, ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania terenu czy zmianę krajobrazową, stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich, są niewystarczające dla podważenia decyzji organu I instancji.
Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków może bowiem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Co więcej, ochrona interesów osób trzecich nie może dotyczyć przypuszczalnych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości w sposób dowolny zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a takim potencjalnym zagrożeniem jest m.in. hałas czy pogorszenie warunków wodnych bądź inne uciążliwości związane z obsługą zamierzenia. Podobnie nie podważa wydanej decyzji podnoszona w odwołaniu kwestia zakłócenia "stref wypoczynku" istniejących na działkach sąsiednich.
Natomiast zagadnienie szczegółowej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzuje się dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponieważ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, trudno na tym etapie przesądzać kwestię jego oddziaływania. Trudno również uznać za słuszny argument, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy winny rozważać potrzebę ochrony osób trzecich immisjami w postaci hałasu. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Jeżeli natomiast planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Końcowo Kolegium uznało, że wymagania formalne, określone w ww. przepisach, niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Kolegium nie dopatrzyło się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia warunki określonych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P., wnioskując o uchylenie jej w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, a także w sposób wewnętrznie sprzeczny, gdyż przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich wymogów prowadzi do odmowy realizacji inwestycji. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, organ nie wykazał w sposób jednoznaczny granic obszaru analizowanego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Analiza nie uwzględnia także w sposób wyczerpujący rzeczywistego zagospodarowania terenu, w szczególności pominięto istniejącą w otoczeniu zabudowę usługową i handlową, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, organ nie odniósł się w należyty sposób do współistniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co ma istotne znaczenie dla oceny ładu przestrzennego. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz zasad logicznego rozumowania, co uzasadnia jej uchylenie.
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2026 r. skarżąca podtrzymała skargę, wskazując dodatkowo, że planowana inwestycja znajduje się pomiędzy działkami, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zatem w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a brak jest budynków o charakterze magazynowym. Organ nieprawidłowo zaś odwołał się do istniejącej w dalszym otoczeniu zabudowy usługowo-handlowej. Obiekty te znajdują się poza bezpośrednim sąsiedztwem działki inwestora, funkcjonują w odmiennym układzie komunikacyjnym i przestrzennym oraz mają charakter wielkopowierzchniowy i nie stanowią porównywalnego wzorca zabudowy. Ich uwzględnienie prowadzi do sztucznego wykreowania przesłanek dopuszczalności inwestycji, które nie wynikają z rzeczywistego, najbliższego otoczenia działki.
Ponadto - zdaniem skarżącej - dopuszczenie zabudowy magazynowej lub magazynowo–biurowej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej prowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego przez wprowadzenie funkcji generującej istotne uciążliwości, w szczególności hałas, emisję światła i funkcjonowanie obiektu w godzinach nocnych, monitoring, zaciemnienie działki, podwyższenie terenu. W ocenie skarżącej, organ nie dokonał rzetelnej oceny wpływu planowanej inwestycji na istniejącą zabudowę mieszkaniową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 lutego 2026 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego oraz budynku biurowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki o nr [...] w obrębie [...], oznaczonym na załączniku graficznym A’-B’-C-D. Powyższa decyzja utrzymała także w mocy ww. decyzję organu I instancji w zakresie umarzającym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu ww. działki objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze, iż w zakresie rozstrzygnięcia o ww. umorzeniu skarga nie formułuje jakichkolwiek zarzutów, a Sąd, działając w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dopatrzył się podstaw do krytycznej oceny powyższego rozstrzygnięcia, poczynione poniżej uwagi odnosić się będą wyłącznie do zaskarżonej decyzji w części ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
Ocenę zaskarżonej decyzji wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż kluczowy w badanej sprawie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze objętym zakazem zabudowy.
Na podstawie powyższej regulacji prawnej ugruntowane zostało stanowisko, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa, a więc spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi także zastrzeżeń prawidłowość stanowiska organów, iż zasadnicze znaczenie wśród ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji ma poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przepis ten warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieniem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
To zaś oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Nie budzi zastrzeżeń stanowisko organów, iż w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy konieczne jest dokonanie analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Analiza dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo uwzględnia funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Wypełnia zatem należycie dyspozycję art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z analizy tej wynika w szczególności, że sąsiednie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, położone przy ul. [...] nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], są zabudowane budynkami o funkcji usługowej, a zatem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, uwzględniając charakter projektowanej inwestycji. Trafnie w tym zakresie wskazał organ, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie ogranicza się wyłącznie do zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.
Organy czytelnie i jasno wskazały, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza obszar w odległości nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W badanej sprawie, uwzględniając szerokość objętej wnioskiem działki nr [...], organ wokół terenu projektowanej inwestycji wyznaczył obszar o trzykrotnej szerokości ww. działki, tj. 81 m, a w przeprowadzonej analizie uwzględnił wszystkie działki, których choćby fragment znalazł się w tak wyznaczonym obszarze.
Jednocześnie w części graficznej analizy wyraźnie zaznaczono granice obszaru analizowanego. Zarzuty skargi podnoszone w tym zakresie nie mogą zostać uznane za trafne. Skarżąca bowiem błędnie rozumie pojęcie "bezpośredniego sąsiedztwa". W pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2024 r., II OSK 204/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem to, że bezpośrednio z planowaną inwestycją sąsiaduje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może przesądzać o tym, że inwestor nie może wybudować budynku magazynowego i biurowego, skoro zabudowa usługowa znajduje się w obszarze analizowanym. Nieuprawnione jest także stanowisko skarżącej domagające się pominięcia w analizie określonych obiektów znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze wokół terenu projektowanej inwestycji i przeprowadzenie analizy z uwzględnieniem wyłącznie znajdującej się w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Stanowisko to uznać należy za dowolne bowiem nie znajduje oparcia w prawie. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu sposób ukształtowania parametrów projektowanej zabudowy. Organ I instancji odwołując się do wyników analizy architektonicznej prawidłowo ukształtował owe parametry, rzetelnie i przekonywująco wyjaśniając powody odstępstw od wielkości średnich wynikających z dokonanej analizy. Należy zauważyć, iż skarga w tym zakresie nie formułuje zarzutów. Brak jest zatem podstaw, aby kwestie te szerzej omawiać w niniejszych motywach wyroku.
W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości poprawność konkluzji organów o spełnieniu przez projektowane przedsięwzięcie wymogu dobrego sąsiedztwa, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, o spełnieniu przez projektowane zamierzenie pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Ponadto należy zauważyć, iż organ I instancji nakazał projektować planowane budynki zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Kolegium trafnie wskazało, że odpowiada to zakresowi ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Badanie ewentualnych immisji bądź konkretnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie nie odbywa się w toku niniejszego postępowania, lecz może być aktualne w toku dalszych działań inwestora, w szczególności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za pomoc prawną udzieloną skarżącej postanowiono w punkcie 2. wyroku na mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem treści § 3, § 4 i § 23 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2026.87).
lp