Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 4 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 320/26

Uzasadnienie

Pismem z dnia 28 marca 2026 r. A. A. złożył skargę na Uchwałę Rady Gminy Zapolice Nr XXIII/140/26 z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia Planu Ogólnego Gminy Zapolice w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] na obszarze zaznaczonym w załączonej ekspertyzie z dnia 24 marca 2026 r., Nr 04/2026, stanowiącej załącznik nr 5, obejmującej nieprawidłowości. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. I. istotne naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszarów uzupełnienia zabudowy (OUZ), będącego aktem prawa powszechnie obowiązującego o charakterze obligatoryjnym. Wymieniony błąd narusza prawo własności skarżącego;
2. II. przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego poprzez arbitralne wyłączenie działki nr [...] z OUZ mimo spełnienia kryteriów ustalonych w Uzasadnieniu OUZ do planu ogólnego Gminy Zapolice sporządzonego przez Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Warszawa 2026 r, str. 168 i 169, załącznik nr 14, w tym brak rzetelnej analizy urbanistycznej oraz brak uzasadnienia różnicowania sytuacji prawnej nieruchomości znajdujących się na działkach [...], [...] i [...] oraz podobnych będących w analogicznym położeniu jak działka [...] będąca współwłasnością skarżącego. Z dokumentu pt.: "Uzasadnienie OUZ do planu ogólnego Gminy Zapolice" wyraźnie wynika, bezzasadność pominięcia części działki będącej własnością skarżącego w OUZ mimo wyznaczenia takiego obszaru na działkach sąsiednich – [...], [...] i [...[. Skoro Plan ogólny Gminy Zapolice pozwala budować na działkach sąsiednich nr [...], [...] i [...], to nie ma żadnego uzasadnienia pominięcia części działki [...] w OUZ planu. Podnoszony przez Radę Gminy argument, że na działkach [...] oraz [...] i [...] istniały budynki przed wprowadzeniem zakazu zabudowy w 2014 roku jest "wymyślony" na potrzeby nieuwzględnienia wezwania przez skarżącego Rady Gminy do usunięcia wady prawnej w związku z błędnie uchwalonym Planem Ogólnym Gminy Zapolice. Nie można bowiem odmawiać zabudowy na działce [...], a zezwalać na zabudowę na działkach sąsiadujących [...] oraz [...] i [...] wyznaczając tam strefy wielofunkcyjne z zabudową zagrodową, zwane dalej strefami SZ 1 i SZ 2. Właściciele tych stref mogą na działkach objętych strefą budować budynki mieszkalne i gospodarcze tak jak w strefach wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Kolejny argument podnoszony przez Radę Gminy, że zakaz budowy budynku mieszkalnego lub innych na działce [...] spowodowany jest ochroną widoków również jest "wymyślony" na potrzeby nieuwzględnienia wezwania przez skarżącego Rady Gminy do usunięcia wady prawnej w związku z błędnie uchwalonym Planem Ogólnym Gminy Zapolice. Z przedstawionych dowodów (mapy, zdjęcia) wyraźnie wynika, że fragmenty krajobrazu, szczególnie skarpy, na której stoją już dwa budynki na działce [...], i u podnóża skarpy przy drodze jest kilkanaście zabudowań, ochrona staje się przypadkowa. Fragmenty tej skarpy raz są chronione, raz nie. Dlaczego zatem budynki sąsiednie obok działki skarżącego nie psują walorów widokowych a ewentualnie wybudowany na działce skarżącego budynek już tak;
3. III. naruszenie rzetelności dokumentacyjnej. Obszar strefy krawędziowej doliny Warty pojawił się nagle w 2013 r. i miał związek ze złożonym wnioskiem skarżącego z dnia 21 maja 2012 r. o warunki zabudowy na budowę domu na przedmiotowej działce. Wtedy Wójt Gminy Zapolice postanowieniem w dniu 30 lipca 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy a Rada Gminy Zapolice podjęła Uchwałę NR XXVIII/199/13 z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ’’A". Mamy tu do czynienia z pospiesznym uchwalaniem przez Radę Gminy przepisów mających zablokować wydanie warunków zabudowy działki [...] dla skarżącego. Ponadto jak wynika z dowodu stanowiącego załącznik nr 12, zdjęcie przedstawiające porównanie prawidłowego przebiegu A - dolnej i górnej - z granicą obowiązująca obecnie, wyznaczoną Uchwałą NR XXVIII/199/13 Rady Gminy Zapolice z dnia 27 lutego 2013 roku w sprawie ustanowienia zespołu Przyrodniczo-krajobrazowego ’’A". Granica wyznaczona w uchwale została wyznaczona w sposób ręczny "zza biurka" co obrazuje rysunek zamieszczony w uchwale, stanowiący załącznik nr 11;
4. IV. mankamenty uzasadnienia powołania ZPK SKDW. Skarżący nie neguje potrzeby ochrony krajobrazu, czy środowiska naturalnego, jednak zasady ochrony powinny wynikać z faktycznych przesłanek krajobrazu w terenie. Niedopuszczalne jest wyznaczanie granicy A w sposób przedstawiony na mapie. Granica strefy krawędziowej została wyznaczona według logiki administracyjnej (granice działek), a nie według logiki geomorfologicznej przebiegu skarpy. Granic strefy powinna iść wzdłuż załamania stoku (break of slope) i mieć przebieg płynny, falisty, zgodny z rzeźbą terenu. Ponadto powinna pokrywać się ze zmianą nachylenia, zmianą bonitacji gleb, granicą procesów erozyjnych. Należy stwierdzić, że granica strefy krawędziowej powinna być czytana z terenu, nie z mapy ewidencyjnej. Prawo dopuszcza takie wyznaczanie, jednak w tym przypadku wyznaczając linię strefy pominięto ujęcie fizyczno-geograficzne, co wpłynęło na fakt, że cała działka [...] została objęta ograniczeniem zabudowy, bo znalazła się w obszarze oznaczonym w MPZP symbolem R, dla którego wprowadzono zakaz zabudowy. Mankamenty powołania Zespołu Przyrodniczo Krajobrazowego ’’A" są rażąco niespójne i nie są uzasadnione pożądaną w takich sytuacjach dokumentacją. Porównując treść uzasadnienia powołania Zespołu ze stanem faktycznym w terenie. W § 2 ust. 1 uchwały Nr XXVIII/199/13 Rady Gminy Zapolice z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" wskazano, iż: "Celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o którym mowa w § 1, jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego fragmentu strefy krawędziowej doliny rzeki [...] ze względu na ich walory widokowe i estetyczne". Wizja lokalna w "A" wyraźnie nie potwierdza, że znajdują się tam walory widokowe i estetyczne, czego dowodem są załączone do skargi zdjęcia stanowiące załączniki do skargi o nr 6,7,8,9, wykonane z punktów zaznaczonych na mapie turystycznej Zapolic stanowiącej załącznik nr 3. Ponadto granice strefy krawędziowej wyznaczono w nieprawidłowy sposób o czym szerzej opisano wyżej. Dodatkowo obrazuje to fotografia stanowiąca załącznik nr 12;
5. V. naruszenie art 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 oraz art 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności. Istota własności w polskim prawie jest ściśle związana z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP, które gwarantują prawo do własności. Rada Gminy nie może wykorzystywać przepisów ustaw do dowolnego ograniczania prawa własności. Rada gminy, działając w granicach i na podstawie ustaw (głównie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami), może ograniczyć prawo własności w ściśle określonych przypadkach, związanych z realizacją zadań publicznych lub ochroną interesu społecznego. Według skarżącego Rada Gminy w omawianym przypadku nadużyła przysługującego jej prawa. Wyznaczyła Zespół przyrodniczo krajobrazowy "A" w sposób sztuczny, posługując się granicą wyznaczoną administracyjnie bez porównania jej z granicą geograficzną oraz włączono do terenu zespołu przyrodniczo krajobrazowego, tereny aż do drogi asfaltowej z zabudowaniami, które nie posiadają żadnych walorów widokowych i estetycznych. W efekcie tych działań ograniczono prawo własności skarżącego do dysponowania przedmiotową działką.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów wymienionych w skardze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice, reprezentowana przez Przewodniczącą Rady Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał m.in., iż Obszar uzupełnienia zabudowy (zwany dalej OUZ), został wyznaczony zgodnie z sekwencją czynności wymienionych w § 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. z 2024 r., poz. 729). W celu wyznaczenia granic OUZ w planie ogólnym gminy Zapolice określono zgrupowania nie mniej niż 5 budynków, w których obrys każdego z budynków w zgrupowaniu znajduje się w odległości nie większej niż 100 m od obrysu co najmniej jednego innego budynku w zgrupowaniu. Wyznaczając OUZ uwzględniono rodzaje budynków wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ. Informacje o budynkach stanowiących podstawę wyznaczenia OUZ pozyskano na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ, danych BDOT500, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie OUZ w przypadku budynków niewykazanych w ewidencji gruntów i budynków.

Ww. dane z ewidencji gruntów i budynków oraz BDOT500 zostały udostępnione przez Starostę [...] i są aktualne na dzień 24 czerwca 2024 r. Ponadto w przypadku budynków niewykazanych w ww. bazach danych wykorzystano dane BDOT10k, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie OUZ wg stanu na dzień 18 lipca 2024 r. Do opracowania OUZ wykorzystano Wtyczkę APP 2 dedykowaną oprogramowaniu QGIS. Wtyczka APP 2 została udostępniona przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii i jej zadaniem jest m.in. wsparcie w tworzeniu danych przestrzennych dla planu ogólnego gminy. Sekwencja czynności określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie OUZ z wykorzystaniem Wtyczki APP 2 stanowi proces zautomatyzowany. OUZ wyznaczony w wyżej opisany sposób można ograniczać zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie OUZ oraz rozszerzać zgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie OUZ.

Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzenia ww. sekwencji czynności przedmiotowa działka oraz przyległa działka o nr ewidencyjnym [...] nie znajdują się w obszarze uzupełnienia zabudowy wyznaczonym zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie OUZ, ponieważ budynek mieszkalny (kod 110 wg KŚT) na działce nr [...] znajduje się w odległości większej niż 200 m od najbliższego budynku stanowiącego podstawę do wyznaczania OUZ. Pozostałe budynki o kodach 108 wg KŚT zlokalizowane na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] nie stanowią podstawy do wyznaczania OUZ.

Tym samym zasięg OUZ wskazany w ekspertyzie prywatnej sporządzonej na zlecenie skarżącego przez T. B. obarczony jest błędem, co czyni całą ekspertyzę wadliwą. Została ona wykonana niezgodnie z Rozporządzeniem w sprawie OUZ. Przedstawione na rys. 4 i 5 odległości od budynków nie uwzględniają przepisów § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zasięgi na ww. rysunkach wskazują na błędnie dobraną bazę budynków uwzględniającą wszystkie zlokalizowane na przedstawionym terenie budynki, w tym budynki gospodarcze (kod wg KŚT 108) zlokalizowane na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...], co jest niezgodne z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ze względu na błędy formalne i na tej podstawie błędnie sformułowane wnioski, ekspertyza w opisanym zakresie jest wadliwa.

Ponadto zarówno ograniczenia jak i rozszerzenia OUZ w zaskarżonej uchwale dokonywano z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań oraz polityki przestrzennej gminy. Politykę przestrzenną gminy realizują m.in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [...] i [...] gminy Zapolice przyjętego uchwałą nr XXXIX/271/14 Rady Gminy Zapolice z dnia 30 stycznia 2014 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka zlokalizowana jest w zasięgu terenu oznaczonego symbolem R - tereny upraw rolnych o przeznaczeniu podstawowym: tereny upraw rolnych i ogrodniczych oraz użytków zielonych, przeznaczeniu dopuszczalnym: realizacja obiektów i urządzeń podziemnych sieci infrastruktury technicznej służącej realizacji potrzeb lokalnych i ponadlokalnych. Dla przedmiotowego terenu zgodnie z ww. planem miejscowym obowiązuje zakaz zabudowy obiektów kubaturowych zgodnie z § 7 pkt 2 lit. c uchwały nr XXXIX/271/14 Rady Gminy Zapolice z dnia 30 stycznia 2014 r. Plan ogólny gminy Zapolice uwzględniając politykę przestrzenną wyrażoną w ww. planie miejscowym zaliczył przedmiotową działkę do strefy otwartej.

Natomiast przywoływane w skardze działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] obręb [...] również objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Pstrokoniach i Zapolicach gmina Zapolice przyjętego uchwałą nr XXXIX/271/14 Rady Gminy Zapolice z dnia 30 stycznia 2014 r. Zgodnie z ww. planem miejscowym przedmiotowe działki [...], [...] i [...] zlokalizowane są w zasięgu terenów oznaczonych symbolem MR - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa o funkcji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych jako przeznaczenie podstawowe, w ramach którego adaptuje się istniejącą zabudowę z możliwością remontów, rozbudowy i przebudowy według zasad ustalonych dla nowej zabudowy i uzupełnienie istniejącego zainwestowania terenu o zabudowę gospodarczo-garażową, jako przeznaczenie dopuszczalne: realizację obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej służącej realizacji funkcji zgodnych z przeznaczeniem podstawowym.

Wobec powyższego dla działek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] zachodzą przesłanki wynikające z art. 13d ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wyznaczenie strefy wielofunkcyjnej z zabudową zagrodową, ponieważ w obowiązującym planie miejscowym określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej.

Przechodząc dalej, organ podkreślił, iż skarżący zarzuca, że z uzasadnienia do planu ogólnego gminy Zapolice str. 168 i 169 wyraźnie wynika bezzasadność pominięcia części działki będącej własnością skarżącego w OUZ mimo wyznaczenia takiego obszaru na działkach sąsiednich – [...], [...] i [...]. Zarzut ten organ uznał za niezgodny z faktycznym stanem planistycznym wynikającym z zaskarżonej uchwały. Działki o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] zgodnie z planem ogólnym gminy Zapolice nie są objęte OUZ. Strony 168 i 169 ww. uzasadnienia stanowią wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia stref planistycznych i ustalenia gminnych standardów urbanistycznych w strefach wielofunkcyjnych z zabudową zagrodową nie zaś przyczyn wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy. Dla działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] możliwość zabudowy warunkowana jest ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia rzetelności dokumentacyjnej w związku z ustanowieniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" oraz mankamentów uzasadnienia powołania strefy, organ wskazał, że strefa krawędziowa doliny rzeki [...] jako jeden z elementów krajobrazowych w gminie Zapolice była już wskazana w I edycji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Zapolice, przyjętym uchwałą Nr XVI/125/00 Rady Gminy w Zapolicach z dnia 28 czerwca 2000 roku. W każdej kolejnej zmianie Studium strefa krawędziowa była zachowana jako ważny element przyrodniczy i krajobrazowy. Większy odcinek strefy krawędziowej znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego Międzyrzecza [...] i [...]. Fragment strefy na północny - wschód od drogi powiatowej A - B wychodzi poza granice Parku. Istotnym więc było, aby objąć ochroną również ten fragment strefy krawędziowej. W tym celu przeprowadzona została szczegółowa analiza przebiegu strefy krawędziowej m.in. na podstawie materiałów planistycznych oraz w terenie.

Granice poprowadzono uwzględniając spadek terenu jak i granice ewidencyjne poszczególnych działek. Przeprowadzona została procedura wynikająca z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, projekt uchwały został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł.. Dopiero na tej podstawie Rada Gminy Zapolice ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "A" uchwałą Nr XXVIII/199/13 z dnia 27 lutego 2013 r. Granica strefy krawędziowej na działce o nr ewid. [...] (działka skarżącego) odsunięta jest od drogi powiatowej od około 90 m do prawie 150 m czyli około 4000 m2.

Tym samym była możliwość ustalenia na tym terenie warunków zabudowy, z czego skarżący nie skorzystał. Tymczasem w żadnym postępowaniu planistycznym tj. przy opracowaniu Studium uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zapolice ani kolejnych jego zmian, przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Gminy Zapolice uchwałą Nr XXXIX/271/14 z dnia 30 stycznia 2014 r. skarżący nie brał udziału, nie składał swoich wniosków, uwag, nie brał udziału w wyłożeniu do publicznego wglądu. Złożony przez niego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył lokalizacji budynku od strony północnej w najwyższym punkcie działki [...] najbardziej widokowym miejscu. Od drogi powiatowej nie było wniosku. Zabudowania na działce o nr ewid. [...] powstały na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej w roku 2003 tj. na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zapolice, który utracił moc obowiązującą z końcem 2003 r.

W ocenie organu również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP są niezasadne.

Organ podkreślił również, że OUZ wyznaczony w planie ogólnym Gminy Zapolice został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi ww. rozporządzeniem. Skarżący nie podaje do jakiego naruszenia doszło, na czym polega zarzucana dowolność interpretowania przepisów oraz jaka norma prawa została pominięta podczas sporządzania OUZ w planie ogólnym gminy Zapolice. Skarżący nie wskazuje na konkretne uchybienia, które mogłyby stanowić potwierdzenie zarzucanych nieprawidłowości. Skarżący powołuje się na sąsiedztwo zabudowy, dostęp do drogi publicznej, możliwość uzbrojenia, kontynuacja struktury przestrzennej, nazywając je przesłankami określonymi rozporządzeniem w sprawie OUZ, co stanowi bezpodstawne rozszerzenie przedmiotu rzeczonego rozporządzenia. Rozporządzenie w sprawie OUZ nie obejmuje zagadnień dotyczących sąsiedztwa zabudowy (wyłącznie warunek określony w § 1 ust. 1), dostępu do drogi publicznej, możliwości uzbrojenia, kontynuacji struktury przestrzennej, co wynika z upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia w sprawie OUZ, tj. żart. 13m ust. 1 u.p.z.p.

Rozporządzenie w sprawie OUZ w § 1 ust. 4 i 5 dopuszcza możliwość ograniczania oraz rozszerzania granic OUZ, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy. Na działce, której dotyczy skarga, w związku z uwzględnieniem zasad określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie OUZ nie został wyznaczony OUZ.

Ponadto nie rozszerzono OUZ na przedmiotową działkę, co jest wynikiem uwzględnienia lokalnych uwarunkowań i polityki przestrzennej gminy. Aktem wykonawczym polityki przestrzennej gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w przypadku przedmiotowej działki określa przeznaczenie terenów upraw rolnych, co zostało szerzej omówione w odniesieniu do zarzutu II. Plan ogólny uwzględnił w tym zakresie ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Teren, którego dotyczy skarga, jest niezabudowany oraz w jego sąsiedztwie przeważają tereny otwarte o charakterze rolniczym. Na części przedmiotowej działki wyznaczony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy "A" przyjęty uchwałą nr XXVIII/199/13 Rady Gminy Zapolice z dnia 27 lutego 2013 r. oraz cała działka znajduje się w zasięgu krajobrazu priorytetowego C - B o kodzie [...] wyznaczonego w Audycie krajobrazowym województwa łódzkiego przyjętym uchwałą nr XIII/1850/25 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 15 kwietnia 2025 r. Ponadto na części przedmiotowej działki występują grunty rolne klasy Illb, na których nie ma możliwości rozszerzenia OUZ, co wynika z § 1 ust. 6 rozporządzenia w sprawie OUZ.

Skarżący nie wyjaśnił również, na czym polegało przekroczenie granic władztwa planistycznego. Jak wyjaśniono wyżej nieobjęcie przedmiotowej działki OUZ wynika z zastosowania zasad określonych rozporządzeniem w sprawie OUZ. Plan ogólny gminy Zapolice nie włączając przedmiotowej działki do OUZ respektuje ustalenia obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, który zgodnie z przywołanym przepisem kształtuje sposób wykonywania prawa własności, co jest zgodne żart. 31 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071). Ponadto skarżący nie wskazuje jakie ustawowe kryteria spełnia działka, których nie uwzględniono w planie ogólnym gminy Zapolice.

Bezpodstawny, zdaniem organu, jest także zarzut dotyczący nieuzasadnionej dyskryminacji skarżącego. Skarżący miał pełne prawo wzięcia udziału w procedurze tworzenia planu ogólnego gminy Zapolice. Na podstawie przepisów u.p.z.p. skarżący mógł złożyć wniosek do projektu planu ogólnego gminy Zapolice w terminie od 26 czerwca 2024 r. do 31 lipca 2024 r., złożyć uwagę do projektu planu ogólnego gminy Zapolice w terminie od 13 października 2025 r. do 12 listopada 2025 r., wypełnić ankietę dot. planu ogólnego gminy Zapolice w terminie od 13 października 2025 r. do 12 listopada 2025 r. oraz wziąć udział w spotkaniu otwartym, które odbyło się dnia 30 października 2025 r. Skarżący nie skorzystał z żadnej z ww. form udziału w przygotowaniu planu ogólnego gminy Zapolice. Informacje o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych oraz zbierania wniosków na początku procedury były ogłaszane przez Wójta Gminy Zapolice w prasie lokalnej, przez wywieszenie w siedzibie Urzędu Gminy Zapolice oraz na tablicach ogłoszeń w każdym z Sołectw, a także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu gminy Zapolice zgodnie z art. 8h ust. 1 u.p.z.p.

Zapoznać się z projektem skarżący mógł w toku całej procedury. Projekt był w odpowiednich terminach publikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu Gminy Zapolice oraz był dostępny do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy Zapolice.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącego, iż skutkiem naruszenia prawa przez organ jest całkowite wyłączenie możliwości zabudowy działki nr [...]. Przedmiotowy teren nie posiada bowiem możliwości zabudowy już na podstawie planu miejscowego, który wszedł w życie przed uchwaleniem planu ogólnego gminy Zapolice. Wobec tego ustalenia planu ogólnego dla przedmiotowego terenu nie wprowadziły zmian w zakresie możliwości sytuowania zabudowy. Podnoszony przez skarżącego OUZ stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, która wydana mogłaby być jedynie w sytuacji braku planu miejscowego, co przedmiotowego terenu nie dotyczy.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 13h ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego zawiera wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy lub obszaru zabudowy śródmiejskiej w granicach określonych w planie ogólnym - w przypadku ich wyznaczenia. Wypełnienie powyższego przepisu w uzasadnieniu do planu ogólnego gminy Zapolice zostało zawarte w rozdziale 7 opracowania (str. 112 - 114). Ponadto w części graficznej uzasadnieniu do planu ogólnego gminy Zapolice na załączniku nr 3 przedstawiono OUZ wyznaczony w sposób, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie OUZ oraz OUZ w zasięgu uchwalonym po uwzględnieniu ograniczenia i rozszerzania jego zasięgu, o których mowa w § 1 ust. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie OUZ.

Ponadto ww. załącznik zawiera prezentację graficzną budynków, które stanowiły podstawę wyznaczenia OUZ, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ. Podkreślenia wymaga także, że parametry zabudowy, na które powołano się w ekspertyzie stanowią atrybuty Stref planistycznych, nie zaś OUZ. Przyjęte wartości stanowią wynik analiz szeroko opisanych w całym Uzasadnieniu do planu ogólnego Zapolice. Zarówno w części poświęconej analizie uwarunkowań mających wpływ na ustalenia planu ogólnego gminy Zapolice (rozdział 4) jak i rozdziale poświęconym wyjaśnieniu przyczyn wyznaczenia stref planistycznych i ustaleniom gminnych standardów urbanistycznych (rozdział 9). Warto zwrócić uwagę, że na ustalenia gminnych standardów urbanistycznych wpływ miały także zapisy obowiązujących na terenie gminy Zapolice miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymienionych w rozdziale 5 ww. opracowania.

Wreszcie organ wyjaśnił, że rys. 4 i 5 ekspertyzy nie przedstawiają budynków, które zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu zasięgu 100 m i 50 m. Nie wskazano także na źródło danych stanowiących podstawę do utworzenia przedstawionych na ww. rysunkach zasięgów. W planie ogólnym gminy Zapolice wykorzystano oficjalne dane pozyskane na ten cel z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego. Informacje o budynkach stanowiących postawę wyznaczenia OUZ pozyskano na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ, danych BDOT500, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie OUZ w przypadku budynków niewykazanych w ewidencji gruntów i budynków. Ww. dane z ewidencji gruntów i budynków oraz BDOT500 zostały udostępnione przez Starostę Zduńskowolskiego i są aktualne na dzień 24 czerwca 2024 r. Ponadto w przypadku budynków niewykazanych w ww. bazach danych wykorzystano dane BDOT10k, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie OUZ wg stanu na dzień 18.07.2024 r. Powyższe zostało opisane w Ad Zarzut I niniejszego pisma oraz w rozdziale 7 na str. 112 - 114 Uzasadnienia do planu ogólnego gminy Zapolice.

Z otrzymanych budynków wyselekcjonowano tylko te, które zostały wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ. Wynikiem selekcji jest baza, która nie zawiera m. in. budynków gospodarczych. Wobec ograniczeń narzuconych ww. przepisem oraz na podstawie ww. baz danych na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] zlokalizowany jest tylko jeden budynek (id budynku wg ewidencji gruntów i budynków: [...]) mogący służyć jako podstawa wyznaczenia OUZ. Najbliżej ww. budynku, spośród zbioru budynków zaliczonych do rodzajów zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ, zlokalizowany jest budynek (id budynku według ewidencji gruntów i budynków [...]) na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...]. Odległość między dwoma ww. budynkami wynosi ok. 230 m. Pozostałe budynki zlokalizowane na działkach o nr ewidencyjnych, [...], [...] i [...] obręb [...] to budynki gospodarcze, które zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ nie mogą stanowić podstawy wyznaczenia OUZ.

W konsekwencji budynek znajdujący się na działce nr [...] nie znajduje się w zgrupowaniu, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie OUZ. Wizualizacja wyżej opisanej sytuacji stanowi załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę. Wizualizacja OUZ w planie ogólnym gminy Zapolice stanowi załącznik nr 2 do odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym, na podstawie analizy danych wejściowych oraz przepisów rozporządzenia w sprawie OUZ oceniono, że w ekspertyzie błędnie określono zasięgi przestawione na rys. 4 i 5.

Z uwagi na powyższe okoliczności organ administracji wniósł jak na wstępie odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono Uchwałę Rady Gminy Zapolice Nr XXIII/140/26 z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia Planu Ogólnego Gminy Zapolice (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 19 lutego 2026 r. poz. 1660). Uchwała została przyjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.", oraz w związku z Uchwałą Rady Gminy Zapolice Nr LXIV/464/24 z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania planu ogólnego gminy Zapolice.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z treści przepisu art. 13a ust. 7 u.p.z.p. Należy więc ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wobec brzmienia powołanego powyżej przepisu wypada wskazać, że przyznaje on legitymację do zaskarżenia uchwały lub zrządzenia tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżonym aktem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, które musi być realne i wynikać z aktu, na który wnoszona jest skarga. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

Innymi słowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2026 r., sygn. II SA/Kr 27/26, orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) - dalej jako: "u.p.z.p."), istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że ustawodawca przewidział trojakiego rodzaju wady skutkujące nieważnością planu ogólnego. przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Zasady sporządzania planu dotyczą jego merytorycznej zawartości, ustaleń planu oraz dochowania standardów dokumentacji planistycznej.

Natomiast tryb sporządzania planu odnosi się do czynności proceduralnych, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu ogólnego. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.

Powyższe wskazuje, że należy rozróżnić między przesłankami stwierdzenia istnienia po stronie skarżącego legitymacji skargowej (naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia) a wadami aktu skutkującymi jego nieważnością w całości lub w części, stanowiącymi podstawę do uwzględnienia skargi.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżący miał legitymację do wniesienia skargi. Skarżący wykazał, że jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżonym planem.

Badając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego należało wziąć pod uwagę przepis z art. 13a ust. 4 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie ogólnym określa się strefy planistyczne oraz gminne standardy urbanistyczne. Natomiast stosownie do art. 13a ust. 4 pkt 2 dopuszczalne jest określenie w planie ogólnym obszarów uzupełnienia zabudowy (lit. a) oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej (lit.b).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość skarżącego, obejmująca działkę nr ewid. [...] znajduje się na obszarze, który stosownie do treści zaskarżonego aktu nie należy do obszaru uzupełnienia zabudowy ani też do terenu którejkolwiek ze stref planistycznych z zabudową mieszkaniową lub zagrodową. Jak zatem trafnie podnosi skarżący przedmiotowa uchwała ingeruje w sposób istotny w przysługujące mu prawo własności.

Należy jednak wziąć pod uwagę, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze objętym postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIX/271/14 Rady Gminy Zapolice z dnia 30 stycznia 2014 r. Stosownie do postanowień tego planu działka skarżącego zlokalizowana jest w zasięgu terenu oznaczonego symbolem R, dla którego zgodnie z § 7 pkt 2 lit. c ww. uchwały obowiązuje zakaz zabudowy obiektów kubaturowych.

Należało zatem dokonać analizy mającej doprowadzić do ustalenia, czy wobec sytuacji skarżącego ukształtowanej postanowieniami planu miejscowego obowiązującego od roku 2014 doszło do naruszenia interesu prawnego w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym celu trzeba przywołać należało przepisy regulujące wzajemny stosunek postanowień planu ogólnego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także decyzji ustalającej warunki zabudowy. I tak - w myśl art. 13a ust. 5 pkt 1 plan ogólny w zakresie dotyczącym stref planistycznych, gminnych standardów urbanistycznych oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 13a ust. 5 pkt 2 - plan ogólny w zakresie obszarów uzupełnienia zabudowy, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego. W myśl art. 30 ust. 3 ustawy przez zgodność planu miejscowego z planem ogólnym rozumie się:

1. 1) ustalenie w planie miejscowym:
2. a) przeznaczenia terenu mieszczącego się w profilu funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren,
3. b) sposobu zagospodarowania i zabudowy terenów w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszego niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren oraz w zakresie maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy nie większej niż maksymalna nadziemna intensywność zabudowy określona dla strefy planistycznej obejmującej teren,
4. c) obszaru zabudowy śródmiejskiej na obszarze zabudowy śródmiejskiej określonym w planie ogólnym;
5. 2) spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 13f ust. 4, a który to przepis stanowi, że w przypadku ustalenia gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można wyznaczyć teren o przeznaczeniu umożliwiającym realizację funkcji mieszkaniowej, jeżeli każda działka ewidencyjna na tym terenie spełnia gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej poprzez dostęp do obiektów infrastruktury społecznej oraz drogi dojścia istniejące w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub możliwe do realizacji na podstawie tego lub innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy także wziąć pod uwagę przepis art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, do których należy położenie terenu inwestycji na obszarze uzupełnienia zabudowy.

Powyższe regulacje wskazują zatem, że postanowienia planu ogólnego w zakresie zaliczenia danej nieruchomości do konkretnej strefy planistycznej (jak w omawianym przypadku: strefy otwartej) oraz niezaliczenia do obszaru uzupełnienia zabudowy, określają sytuację prawną właściciela nieruchomości niezależnie od postanowień obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnią swego rodzaju funkcję nadrzędną wobec pozostałych aktów planowania przestrzennego, skoro organy obowiązane są zapewnić zgodność zarówno planu miejscowego jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy z postanowieniami planu ogólnego. Interes prawny skarżącego zostaje zatem naruszony w związku z tym, że postanowienia planu ogólnego ograniczają jego prawo własności, ale ponadto skutkują także ograniczeniem prawa własności również w wyniku skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Warto podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie składał skargi na Uchwałę Rady Gminy Zapolice nr XXXIX/271/14 z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [...] i [...] gmina Z..

W konsekwencji - skoro nieruchomość skarżącego w myśl postanowień planu ogólnego nie należy do obszaru uzupełnienia zabudowy oraz położona jest w strefie planistycznej otwartej, prawo do zaskarżenia uchwały z 2014 r. na podstawie art. 101 u.s.g. nie daje skarżącemu możliwości zrealizowania celu w postaci odzyskania uprawnienia do zabudowy swojej nieruchomości, należącego do wiązki uprawnień składających się na prawo własności. Wobec powyższego w ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, zaś prawidłowość wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy oraz stref planistycznych powinna zostać poddana kontroli sądu.

Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej Sąd ustalił, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu ogólnego ani też właściwości organów.

W dniu 21 marca 2024 r. Rada Gminy Zapolice podjęła uchwałę Nr LXIV/464/24 w sprawie przystąpienia do sporządzania planu ogólnego gminy Zapolice. Stosownie do art. 13i ust. 3 pkt 1 wójt gminy Zapolice obwieszczeniem z dnia 26 czerwca 2025 r. ogłosił o podjęciu powyższej uchwały określając sposób i miejsce składania wniosków do projektu planu oraz wyznaczył termin składania wniosków do dnia 31 lipca 2025 r. Ogłoszenie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Zapolice, na stronie internetowej Urzędu Gminy Zapolice, w prasie oraz poprzez wywieszenie w siedzibie Urzędu Gminy Zapolice.

Następnie wójt zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu ogólnego, wyznaczając termin do składania wniosków do projektu planu ogólnego w wymiarze 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia; sporządził projekt planu ogólnego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko. Wójt wystąpił o opinie i uzgodnienia do projektu planu ogólnego do podmiotów wymienionych w art. 13i ust. 5 lit. a) i b). W tym miejscu trzeba wskazać, że w toku procedury planistycznej, w dniu 9 grudnia 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r. poz. 1668), która w art. 1 pkt 2 wprowadziła zmiany w art. 13i ust. 3 pkt 5 u.p.z.p., obejmujące katalog podmiotów, do których wójt, burmistrz lub prezydent miasta występuje o opinie o projekcie planu ogólnego oraz o uzgodnienie projektu planu ogólnego.

Jednocześnie jednak stosownie do art. 7 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. wystąpienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy o uzgodnienie projektu planu ogólnego gminy do organów niewymienionych w art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, traktuje się jako wystąpienie o opinię o projekcie planu ogólnego gminy (ust. 1). Uzgodnienie i odmowę uzgodnienia projektu planu ogólnego gminy dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przez organy niewymienione w art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, traktuje się odpowiednio jako pozytywną albo negatywną opinię o projekcie planu ogólnego gminy (ust. 2). W kontrolowanej sprawie analiza akt planistycznych wskazuje, że organ uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia stosownie do wymogów określonych przez przepisy art. 13i ust. 5 lit. a oraz lit. b u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. Wypada przy tym zauważyć, że projekt planu ogólnego wymagał ponownego opiniowania przez Zarząd Województwa Łódzkiego oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi.

Ponadto wobec odmowy uzgodnienia projektu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, uwzględniono warunki wskazane w postanowieniu o odmowie uzgodnienia oraz ponowiono czynność uzyskując pozytywne uzgodnienie powyższego organu w odniesieniu do obszaru objętego ochroną – rezerwatu przyrody "B", Parku Krajobrazowego C. Wójt Gminy Zapolice ogłosił o rozpoczęciu konsultacji społecznych zgodnie z art. 13i ust. 8, zamieszczając ogłoszenie na stronie internetowej gminy Zapolice, w Biuletynie Informacji Publicznej, w prasie oraz poprzez wywieszenie.

Ponadto w aktach planistycznych znajduje się potwierdzenie odbioru ogłoszenia wójta gminy Zapolice o rozpoczęciu konsultacji społecznych dotyczących projektu planu ogólnego gm. Zapolice w dn.13.10.2025r. przez sołtysów sołectw gminy Zapolice. Termin konsultacji społecznych wyznaczono w okresie od 13 października do 12 listopada 2025 r. Projekt planu ogólnego gminy Zapolice wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko dostępny był od 10 października 2025 r. w siedzibie Urzędu Gminy Zapolice, Plac Strażacki 5, 98-161 Zapolice, w godzinach pracy urzędu tj. od 7:30 do 15:30 oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Zapolice dostępnej pod adresem wskazanym w ogłoszeniu. Konsultacje społeczne obejmowały następujące formy: zbieranie uwag do projektu planu ogólnego i prognozy oddziaływania na środowisko, spotkanie otwarte poprzedzone prezentacją projektu planu ogólnego oraz składanie ankiet na formularzu dostępnym na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Zapolice.

W aktach planistycznych dostępne są złożone uwagi oraz ankiety a także protokół z przeprowadzonego badania ankietowego, protokół ze spotkania otwartego, protokół ze zbierania uwag oraz wykaz uwag wraz z propozycjami rozpatrzenia uwagi przez wójta gminy Zapolice.

Podsumowując należało stwierdzić, że w wyniku analizy akt planistycznych Sąd nie dopatrzył się naruszeń proceduralnych, które skutkowałyby nieważnością kontrolowanej uchwały.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, wypada w pierwszej kolejności stwierdzić, że stosownie do art. 13a ust. 4 pkt 1 przedmiotowy plan ogólny zawiera wymienione w tym przepisie elementy obligatoryjne tj. strefy planistyczne oraz gminne standardy urbanistyczne a ponadto stosownie do art. 13a ust. 4 pkt 2 określa obszary uzupełnienia zabudowy. Stosownie do art. 13e ust. 1 gminne standardy urbanistyczne obejmują gminny katalog stref planistycznych. Z załącznika do przedmiotowej uchwały wynika, że obszar objęty planem dzieli się w sposób rozłączny na 12 stref planistycznych. Wszystkie strefy wymienione w katalogu należą do stref dopuszczalnych w myśl art. 13c ust. 2 u.p.z.p. Analiza załącznika do przedmiotowej uchwały (podgląd zaawansowany aktów planowania przestrzennego) wskazuje na trafność niekwestionowanych przez strony stwierdzeń co do tego, że nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) znajduje się w obszarze, dla którego wyznaczono strefę otwartą 11SO o profilu funkcjonalnym: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren lasu, teren zieleni naturalnej, teren wód, teren komunikacji, teren ogrodów działkowych, teren infrastruktury technicznej, teren elektrowni geotermalnej, teren zieleni urządzonej.

Sąsiaduje ona ze strefą wielofunkcyjną zabudowy zagrodowej SZ1 oraz ze strefą wielofunkcyjną zabudowy zagrodowej SZ2. Trafnie wskazują strony, że należąca do skarżącego działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] położona jest w zasięgu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [...] i [...] gmina Zapolice przyjętego uchwałą nr XXXIX/271/14 Rady Gminy Zapolice z dnia 30 stycznia 2014 r. zgodnie z którym przedmiotowa działka zlokalizowana jest w zasięgu terenu oznaczonego symbolem R - tereny upraw rolnych o przeznaczeniu podstawowym: tereny upraw rolnych i ogrodniczych oraz użytków zielonych, przeznaczeniu dopuszczalnym: realizacja obiektów i urządzeń podziemnych sieci infrastruktury technicznej służącej realizacji potrzeb lokalnych i ponadlokalnych, dla którego zgodnie z § 7 pkt 2 lit. c ww. uchwały obowiązuje zakaz zabudowy obiektów kubaturowych.

Natomiast działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] obręb [...], które znalazły się w strefach planistycznych SZ1 i SZ2, również objęte są ustaleniami planu miejscowego przyjętego na mocy ww. uchwały, przy czym zlokalizowane są w zasięgu terenów oznaczonych symbolem MR - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa o funkcji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych jako przeznaczenie podstawowe, w ramach którego adaptuje się istniejącą zabudowę z możliwością remontów, rozbudowy i przebudowy według zasad ustalonych dla nowej zabudowy i uzupełnienie istniejącego zainwestowania terenu o zabudowę gospodarczo-garażową, jako przeznaczenie dopuszczalne: realizację obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej służącej realizacji funkcji zgodnych z przeznaczeniem podstawowym.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 13 d ust. 1 u.p.z.p. strefy planistyczne, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3 (zatem strefy wielofunkcyjne zabudowa mieszkaniową jednorodzinna, wielorodzinną oraz zabudową zagrodową), wyznacza się w pierwszej kolejności na obszarach, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, obszarach uzupełnienia zabudowy oraz obszarach z istniejącą zabudową o funkcji mieszkaniowej, z wyłączeniem luk w tej zabudowie, biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 13b. W sytuacjach określonych w art. 13d ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawodawca dopuszcza natomiast wyznaczenie stref planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3, na obszarach uzupełnienia zabudowy oraz obszarach z istniejąca zabudową o funkcji mieszkaniowej. Nie wyznacza się tych stref planistycznych na pozostałych obszarach gminy.

Za zasadne zatem należało uznać wyznaczenie stref SZ1 i SZ2 na obszarze, dla którego obowiązujący plan miejscowy przewiduje zabudowę o funkcji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych jako przeznaczenie podstawowe. Natomiast, wobec brzmienia przywołanego powyżej art. 13d ust. 3 u.p.z.p., dla oceny zasadności wyznaczenia strefy otwartej dla obszaru, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz zabudowy kubaturowej, należało poddać analizie prawidłowość wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy.

Przechodząc zatem do zarzutów związanych z wyznaczeniem obszaru uzupełnienia zabudowy trzeba wskazać, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz.U. z 2024 r. poz 729)) w celu wyznaczenia granic obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy:

1. 1. określa się zgrupowania nie mniej niż 5 budynków, w których obrys każdego z budynków w zgrupowaniu znajduje się w odległości nie większej niż 100 m od obrysu co najmniej jednego innego budynku w zgrupowaniu, przy czym uwzględnia się następujące rodzaje budynków według Klasyfikacji Środków Trwałych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 773):
2. a) budynki przemysłowe o symbolu 101,
3. b) budynki handlowo-usługowe o symbolu 103,
4. c) budynki biurowe o symbolu 105,
5. d) budynki szpitali i inne budynki opieki zdrowotnej o symbolu 106,
6. e) budynki oświaty, nauki i kultury oraz budynki sportowe o symbolu 107,
7. f) pozostałe budynki niemieszkalne o symbolu 109,
8. g) budynki mieszkalne o symbolu 110;
9. 2. wyznacza się obszary ograniczone krzywą poprowadzoną w odległości 50 m od obrysu budynków położonych w zgrupowaniach, o których mowa w pkt 1;
10. 3. do obszarów wyznaczonych w wyniku wykonania czynności określonej w pkt 2 dodaje się obszary o jednostkowej powierzchni nie większej niż 5000 m2, ograniczone z każdej strony krzywą, o której mowa w pkt 2;
11. 4. wewnątrz obszarów, które powstały w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt 2 i 3, wyznacza się krzywą poprowadzoną w odległości 40 m od granicy tych obszarów;
12. 5. od obszarów, które powstały w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt 2 i 3, odejmuje się obszary znajdujące się między krzywą będącą granicą tych obszarów a krzywą, o której mowa w pkt 4.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że działka skarżącego o numerze ewid. [...] znajduje się poza obszarem uzupełnienia zabudowy. Analiza załącznika do badanej uchwały wskazuje także, że wbrew stanowisku skarżącego granice obszaru uzupełnienia zabudowy nie obejmują wskazywanych przez skarżącego działek o numerach [...], [...] oraz [...], co wynika z załącznika do skarżonej uchwały (podgląd zaawansowany aktów planowania przestrzennego). Zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia i nieprawidłowego wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy należało ocenić w świetle załączonej do skargi ekspertyzy nr [...] sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. T. B..

W ocenie Sądu dokument ten nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że z treści ekspertyzy nie wynika, aby rzeczoznawca ustalił zgrupowanie nie mniej niż pięciu budynków należących do kategorii wskazanych w §1 ust. 1 pkt 1 lit a – g. Autor ekspertyzy w ogóle nie określił jakie rodzaje budynków według Klasyfikacji Środków Trwałych przyjął do dokonywanej przez siebie analizy. Nie sprecyzował położenia tych budynków ani ich wzajemnej odległości. Zatem twierdzenie o wyznaczeniu obszarów uzupełnienia zabudowy z naruszeniem przepisów rozporządzenia okazało się gołosłowne.

Zważywszy, że rzeczoznawca podnosi możliwość powiększenia obszaru uzupełniającej zabudowy należy przypomnieć, że stosownie do §1 ust. 5 rozporządzenia dopuszcza się rozszerzenie granic obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy, jednak nie więcej niż o obszar o łącznej powierzchni obliczonej zgodnie ze wzorem:

Pp = 25 % * (Pb - Pu) gdzie:

Pp - oznacza łączną maksymalną powierzchnię powiększenia obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1, w wyniku rozszerzenia ich granic,

Pb - oznacza łączną powierzchnię obszarów wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3,

Pu - oznacza łączną powierzchnię obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1.

Powyższy przepis pokazuje, że ustawodawca przewidział możliwość powiększenia obszarów uzupełnienia zabudowy określając jedynie maksymalną łączną powierzchnię powiększania. Ustawa nie nakłada na organ obowiązku powiększenia łącznej powierzchni obszarów uzupełnienia zabudowy, ani tym bardziej nie określa kryteriów jakimi powinien kierować się lokalny prawodawca decydując o zastosowaniu § 1 ust. 5 rozporządzenia. Niemniej jednak, jak wynika z "Uzasadnienia do planu ogólnego gminy Zapolice" (str. 112 i nast.) organy wzięły pod uwagę przepis art. 61 ust 1 pkt 1a u.p.z.p. oraz to, że większość powierzchni gminy Zapolice nie jest objęta ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zatem niewyznaczenie obszarów uzupełnienia zabudowy skutkowałoby zahamowaniem rozwoju przestrzennego gminy. Ze względu na powyższe oraz na to, że prognozowany przyrost liczby ludności i zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, podjęto decyzję o wyznaczeniu obszarów uzupełnienia zabudowy a także o ich powiększeniu. Zgodnie z wynikami działań przeprowadzonymi dla gminy Zapolice uzyskano dane powierzchniowe, które wskazują, że łączna maksymalna powierzchnia powiększenia obszarów uzupełnienia zabudowy wynosi 1 419 113,02 m2. Łączny obszar uzupełnienia zabudowy został zatem powiększony, co uczyniono w oparciu o kryteria wskazane w Uzasadnieniu. Zaliczono do nich:

1. - włączenie całości działek zabudowanych lub zabudowanej części długich działek porolnych lub wykorzystywanych rolniczo w pozostałej części, czego celem jest umożliwienie dalszego rozwoju tych terenów w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy,
2. - zwiększenie OUZ do wielkości umożliwiającej racjonalne zagospodarowanie działki zabudowanej zgodnie z jej przeznaczeniem,
3. - co do zasady granicę OUZ wyznaczano w sposób zgodny z przebiegiem granic działek ewidencyjnych, jednak w przypadku długich działek zasięg OUZ ograniczano do fragmentu działki z istniejącą zabudową lub w przypadku działek niezabudowanych do pasa zgodnego z linią istniejącej zabudowy w sąsiedztwie, najczęściej wzdłuż ciągów komunikacyjnych,
4. - włączenie działek sąsiednich stanowiących luki w zabudowie, przy jednoczesnym uwzględnieniu uwarunkowań przestrzennych,
5. - ograniczanie rozszerzania OUZ na grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako las oraz na grunty zadrzewione w zasięgu Parku Krajobrazowego, co wynika z zakazów określonych w Rozporządzeniu Nr 9/2006 Wojewody Łódzkiego z dnia 11 stycznia 2006 w sprawie Parku Krajobrazowego [...](Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 20, poz. 194 z dnia 23 stycznia 2006 r.),
6. - ograniczanie rozszerzania OUZ na grunty rolne klas I-III tylko do pasa gruntu o szerokości nie większej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej dla działek już zabudowanych oraz pojedynczych działek stanowiących luki w zabudowie, rozszerzanie OUZ na tereny posiadające dostęp do infrastruktury technicznej i komunikacyjnej,
7. - kontynuacja obszarów funkcjonalnych w oparciu o stan istniejący oraz wnioski złożone w trakcie procedury,
8. - możliwości realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
9. - niewyznaczanie OUZ w otwartych przestrzeniach rolniczych lub cennych przyrodniczo, poza terenami z istniejącą zabudową, dla których OUZ został wyznaczony w wyniku działań, o których mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia,
10. - niewyznaczanie OUZ w oderwaniu od wyznaczonego OUZ w sposób, o którym mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu żadne z powyższych kryteriów nie ma zastosowania do działki skarżącego. Także sam skarżący nie wykazał, aby którekolwiek z tych kryteriów prawidłowo zastosowane miało prowadzić do objęcia jego nieruchomości obszarem uzupełnienia zabudowy. W konsekwencji brak także podstaw do wyznaczenia dla obszaru obejmującego działkę [...] jednej ze stref planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p.

W konsekwencji podnoszony przez skarżącego zarzut przekroczenia przez lokalnego prawodawcę granic władztwa planistycznego oraz zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie rozporządzenia okazały się niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych numerami IV ("Naruszenie rzetelności dokumentacyjnej") i V ("Mankamenty uzasadnienia powołania ZPK SKDW") trzeba wskazać, że dotyczą one uchwały Nr XXVIII/199/13 Rady Gminy Zapolice z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" oraz uchwały nr XXXIX/271/14 Rady Gminy Zapolice z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [...] i [...] gmina Zapolice. Kontrola powyższych uchwał znajduje się poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Również treść zarzutu oznaczonego numerem VI dotyczącego naruszenie art. 21 ust.1, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, iż odnosi się on do powyżej wymienionych uchwał Rady Gminy Zapolice z roku 2013 oraz 2014. Z tego względu ww. zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogły okazać się skuteczne w postępowaniu, którego przedmiotem jest uchwała Rady Gminy Zapolice w sprawie uchwalenia planu ogólnego gminy Zapolice.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

a.bł.