Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 24 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 305/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 2 marca 2026 r. nr 2/2026, znak: ZG.0172.40.2025 Nadleśniczy Nadleśnictwa B. po rozpatrzeniu wniosku B. Z. o ponowne rozpoznanie sprawy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z 15 stycznia 2026 nr 1/2026, znak: ZG.0172.40.2025 o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku.

Z akt sprawy wynika, że 11 grudnia 2025 r. wpłynął wniosek B. Z. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący wykonywania przez N. B. prawa pierwokupu na podstawie art. 37a ustawy o lasach tj.: 1. Liczby zawiadomień otrzymanych od notariuszy na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o lasach w latach 2015-2025, dotyczących zawartych warunkowych umów sprzedaży nieruchomości, w odniesieniu do których L. P. przysługiwało ustawowe prawo pierwokupu.

2. Liczby przypadków, w których w latach 2015-2025 N. B. występowało do Dyrektora Generalnego L.P. (za pośrednictwem RDLP) o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości na podstawie art. 37e ustawy o lasach.

3. Liczby przypadków, w których w latach 2015-2025 N. B. faktycznie złożyło oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu w formie aktu notarialnego, ze wskazaniem w postaci tabelarycznej dla każdego przypadku: - roku, - numeru działki ewidencyjnej i obrębu, - powierzchni nieruchomości, - oznaczenia użytków w ewidencji gruntów (np. Ls, Bi, B, R itp.), - ceny sprzedaży wynikającej z umowy warunkowej.

W zakresie wskazanym we wniosku, w ocenie organu żądana informacja ma charakter przetworzony. Informacja przetworzona, to informacja którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje w związku z czym, jej wytworzenie i udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej z lat 2015-2025 oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego rodzaju działania na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

Wobec powyższego organ wezwał skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. 19 grudnia 2025 r. skarżący wskazał m.in., że informacje mogą być wykorzystane w korespondencji z Najwyższą Izbą Kontroli, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz właściwym ministrem nadzorującym Lasy Państwowe. Istotność żądanych informacji wynika zdaniem Wnioskodawcy również z potrzeby kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Jednocześnie Wskazał, że wnioskowane informacje służą do ochrony swoich własnych interesów. N. B. wykonało bowiem prawo pierwokupu w stosunku do nieruchomości, którą zamierzał nabyć wnioskodawca

Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie organu wskazane okoliczności nie dowodzą, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji, ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Innymi słowy, wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Wnioskodawca takich okoliczności nie przedstawił. Sam fakt, że N. B. jest podmiotem publicznym nie oznacza automatycznie, że informacje, którymi dysponuje organ są szczególnie istotne dla celu publicznego.

Wnioskodawca w istocie dąży do uzyskania informacji dla celów prywatnych, co wynika również z treści pisma. Z całą pewnością nie jest wystarczające wskazanie, że informacje mogą być wykorzystane w korespondencji z organami kontroli. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. N. B. podlega kontrolom odpowiednich organów i jeżeli organy te będą potrzebowały informacji wskazanych we wniosku, uzyskają do nich dostęp.

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wniosek został złożony wyłącznie z powodu rozczarowania i żalu związanego z tym, że skarżący nie mógł nabyć nieruchomości, co do której organ skorzystał z prawa pierwokupu. Sama ta okoliczność, przy braku związku z interesem publicznym, nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie informacji wskazanych we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji złożył B. Z. wskazując, że wniosek dotyczy sposobu wykonywania przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa ustawowego prawa pierwokupu nieruchomości. Dotyczy to bezpośrednio gospodarowania mieniem publicznym, zasad ingerencji państwa w obrót nieruchomościami prywatnymi, przejrzystości i proporcjonalności działań władczych. Z danych przekazanych przez Regionalną Dyrekcję L.P. wynika, że prawo pierwokupu było wykonywane wielokrotnie w ostatnich latach, co potwierdza systemowy charakter tego mechanizmu.

Po jego rozpatrzeniu, Nadleśniczy Nadleśnictwa B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, transparentność gospodarowania mieniem publicznym leży w zwykłym interesie społecznym. Dlatego też żądane informacje zostały zakwalifikowane jako informacje publiczne. Podkreślić jednak należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga interesu "szczególnie istotnego". Wnioskodawca nie może jedynie wskazywać na wagę problemu, musi wykazać celowość żądania. Przywołane przez wnioskodawcę normy to ogólne zasady konstytucyjne i ustrojowe, których przywołane nie stanowi wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie wskazał żadnego konkretnego celu, któremu miałyby posłużyć wygenerowane zbiory danych, ani nie uprawdopodobnił, że ich udostępnienie przełoży się na realne, pozytywne skutki dla społeczeństwa lub poprawę działania L.P.. Wnioskodawca, będący osobą fizyczną, nie wykazał, że ma realne możliwości wykorzystania informacji dla dobra interesu publicznego

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący jako osoba fizyczna nie wykazał możliwości wykorzystania informacji, co stanowi ograniczenie prawa do informacji publicznej;
2. 2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wykazania, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Organ nie ustalił czy prowadzone są rejestry zawiadomień notarialnych, czy istnieje ewidencja wykonanych pierwokupów, czy dane są dostępne w systemach informatycznych, jaki byłby rzeczywisty nakład pracy. Ograniczono się jedynie do ogólnych twierdzeń o konieczności "analiz i zestawień";
3. 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia ogólnikowego, bez odniesienia do argumentów skarżącego. Organ nie przeanalizował charakteru gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, wpływu wykonywania prawa pierwokupu na obrót nieruchomościami, systemowego znaczenia żądanych informacji;
4. 4. art. 61 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej. Prawo to przysługuje każdemu i nie może być uzależnione od statusu wnioskodawcy, jego motywacji, przewidywanego sposobu wykorzystania informacji;
5. 5. art. 7 k.p.a. poprzez zastosowanie irrelewantnej oceny interesu skarżącego, która nie powinna stanowić elementu rozstrzygnięcia i świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wniosek dotyczył danych związanych z wykonywaniem przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa ustawowego prawa pierwokupu nieruchomości. Sprawa ma charakter publiczny, gdyż dotyczy gospodarowania mieniem publicznym, ingerencji państwa w obrót nieruchomościami, przejrzystości działania organów publicznych. Organ nie wykazał jednak, że żądane informacje rzeczywiście mają charakter przetworzony, a jednocześnie wprowadził niedopuszczalne kryteria oceny wniosku. Dodatkowo skarżący wystąpił równolegle z odrębnym wnioskiem o udostępnienie dokumentów źródłowych dotyczących wykonywania prawa pierwokupu. Okoliczność ta potwierdza, że możliwe było udostępnienie informacji publicznej w formie prostszej, bez konieczności jej przetwarzania przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wnioskowana informacja wymaga nie tylko odszukania i selekcji dokumentów w archiwach z 10 lat, ale przede wszystkim przeprowadzenia operacji analitycznych w celu stworzenia nowego zbioru danych, który w tej formie w organie nie istnieje. Każdy odnaleziony dokument (warunkowa umowa sprzedaży) musiałby zostać poddany weryfikacji przez pracownika merytorycznego w celu ustalenia, czy faktycznie mieści się w zakresie "wykonywania prawa pierwokupu" w rozumieniu art. 37a ustawy o lasach, co przy dużej liczbie spraw wymaga znacznego nakładu czasu. Skonstruowanie odpowiedzi wymagałoby stworzenia nowej jakości informacji (zbiorczego zestawienia danych), która dotychczas w organie nie funkcjonowała. Organ nie prowadzi jednej, centralnej ewidencji analitycznej w formie, o jaką wnioskuje skarżący. Aby zadośćuczynić wnioskowi, organ musiałby podjąć działania analityczne, które de facto stanowią pracę studyjną, a nie zwykłe udostępnienie danych statystycznych.

Jednocześnie organ dodał, że skarżący występuje jako osoba fizyczna uwikłana w prywatny spór z organem. Nie udowodnił, że dysponuje narzędziami (np. jako ekspert, dziennikarz czy organizacja społeczna), które pozwoliłyby mu przekuć uzyskane dane w wymierną korzyść dla ogółu społeczeństwa. Sam zamiar zawiadomienia organów kontrolnych (NIK, RPO) bez wskazania konkretnych uchybień jest jedynie hipotezą, a nie realną potrzebą społeczną.

Ponadto działania skarżącego noszą znamiona nadużycia prawa podmiotowego. Skarżący od momentu wykonania przez organ prawa pierwokupu względem działki nr [...] z obr. W., gm. Z., inicjuje liczne, niemal seryjne postępowania (wnioski z: 26.11.2025 r" 11.12.2025 r" 02.01.2026 r" 30.01.2026 r., 04.02.2026 r. oraz 29.03.2026 r.). Dwie sprawy również skierowane zostały na etap postępowania sądowo-administracyjnego. Skarżący wykorzystuje tryb u.d.i.p. jako narzędzie w prywatnej batalii dążąc do zakwestionowania legalnego działania organu. W ocenie organu, żądanie skarżącego stanowi próbę przeniesienia ciężaru gromadzenia i analizy danych, niezbędnych do realizacji jego indywidualnych celów procesowych na aparat administracyjny państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddano decyzję z 2 marca 2026 r. Nadleśniczego Nadleśnictwa B. utrzymującą w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z 15 stycznia 2026 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przy czym zasadniczą oś sporu między stronami stanowi kwalifikacja prawna żądanych informacji – czy jest to informacja prosta czy też przetworzona i w konsekwencji spełnienie przez stronę skarżąca warunku wykazania szczególnego interesu społecznego.

W kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku skarżącego informacji jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości. W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacja publiczną, a Nadleśniczy Nadleśnictwa B. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przekonanie organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną której udostępnienie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie budzi także wątpliwości, w ocenie Sądu, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskujący są informacją publiczną, której definicja legalna zawarta jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych.

Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 504/19, CBOSA). Dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej.

Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 968/18, CBOSA).

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie podkreśla się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Wnioskodawca powinien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych (por. wyroki NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt I OSK 969/20, z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 954/20, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2820/19, z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 832/18 oraz z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2405/16, CBOSA).

Innymi słowy, w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., istotne znaczenie ma fakt, czy żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest umotywowane względami prywatnymi czy publicznymi. Nie jest wystarczające, że działania wnioskodawcy stanowią "szczególnie istotny interes publiczny" bowiem równie istotne jest, czy "uzyskanie żądanej informacji" jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle rozważanego unormowania podkreśla się, że kryterium "przetworzenia" sprowadza się zasadniczo do dwóch grup stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20 i z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej.

Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe.

W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4369/18, z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16, z dnia sygn. akt I OSK 2587/16, z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, CBOSA oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 242/20, CBOSA).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący ustosunkował się do wezwania organu z dnia 19 grudnia 2025 r. co do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem w jego ocenie wyrażonej w piśmie z dnia 19 grudnia 2025 r. istotność żądanych informacji wynika m.in. z potrzeby kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych. W skardze do sądu wnioskowana wskazuje, że informacja ma charakter prosty, a nie jak twierdzi organ przetworzony.

Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, tzn. powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akr III OSK 4058/21, CBOSA).

Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Należy zatem przyjąć, że gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej to należy uznać, że jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18, CBOSA).

Ratio legis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104).

Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (por. H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej jednak chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 19 grudnia 2025 r. skarżący wystąpił o: 1. Liczbę zawiadomień otrzymanych od notariuszy na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o lasach w latach 2015-2025, dotyczących zawartych warunkowych umów sprzedaży nieruchomości, w odniesieniu do których L. P. przysługiwało ustawowe prawo pierwokupu.

2. Liczbę przypadków, w których w latach 2015-2025 N. B. występowało do Dyrektora Generalnego L.P. (za pośrednictwem RDLP) o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości na podstawie art. 37e ustawy o lasach.

3. Liczbę przypadków, w których w latach 2015-2025 N. B. faktycznie złożyło oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu w formie aktu notarialnego, ze wskazaniem w postaci tabelarycznej dla każdego przypadku: - roku, - numeru działki ewidencyjnej i obrębu, - powierzchni nieruchomości, - oznaczenia użytków w ewidencji gruntów (np. Ls, Bi, B, R itp.), - ceny sprzedaży wynikającej z umowy warunkowej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że organ nie dokonał indywidualnej analizy trzech odrębnych żądań objętych wnioskiem pod kątem ich kwalifikacji jako informacji prostej albo informacji przetworzonej. Wszystkie punkty wniosku zostały potraktowane łącznie i omówione w sposób zbiorczy, mimo że różniły się zakresem, skalą oraz charakterem czynności niezbędnych do udzielenia odpowiedzi. Taki sposób uzasadnienia uniemożliwia kontrolę, czy w odniesieniu do każdego z żądań rzeczywiście zachodziły przesłanki pozwalające na przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony.

Organ poprzestał ponadto na ogólnym stwierdzeniu, że przygotowanie informacji wymagałoby znacznego nakładu pracy, analiz oraz obliczeń. Nie wskazał jednak, ile spraw lub dokumentów należałoby faktycznie przeanalizować, ilu pracowników musiałoby zostać zaangażowanych, jaki byłby przewidywany czas wykonania tych czynności ani dlaczego sporządzenie zestawienia wymagałoby merytorycznego przetworzenia danych, a nie jedynie ich odszukania, uporządkowania i przedstawienia. Brak takich ustaleń powoduje, że twierdzenie o przetworzonym charakterze informacji ma charakter deklaratywny.

Nieprawidłowe było również oparcie rozstrzygnięcia na ocenie subiektywnego motywu działania wnioskodawcy. Dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zasadnicze znaczenie ma obiektywny charakter żądanych danych oraz ich znaczenie dla kontroli funkcjonowania administracji publicznej, w tym gospodarowania mieniem publicznym. Informacja nie traci charakteru informacji publicznej tylko dlatego, że wnioskodawca może być zainteresowany jej uzyskaniem także z przyczyn osobistych.

Sam fakt, że u źródeł wniosku może znajdować się spór dotyczący konkretnej nieruchomości, nie wyklucza istnienia obiektywnego interesu publicznego w poznaniu praktyki działania całej jednostki w zakresie korzystania z określonych kompetencji. Dane dotyczące sposobu stosowania prawa pierwokupu, kryteriów podejmowania rozstrzygnięć oraz ich proporcjonalności mogą służyć społecznej kontroli arbitralności działań organu i ocenie gospodarności w dysponowaniu środkami lub mieniem publicznym.

Uzasadnienie decyzji nie odnosi się przy tym rzeczowo do konkretnych argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę w wyjaśnieniach, w szczególności do potrzeby kontroli arbitralności i proporcjonalności stosowania prawa pierwokupu oraz oceny gospodarności działań organu. Pominięcie tych argumentów oznacza, że organ nie rozważył w sposób pełny przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, ograniczając się do stwierdzeń ogólnych i niewystarczających dla kontroli sądowoadministracyjnej.

Z akt sprawy nie wynika nawet jakie informacje posiada organ a które musiałby wytworzyć. Brak takich ustaleń uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska organu bez pogłębionej oceny charakteru żądanych informacji. Organ nie wykazał w sposób należyty, iż żądane informacje stanowiły informację przetworzoną, ani że w sprawie brak było szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego ich udostępnienie.

Konkludując zdaniem sądu w uzasadnieniu decyzji organu nie została wykazana przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zachodzą podstawy do jej uchylenia jako niezgodnej z prawem materialnym, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

MR