Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 258/26

Uzasadnienie

1. 1. Starosta Zduńskowolski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją nr 4.2024 z 6 czerwca 2024 r. znak: AS.6740.125.2024 udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej publicznej w miejscowości G. na odcinku od drogi powiatowej nr [...] do rejonu granic działek ewidencyjnych nr.[...] i [...] obręb [...]". Działka nr [...] o pow. 0,0309 ha znalazła się w liniach rozgraniczających przebieg inwestycji.

1. 1. Decyzją z 10 października 2025 r. znak: GKN-I.683.85.2024 Starosta Zduńskowolski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), ustalił na rzecz J. S. (s. W. i M.) odszkodowanie w łącznej kwocie 19 788,00 zł. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Burmistrz Gminy i Miasta S.
2. 2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy i Miasta S. podnosząc, że kwota odszkodowania została ustalona w rażąco zawyżonej wysokości.
3. 3. Skutkiem powyższego odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z 12 lutego 20264 r., znak: GN-III.7581.349.2025.DB, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

1. 1. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311) dalej także "specustawa", przypomniał, że decyzją z 6 czerwca 2024 r. znak: AS.6740.125.2024 Starosta Zduńskowolski, udzielił zezwolenia na realizację, wskazywanej wyżej, inwestycji drogowej a według stanu na dzień wydania decyzji przedmiotowa działka stanowiła część nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym w Zduńskiej Woli, V Wydziale Ksiąg Wieczystych była prowadzona księga wieczysta nr [...], zgodnie z którą właścicielem przedmiotowej części nieruchomości był J. S.
2. 2. W ocenie organu odwoławczego odszkodowanie powinno być ustalone wg stanu nieruchomości istniejącego 6 czerwca 2024 r.

Dalej organ wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm.) dalej także "Ugn" i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), wydanego na podstawie art. 159 Ugn a przy stosowaniu przepisów Ugn należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie w niej nieuregulowanym - przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej, a kolejno przepisy rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. Podkreślono, że przepisy Ugn w całości i bez żadnych modyfikacji znajdują zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy dotyczące trybu określonego w specustawie drogowej, w rozporządzeniu stanowiącym lex specialis względem przepisów Ugn.

1. 3. Następnie, przywołując treść art. 130 ust. 2 Ugn, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji stanowiła wartość ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym 20 grudnia 2024 r. przez wskazanego rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi.
2. 4. Wskazano, że w operacie biegły określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, na kwotę 19 788 zł. Natomiast pismem z 31 grudnia 2025 r. Wojewoda Łódzki wezwał rzeczoznawcę majątkowego do wypowiedzenia się w charakterze biegłego w zakresie możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 20 grudnia 2024 r. Aktualność sporządzonej opinii potwierdzono przy piśmie z 26 stycznia 2026 r.
3. 5. Powołując się na § 49 rozporządzenia, art. 154 ust. 1 Ugn oraz art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) organ zważył, że wg stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 6 czerwca 2024 r. działka oznaczona nr [...] znajdowała się na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle obowiązującego na ten dzień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr XXV/178/2012 Rady Gminy i Miasta S. z 28 listopada 2012 r., działka nr [...] była przeznaczona w całości pod tereny zabudowy zagrodowej. W tym miejscu organ zgodził się ze skarżącym, że przedmiot wyceny w operacie szacunkowym z 20 grudnia 2024 r. stanowiła część nieruchomości rolnej. Organ odwoławczy podnosił, że ustawodawca odnosi się do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym (studium) a element ten jest pojmowany w orzecznictwie jako zasadnicze kryterium doboru nieruchomości podobnych.
4. 6. Za nieuzasadniony uznano zarzut, że zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej (str. 15-16 operatu) obejmuje wyłącznie nieruchomości drogowe, które nie powinny zostać uwzględnione z uwagi na przepis § 49 ust. 3 rozporządzenia. Zwrócono uwagę, że zgodnie z opisem zbioru transakcji, dotyczą one nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie zaś z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z 18 grudnia 2025 r. transakcje dotyczyły nieruchomości przeznaczonych zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy podmiejskiej, tereny osadnictwa wiejskiego oraz tereny zabudowy zagrodowej. Przyjęty zbiór transakcji odpowiada zatem rynkowi właściwemu ze względu na przedmiot wyceny.
5. 7. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego z 20 grudnia 2024 r. stwierdzono, że opinia przyjęta przez organ I instancji jako dowód w sprawie jest zgodna z obowiązującym prawem, spójna i logiczna. Rzeczoznawca majątkowy w ocenie organu odwoławczego prawidłowo zidentyfikował rynek właściwy dla celów oszacowania, zaś poczynione założenia i wnioski zostały w sposób wyczerpujący umotywowane w treści operatu oraz odpowiedziach na wystosowane wezwania. W świetle powyższego, po dokonaniu analizy rzeczonej opinii, Wojewoda Łódzki podzielił stanowisko Starosty Zduńskowolskiego, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowi wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania.
6. 8. Powołując się na art. 18 ust. 1e pkt. 1 specustawy drogowej organ odwoławczy podniósł, że z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na powołaną w przepisie okoliczność. Wyjaśniono, że omawiana kwota stanowi dodatkowy i odrębny element, który w okolicznościach niniejszej sprawy może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, gdyż oba elementy odszkodowania ustalane są na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy.

1. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina i Miasto S. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z 12 lutego 2026 r., znak GN-III.7581.349.2025.DB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 1. Skarżąca zarzuciła organowi:
2. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
3. a) art. 154 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę, że wydzielona część nieruchomości wykorzystywana była na cele zabudowy zagrodowej, gdy nieruchomość po dokonaniu wydzielania mogła być wykorzystywana jedynie na cele rolne, a tym samym należało dokonać innego doboru nieruchomości będących podstawą sporządzonej opinii przez biegłego rzeczoznawcę;
4. b) § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), poprzez błędne zastosowanie i ustalenie stanu nieruchomości niezgodnego ze stanem faktycznym, gdyż nieruchomość wydzielona na potrzeby przejęcia z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie może być oceniana przez pryzmat cech i właściwości pierwotnej nieruchomości, gdy biegły rzeczoznawca przyjął, iż nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę zagrodową, natomiast jej parametry oraz właściwości wykluczają możliwość takiego wykorzystania;
5. c) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne zastosowania i uznanie, że nieruchomościami podobnymi pod względem przeznaczenia oraz stanu, a także powierzchni są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, teren zabudowy podmiejskiej oraz tereny osadnictwa wiejskiego, gdy na nieruchomości objętej operatem nie można realizować faktycznie tych funkcji, a zatem do porównania zostały przyjęte nieruchomości o różnym przeznaczeniu planistycznym;
6. d) art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), poprzez podwyższenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na wydanie nieruchomości niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy zarówno Starosta Zduńskowolski, jak Wojewoda Łódzki nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w zakresie spełniania przesłanek zastosowania przedmiotowej regulacji, a jak zaznaczył sam Wojewoda Łódzki - nie przeprowadzono postępowania dowodowego na powołaną okoliczność;
7. e) art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, poprzez błędne zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości;
8. 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie:
9. - w zakresie ustalenia podwyższenia wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, gdyż jak wskazuje Wojewoda Łódzki - nie przeprowadził postępowania dowodowego na powołaną okoliczność;
10. - operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w szczególności, poprzez niezweryfikowanie jaki jest aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenie oraz braku oceny cech jakie przyjął biegły dla potrzeb wyceny nieruchomości oraz prawidłowości ich zastosowania przez biegłego.
11. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

1. 1. Dodatkowo organ powtórzył, że według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 6 czerwca 2024 r. działka oznaczona nr [...] znajdowała się na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle obowiązującego na ten dzień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr XXV/178/2012 Rady Gminy i Miasta S. z 28 listopada 2012 r., działka nr [...] była przeznaczona w całości pod tereny zabudowy zagrodowej.
2. 2. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że oszacowanie wartości rynkowej przedmiotu wyceny w operacie szacunkowym z 20 grudnia 2024 r. powinno nastąpić z wykorzystaniem danych o transakcjach nieruchomościami rolnymi albowiem możliwości zagospodarowania nieruchomości o parametrach fizycznych powstałych wskutek podziału zatwierdzonego decyzją ZRID nie zmieniają przeznaczenia określonego w dokumentach planistycznych. Cechy rynkowe to właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Ustala się je na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Organ podniósł, że w opinii z 20 grudnia 2024 r. biegły rzeczoznawca majątkowy uwzględnił kształt nieruchomości jako jeden z czynników cenotwórczych (Cecha "możliwości inwestycyjne, str. 20 operatu). W wyniku oceny możliwości wykorzystania działki dla celów budowlanych przedmiotowi wyceny przepisano ocenę gorszą powołanej cechy (1). Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił ograniczone możliwości wykorzystania nieruchomości na cele budowlane oraz prawidłowo odniósł je do rynku właściwego ze względu na przeznaczenie przedmiotu wyceny.
3. 3. Nadto zwrócono po raz kolejny uwagę, że wbrew zarzutom Burmistrza Gminy i Miasta S., Wojewoda Łódzki nie powiększył ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości wycenianej części nieruchomości. W zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano zaś, że kwota ta może zostać ustalona w toku odrębnego postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. 2. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

1. 2. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Łódzkiego z 12 lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia 10 października 2025 r. znak: GKN-I.683.85.2024, stanowiącej o 1. ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy i Miasta S. w następstwie ostatecznej decyzji Starosty Zduńskowolskiego Nr 4.2024 z dnia 6 czerwca 2024 r., nieruchomości położonej w gminie S., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0309 ha, na rzecz: J. S. w wysokości 19 788,00 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy siedemset osiemdziesiąt osiem złotych 00/100) oraz 2. zobowiązaniu Gminy i Miasta S. do wypłacenia odszkodowania ustalonego w pkt. 1 decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
2. 3. Materialnoprawne podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), [dalej: "specustawa drogowa"] w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), [dalej: "u.g.n."] oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), [dalej: "rozporządzenie"].
3. 4. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
4. 5. Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
5. 6. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
6. 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ww. ustawy,
7. 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
8. 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
9. 7. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową) wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
10. 8. Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) "do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy".
11. 9. § 49 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1 rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia).
12. 10. Bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości. Definicję legalną pojęcia stan nieruchomości zawiera przepis art. 4 pkt 17 u.g.n. W myśl tego przepisu przez stan nieruchomości należy rozumieć "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
13. 11. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 159 u.g.n. należy stwierdzić, iż operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
14. 12. Należy zauważyć, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.
15. 13. Należy w tym miejscu dostrzec, że do oceny operatu szacunkowego, podobnie jak każdego innego dowodu, stosuje się art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Z tych względów organ ocenia operat szacunkowy przede wszystkim pod względem formalnym. Bada więc, czy dokument sporządziła i podpisała osoba uprawniona, czy zawiera on wymagane prawem elementy oraz czy nie występują w nim niejasności, pomyłki lub braki wymagające sprostowania albo uzupełnienia, aby operat zachował wartość dowodową. Organ administracji, podobnie jak sąd administracyjny, może ocenić wartość dowodową operatu wtedy, gdy już prosta analiza jego treści rodzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, braku nieścisłości lub pominięcia elementów istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości. Tylko w takiej sytuacji operat prawidłowy formalnie może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15, oraz z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16). Organ bada więc zupełność, logiczność i przydatność operatu, nie jest jednak uprawniony do kontrolowania go w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych.

Także kontrola sądowa obejmuje prawidłowość oceny operatu dokonanej przez organy, a nie merytoryczną weryfikację wiadomości specjalnych w nim zawartych. Wynika to z charakteru operatu jako dokumentu opartego na specjalistycznej wiedzy biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Ocena wartości dowodowej operatu dokonywana na podstawie art. 80 k.p.a. nie może jednak obejmować kwestii wymagających wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Dotyczy to w szczególności merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen opartych na wiedzy specjalistycznej oraz standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, które nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12).

14. Rozpoznając sprawę, sąd co do zasady podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, przyjmuje je za własne i czyni podstawą dalszych rozważań. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja – podobnie jak decyzja ją poprzedzająca - dotycząca ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji nie uchybiły też regułom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czego domagał się Skarżący.

15. W stosunku do nieruchomości (dz. ewid. nr [...], obręb [...], pow. 0,0309 ha – [dalej: "działka" lub "nieruchomość"]) stanowiącej własność uczestnika wydana została przez Starostę Zduńskowolskiego decyzja z 6 czerwca 2024 r., skutkiem której było wywłaszczenie przedmiotowej działki pod drogę gminną. Z uwagi na powyższe Starosta Zduńskowolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte na podstawie zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2024 r. Postanowieniem z 10 grudnia 2024 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M. B. [dalej: "biegły"], w celu sporządzenia wyceny ww. działki przejętej pod budowę drogi.

Biegły sporządził operat szacunkowy datowany na dzień 20 grudnia 2024 r. w którym wycenił wartość prawa własności ww. nieruchomości na łączną kwotę 19 788 zł. Należy też dostrzec, że wobec utraty ważności operatu ze względu na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n.) pismem z 31 grudnia 2025 r. Wojewoda Łódzki wezwał biegłego do zajęcia stanowiska co do możliwości potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego. Biegły potwierdził aktualność sporządzonego operatu w piśmie z 26 stycznia 2026 r. (stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n.).

1. 16. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, w ocenie sądu, organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego biegłego, stwierdzając oraz uzasadniając jego poprawność formalną i merytoryczną, a tym samym przydatność do załatwienia sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że operat nie zawiera wad formalnych, jego treść jest spójna, uzasadniona, nie zawiera błędów lub nieścisłości, zawiera elementy wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (§ 78 i n. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości).
2. 17. Zważyć należy, że z treści operatu wynika, że biegły dysponował kompletnym materiałem dowodowym, opisał specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie niezbędne do przeprowadzenia tej wyceny uwarunkowania. Następnie odniósł się także w pismach z 24 marca 2025 r. oraz 16 lipca 2025 r. do zastrzeżeń skarżącego (pisma z dnia 28 lutego 2025 r. oraz 12 maja 2025 r.), wykazując słusznie ich niezasadność.
3. 18. Jak wynika z akt sprawy w księdze wieczystej sposób użytkowania nieruchomości określony jest jako rolny, w ewidencji gruntów zaś dla dz. ewid. nr [...] określono rodzaj użytków jako RIVa, RIVb, RV, RVI. Powstała po podziale (dz. ewid. nr [...]) dz. ewid. nr [...] jest użytkiem gruntowym oznaczonym Tp. Działka jest niezabudowana, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta S. z dnia 28 listopada 2012 r. przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych jako zabudowa zagrodowa.
4. 19. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej dla przeznaczenia sprzed 6 czerwca 2024 r. określił na zasadzie podejścia porównawczego porównywania parami, podobnie jak wartość rynkową nieruchomości przeznaczonej pod inwestycje drogowe. W operacie określono zbiory nieruchomości podobnych. Należy przy tym zauważyć, że w operacie biegły w stosunku do nieruchomości m.in. określił cechy rynkowe i ich wagi (s. 19 i odpowiednio s. 24 operatu), przedstawił opis cech rynkowych, określił wartość rynkową nieruchomości. Biegły wskazał także, że na terenie gminy nie odnotowano na przestrzeni ostatnich 2 lat transakcji nieruchomościami drogowymi, ze względu na to uzasadnionym było rozszerzenie rynku o tereny powiatów sąsiednich (s. 16 operatu). Powyższe świadczy o sporządzeniu operatu stosownie do powołanych wyżej przepisów specustawy drogowej, u.g.n. oraz rozporządzenia.
5. 20. Biegły w operacie przeanalizował ceny nieruchomości względem jej funkcji uprzedniej (64,04 zł za 1m2) i obecnej (45 zł za 1 m2) i zastosował zasadę korzyści na rzecz uprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. W dalszej kolejności przemnożył liczbę m2 (309 m2) przez otrzymaną kwotę, co po zaokrągleniu dało kwotę 19 788 zł. Nawet gdyby przyjąć, że zasada korzyści nie zaistniała to jednak wartość nieruchomości o funkcji zagrodowej została ostatecznie przyjęta do obliczania odszkodowania przez biegłego (64,04 zł za 1m2) co nadal pozostawia zaskarżone decyzje prawidłowymi. Kwota odszkodowania została więc ustalona prawidłowo.
6. 21. Podkreślić należy, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 1 u.g.n. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/25). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący o taką ocenę wystąpił, stąd też zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.
7. 22. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę, że wydzielona część nieruchomości wykorzystywana była na cele zabudowy zagrodowej, uznać należy, że jest on niezasadny. Należy bowiem zauważyć, że w operacie – podobnie jak w udzielanych przez biegłego wyjaśnieniach – wskazano, że zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (obecnie studium – przyp. sądu). Ze względu na powyższe biegły – stosownie do art. 154 ust. 3 u.g.n. - przyjął przeznaczenie wskazane w studium, czyli tereny zabudowy zagrodowej, z czego nie można mu uczynić zarzutu, a nie rolne, jak chce tego skarżący. Ponadto biegły wskazał na możliwości, jakie posiadała działka na podstawie okalających ją sąsiednich nieruchomości, w tym odnosząc się do możliwości zabudowy. W konsekwencji biegły przyjął również do porównania ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (s. 15 – 16 operatu). Ponadto jak wyjaśnił biegły w piśmie z dnia 18 grudnia 2025 r. przeznaczenie poszczególnych nieruchomości przyjętych jako podobne do wycenianej nieruchomości, to nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy podmiejskiej, osadnictwa wiejskiego i zabudowy zagrodowej, co świadczy o prawidłowym wyznaczeniu nieruchomości podobnych.
8. 23. Sformułowany z skardze zarzut dotyczący braku podstaw do podwyższenia ustalonego odszkodowania o 5 % jest zupełnie niezrozumiały i nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tej przyczyny, że wojewoda podejmował ustalenia w zakresie przejęcia nieruchomości, do której doszło 10 czerwca 2024 r. (protokół przekazania placu budowy), niemniej jednak nie doszło ostatecznie do podwyższenia wartości o 5 %, co wynika nie tylko z samego operatu, ale i treści uzasadnienia organu II instancji (str. 8 akapit 1).
9. 24. Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a ich uzasadnienia spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.
10. 25. Na marginesie sąd zauważa, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (s.
11. 9) organ wskazał jako osobę wywłaszczoną inną osobę (G. R.) niż adresat decyzji, ale mając na uwadze treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji – w ocenie sądu – należy to traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, niemająca wpływu na wynik sprawy.
12. 26. Reasumując, zważywszy poczynione wyżej rozważania, sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości ani tych zarzucanych w skardze, ani innych, które winien wziąć po uwagę z urzędu, dlatego też skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono.

es