Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. Z. na ostateczną Wojewody Łódzkiego z 26 stycznia 2026 r. (znak: GN-III.7581.223.2025.DS) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 23 czerwca 2025 r. (znak: DM-DM-VIII.6821.35.2023) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu na rzecz skarżącej części nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 23 czerwca 2025 r. (znak: DM-DM-VIII.6821.35.2023) Prezydent Miasta Łodzi wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 104, 105 § 1, 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz.572) w związku z art. 136 ust 7 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz.1145) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz J. Z. udziału wynoszącego ¼ części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dawna ul. [...]).
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 7 grudnia 1961 r. nr 5A-2-l/66/51 utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 24 maja 1962 r. znak: D-193/KW/62 orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] ([...]).
Zdaniem organu ostateczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przypadał na dzień 24 lipca 2020 r., zaś wniosek J. Z. reprezentowanej przez adwokata M. J. został złożony dnia 27 lipca 2020 r. Zatem upływ 20-letniego terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz jego niezłożenie w 12-miesięcznym terminie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) - w ocenie organu - skutkował wygaśnięciem roszczenia o zwrot.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. Z. reprezentowana przez adw. M. J. złożyła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 104, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 57 § 5 K.p.a., a także art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. – dalej u.g.n.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801).
Strona zwróciła uwagę, że organ I instancji nie ustalił daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a jedynie stwierdził datę rzeczywistego wpływu do urzędu wniosku. Tymczasem należało stwierdzić, czy odwołanie zostało złożone przez stronę bezpośrednio w tym organie, czy też zostało nadesłane do organu pierwszej instancji za pomocą poczty. Pełnomocnik skarżącej wnosił przy tym o dopuszczenie dowodu z potwierdzenia płatności kartą w Poczcie Polskiej w J.w dniu 23 lipca 2020 r. na fakt nadania wniosku listem poleconym w placówce Poczty Polskiej, na adres Prezydenta Miasta Łodzi we wskazanej dacie.
Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał dla strony wraz z dniem 24 lipca 2020 r., zaś rozważany wniosek skarżącej wpłynął do Urzędu Miasta Łodzi dopiero 27 lipca 2020 r. (3 dni po terminie) w związku z czym, nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie albowiem roszczenie już wygasło. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że należało prowadzone postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy argumentował, iż strona nie wykazała, że wniosek został nadany na poczcie z zachowaniem terminu.
W ocenie Wojewody załączone do odwołania potwierdzenie płatności kartą nie dowodzi, że adw. M. J. złożył w urzędzie pocztowym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 23 lipca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż trzykrotnie wzywał pełnomocnika strony do przedłożenia dokumentu potwierdzającego nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym w J., jednakże pozostał on bierny w postępowaniu.
Co więcej sama strona, która dwukrotnie stawiła się w siedzibie organu odwoławczego i zapoznała się z aktami sprawy, także nie przedłożyła żadnego dowodu na okoliczność złożenia pisma w terminie za pośrednictwem poczty.
W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości został złożony 27 lipca 2020 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Z. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 105 § 1 K.p.a., art. 57 § 5 pkt 2 w związku z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wnioskodawczyni uchybiła terminowi do wystąpienia o zwrot nieruchomości, podczas gdy organ winien rozpoznać przedmiotowy wniosek merytorycznie;
- 2) naruszenie art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie skutkujące niewydaniem decyzji merytorycznej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.
Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.
W opinii skarżącej zaskarżona decyzja jest błędna i została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Strona podtrzymała, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w prawem przewidzianym terminie. Podkreślono też, że organ administracji zakwestionował złożenie wniosku w terminie po upływie kilku lat od jego złożenia i wszczęcia postępowania. Zatem w czasie, w którym niemożliwe było już uzyskanie od operatora pocztowego Poczty Polskiej potwierdzenia nadania przesyłki. Jednocześnie zaakcentowano, iż jak ustalił Łódzki Urząd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "w systemie EZD jako sposób dostarczenia przesyłki podano "list polecony priorytetowy za zwrotnym potwierdzeniem odbioru" (por str. 6 uzasadnienia). Zarazem w aktach sprawy brak koperty nadawczej.
Strona jednocześnie dostrzegła, że w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym w odniesieniu do analogicznych stanów faktycznych wielokrotnie podkreślano, że potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Dowód ten z chwilą otrzymania przesyłki jest w posiadaniu jej adresata. Z tego też względu obowiązkiem organu, który stwierdza czy odwołanie wpłynęło w terminie jest traktowanie tego dowodu z najwyższa starannością i zachowanie koperty z data stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. W sytuacji, gdy organ z przyczyn leżących po jego stronie nie jest w stanie przedstawić koperty pozwalającej na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych. Błąd pracownika organu, który nie zachował koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W kontrolowanej sprawie organy wydały w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego ¼ części nieruchomości położonego przy ulicy [...] (dawna [...]) uznając, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wniosek skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, zawierający żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zawieszenia postępowania (dalej także: wniosek, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) wpłynął do Urzędu Miasta Łodzi dopiero 27 lipca 2020 r. tj. 3 dni po terminie. Jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przechodząc do dalszych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 (uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części), wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 (wniosku o zwrot).
Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801) w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie) albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie 14 maja 2019 r., a zatem termin na złożenie wniosku miał upłynąć 14 maja 2020 r. Termin ten uległ jednak zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.) i biegł dalej dopiero po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), a zatem od 24 maja 2020 r. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo obliczyły termin na złożenie wniosku – ostatnim dniem na złożenie wniosku był 24 lipca 2020 roku (por. wyrok NSA z 17 września 2025 r., I OSK 1925/22, LEX nr 4108203, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Nie może także umknąć uwadze, że zgodnie z art. 57 ust. 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Jak wyjaśnił Wojewoda wniosek nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie w związku z upływem z dniem 24 lipca 2020 r. materialnoprawnego terminu do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n.). Zdaniem Wojewody wniosek ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku albowiem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości już wygasło.
Z powyższym stanowiskiem nie godzi się strona skarżąca, której zdaniem wniosek został złożony w prawem przewidzianym terminie.
Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy zalega wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opatrzony datą 22 lipca 2020 r., na którym znajduje się między innymi prezentata Urzędu Miasta Łodzi z datą 27 lipca 2020 r. Na prezentacie tej brak jest podpisu pracownika przyjmującego pismo i wprowadzającego je do dziennika korespondencji/EZD. Na wskazanej prezentacie brak jest również adnotacji o osobistym złożeniu wniosku. Natomiast, jak wynika z wyjaśnień udzielonych Wojewodzie przez organ I instancji pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. "W systemie EZD jako sposób dostarczenia przesyłki podano list polecony priorytetowy za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jednak bez zastosowanego jak w innych tego typu przypadkach wskazania daty nadania i numeru nadawczego przesyłki". Na taki właśnie sposób złożenia wniosku z 22 lipca 2000 r. wskazał pełnomocnik strony skarżącej, który załączył do odwołania potwierdzenie transakcji I. S.A. wygenerowane 22 lipca 2025 r., jako dowód na okoliczność, że wniosek został złożony w urzędzie pocztowym w J. w dniu 23 lipca 2020 r., z zachowaniem ustawowego terminu.
Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób podzielić stanowiska organów, że wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości jako złożony osobiście wpłynął do Urzędu Miasta Łodzi dopiero 27 lipca 2020 r. Powyższej oceny nie zmienia również to, że Wojewoda próbował ustalić sposób złożenia wniosku – czy osobiście czy poprzez pocztę i dopytywał w tej sprawie trzykrotnie pełnomocnika skarżącej, jak również to, że strona skarżąca nie wykazała się dowodem nadania przesyłki na poczcie. Zdaniem Sądu brak adnotacji o osobistym złożeniu wniosku na prezentacie Urzędu Miasta Łodzi z datą 27 lipca 2020 r. oraz wpis w EZD wskazują jednoznacznie, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opatrzony datą 22 lipca 2020 r. został dostarczony organowi I instancji przesyłką poleconą priorytetową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, czego zdają się nie dostrzegać organy.
Jednak w realiach badanej sprawy nie tylko istniała niepewność co do ustalenia formy złożenia wniosku, ale także daty jego złożenia. Data złożenia wniosku w przypadku gdy wniosek został dostarczony przesyłką poleconą priorytetową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawarta jest na dacie stempla pocztowego koperty zawierającej przesyłkę. W kontrolowanej sprawie brak jest jednak w aktach administracyjnych takiej koperty. Należy jednak dostrzec, że obowiązkiem organu, który stwierdzał czy wniosek skarżącej wpłynął w terminie było zachowanie koperty z datą stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. Błąd organu, który nie zachował koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej wniosek (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1355/19, LEX nr 3009366, CBOSA).
W ocenie Sądu fakt złożenia wniosku z zachowaniem ustawowego terminu, potwierdzają same działania organu I instancji, który na skutek wniosku strony skarżącej z 22 lipca 2020 r. w dniu 15 grudnia 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie podejmował dalsze czynności, w tym dwukrotnie wydawał postanowienia o zawieszeniu i wznowieniu postępowania. Z powyższego, a także przedłożonego potwierdzenia transakcji I. S.A. wygenerowanego 22 lipca 2025 r., jako dowód na okoliczność, że wniosek został złożony urzędzie pocztowym w J. w dniu 23 lipca 2020 r., nie można jednak niezbicie wywnioskować konkretnej daty złożenia wniosku.
Podsumowując powyższe zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na stwierdzenie faktu złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu, nie daje jednak wystarczających podstaw do ustalenia konkretnej daty złożenia wniosku. Przy czym w ocenie Sądu dla obalenia tezy o zachowaniu terminu do złożenia wniosku z zachowaniem ustawowego terminu organ powinien wykazać, że wniosek przesłany listem poleconym został złożony po terminie, co jednak w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło.
Powyższe prowadzi do wniosku, że organy nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśniły sprawy w pełnym aspekcie, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., a to z kolei doprowadziło do co najmniej przedwczesnej oceny, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
ds