Uzasadnienie
W dniu 24 lutego 2026 r. K.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Drużbice z dnia 25 listopada 2025 r., nr XXIII/122/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment obrębu T w gminie D. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) – dalej: u.s.g.; art.50 § 2, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a.
Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie:
- - art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w toku procedury planistycznej przysługującego skarżącej oraz ustalenie przeznaczenia terenu bez wyważenia interesu prywatnego zmierzającego do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, preferowanie interesów części mieszkańców obszaru objętego zaskarżoną uchwałą kosztem interesu skarżącej, z jednoczesnym naruszeniem zasad równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, co skutkowało zmianą przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, z obszaru zabudowy związanej z rolnictwem na obszar jednostki geodezyjnej RN z całkowitym zakazem zabudowy, w sytuacji kiedy taka zmiana stanowi zbyt daleko idącą i naruszającą zasadę proporcjonalności ingerencję w prawo własności skarżącej i jawi się jako nadużycie władztwa planistycznego gminy;
- - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RN z całkowitym zakazem zabudowy, w sytuacji kiedy obowiązujące w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały studium uwzględniało dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, obejmując nieruchomość skarżącej w ramach obszaru oznaczonego symbolem R- tereny rolne z dopuszczeniem możliwości lokalizowania budowli i urządzeń rolniczych oraz zabudowy związanej z gospodarką rolną.
Powyższe naruszenia, zdaniem strony skarżącej doprowadziły do pozbawionego podstaw prawnych całkowitego wykluczenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości w ramach planowanej przez stronę inwestycji w zakresie chowu drobiu.
Wobec powyższego strona wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu – decyzji Wójta Gminy Drużbice z dnia 5 lutego 2026 r., znak ROŚ.6220.4.2019/2020 o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego w skład którego wchodzą: zespół 12-stu sektorów o planowanej obsadzie 2611 sztuk kur niosek każdy, ogrody zimowe, pakownia z częścią socjalną, wiata magazynowa. Budowa mieszalni pasz w skład której wchodzą: budynek technologiczny mieszalni pasz, instalacja technologiczna, dwa silosy zbożowe o pojemności do 130 m3 każdy, cztery silosy zbożowe o pojemności do 55 m3 każdy, trzy silosy paszowe o pojemności do 35 m3 każdy, jeden silos na materiały o pojemności do 50 m3.
Budowa brodzika dezynfekcyjnego. Budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe o poj. min. 10 m3. Budowa czterech zbiorników bezodpływowych na ścieki technologiczne o łącznej pojemności min 40 m3. Budowa podziemnego zbiornika ppoż. o poj. 150 m3 wraz z przelewem awaryjnym i wylotem do rowu odwadniającego. Budowa zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji technologicznej, kanalizacji deszczowej, wodociągowej i elektrycznej" planowanej na działkach nr ew[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb T, gm. D, na okoliczność wykazania przebiegu postępowania w sprawie wydania o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji oraz przyczyn wydania decyzji odmownej.
W uzasadnieniu strona skarżąca podnosiła, iż jest właścicielem nieruchomości gruntów o nr ew. [...] i [...], obręb T, gm. D położonych na terenie objętym granicami kwestionowanego planu. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Drużbice (przyjętego uchwałą Rady Gminy Drużbice z dnia 28 czerwca 2001 r., nr XXIII/137/01; zmienionego uchwałą z dnia 24 marca 2017 r., nr XXIV/261/2017) ww. nieruchomości położne były na terenie oznaczonym jednostką planistyczną R- tereny rolne z dopuszczeniem możliwości lokalizowania budowli i urządzeń rolniczych oraz zabudowy związanej z gospodarką rolną.
Natomiast zgodnie z postanowieniami skarżonego planu miejscowego nieruchomości skarżącej, zgodnie z rysunkiem planu, w znacznej części znajdują się na terenie oznaczonym jednostką planistyczną RN- teren rolnictwa z zakazem zabudowy; a nadto częściowo L- tereny lasu (działka ew. nr [...]) oraz MN- tereny zabudowy jednorodzinnej (dotyczy działki ew. nr [...]). Wobec uchwalenia kwestionowanego planu, co istotne sprzecznego z postanowieniami obowiązującego studium, doszło do zmiany przeznaczenia należących do skarżącej nieruchomości, w sposób uniemożliwiający ich zagospodarowanie, zgodnie z planami skarżącej dotyczącymi realizacji wcześniej wskazanej inwestycji, pozostającej w toku procesu inwestycyjnego, co najmniej od 2019 r. Pełnomocnik skarżącej podkreślał, że tereny wchodzące w skład wsi T od dawnych lat wykorzystywane są w sposób rolniczy, z dominacją użytków rolnych, a planowane przez skarżącą przedsięwzięcie wpisuje się w aktualny charakter ich zagospodarowania, o czym świadczą istniejące i funkcjonujące inne obiekty inwentarskie przeznaczone do chowu drobiu.
W ocenie strony skarżącej uchwalenie, pod presją części mieszkańców wsi T, których celem jest zablokowanie realizacji planowanej inwestycji, planu miejscowego dla obszaru obejmującego niewielki obszar gminy, z czego znaczną jego część obejmują nieruchomości stanowiące własność skarżącej, postrzegać należy jako przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Ograniczenie, w sposób zupełnie dowolny, nieproporcjonalny, przysługującego skarżącej konstytucyjnie chronionego prawa własności nastąpiło bowiem bez należytego wyważenia interesu skarżącej, z nieuzasadnionym uprzywilejowaniem interesu społecznego. Świadczy o tym chociażby przebieg postępowania w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, zakończonego przedłożoną wraz ze skargą decyzją odmowną z dnia 5 lutego 2026 r. (pomimo wcześniejszych pozytywnych uzgodnień i opinii właściwych organów), czy też brak jakichkolwiek ustaleń, czy planowana przez stronę inwestycja mogłaby wywoływać określone immisje dla nieruchomości sąsiednich.
Dodatkowo uchwalenie przeznaczenia spornych nieruchomości, w sposób odmienny, sprzeczny z postanowieniami obowiązującego, wiążącego organ planistyczny, studium stanowi istotne i jawne naruszenie procedury planistycznej, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w całości. Co więcej, wobec aktualnie prowadzonej, niewątpliwie kosztownej procedury w sprawie uchwalenia planu ogólnego gminy, uchwalenie kwestionowanego fragmentarycznego planu miejscowego jawi się, zdaniem pełnomocnika skarżącej jako nadużycie władzy i naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Drużbice, reprezentowana przez Wójta gminy Drużbice, wnosiła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, iż wbrew argumentacji strony skarżącej kwestionowana uchwała podjęta została w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. W ocenie organu zarówno skala planowanego przez skarżąca przedsięwzięcia, jak i jego potencjalne negatywne oddziaływanie na grunty sąsiednie czyniło zasadnym uwzględnienie oczekiwań lokalnej społeczności, skutkujące ograniczeniem możliwości sposobu zagospodarowania między innymi nieruchomości stanowiących własność skarżącej.
Odnosząc się do kwestii braku zgodności postanowień kwestionowanej uchwały z zapisami obowiązującego studium organ podkreślał, iż określone w studium podstawowe przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżącej to tereny rolne, w tym orne, łąki, pastwiska. Przyjęte w tym zakresie założenia planistyczne znajdują odzwierciedlenie w treści zaskarżonej uchwały. Natomiast wskazywana przez stronę, wynikająca ze studium możliwość lokalizowania na tych terenach budowli i urządzeń rolniczych oraz zabudowy związanej z gospodarką rolną stanowi jedynie dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające.
Z akt sprawy wynika nadto, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Drużbice z dnia 25 listopada 2025 r. była przedmiotem wszczętego przez Wojewodę Łódzkiego w dniu 12 grudnia 2025 r. postępowania nadzorczego nr PNIK-1.4131.909.2025, zakończonego opublikowaniem uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 7 stycznia 2026 r. pod pozycją 133.
W dniu 6 sierpnia 2026 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę i zawartą w niej argumentację. Pełnomocnik doprecyzował zarzuty i wnioski skargi wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w odniesieniu do stanowiących własność skarżącej działek ew. nr [...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd orzeka o jej oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej K.S, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła uchwałę Rady Gminy Drużbice z dnia 25 listopada 2025 r., nr XXIII/122/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment obrębu T w gminie D. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia, z uwzględnieniem art. 65 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) – dalej: ustawa z 2023 r.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: DZ.U. z 2026 r. poz. 662) – dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Stosownie zaś do treści art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów (w tym aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – uwaga Sądu), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Dalej oceniając przesłankę wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.
Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie K.S interes prawny do wniesienia niniejszej skargi wywodzi z przysługującego jej prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych na terenie objętym granicami kwestionowanego planu. W systemie prawa polskiego definicję prawa własności reguluje art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślenia również wymaga, że ww. przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa.
Zaznaczyć należy, że interes prawny strony skarżącej determinuje niejako zakres merytorycznej kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przypadku gdy strona wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to ewentualne stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z 18 września 2015 r., II OSK 37/14; z 17 czerwca 2025 r., II OSK 254/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak już wcześniej wskazano strona skarżąca kwestionuje przyjęte planem przeznaczenie dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RN, 2RN i 3RN, na którym znajduje się przeważająca część ww. działek skarżącej o nr ew. [...] i [...] – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy; dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych, dróg wewnętrznych; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 90%. Powyższe, jak wskazuje skarżąca pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu wynikającym z postanowień obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Drużbice przyjętego uchwałą Rady Gminy Drużbice z dnia 28 czerwca 2001 r., nr XXIII/137/01 (zmienionego uchwałą z dnia 24 marca 2017 r., nr XXIV/261/2017), oznaczonym symbolem R - tereny rolne z dopuszczeniem możliwości lokalizowania budowli i urządzeń rolniczych oraz zabudowy związanej z gospodarką rolną.
W pozostałej części dla ww. działek ewidencyjnych ustalono odpowiednio przeznaczenie: 1MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej lub bliźniaczej); dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej, wiat i altan, miejsc do parkowania i urządzeń budowlanych (północna część działki ew. nr [...]); 1L, 2L – tereny lasu, 1WS - tereny wód powierzchniowych śródlądowych (południowa część działki ew. nr [...]).
Mając powyższe na Sąd stwierdza, że K.S. niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, której postanowienia w sposób bezsporny wpływają na sposób i zakres korzystania z objętych granicami planu nieruchomości oznaczonych jako działki ew. [...] i [...].
Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przy czym przez pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowane przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2021 r., II SA/Kr 215/21; WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., IV SA/Po 1964/20; WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 124/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym zakresie Sąd mając na uwadze fakt, iż ewentualne inne, niedostrzeżone przez skarżącą, naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego planu, mogłyby wpłynąć na legalność zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym skargą. W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 15 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody.
Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane. Jednocześnie, wbrew stanowisku strony skarżącej (do kwestii której Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia), przyjęte w planie miejscowym rozwiązania pozostają zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Drużbice zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Drużbice z dnia 28 czerwca 2001 r., nr XXIII/137/01; zmienionego uchwałą z dnia 24 marca 2017 r., nr XXIV/261/2017.
Dalej przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać na wstępie należy, iż analiza podniesionych w niej zarzutów, jak i przedstawiona argumentacja pełnomocnika skarżącej czyni zasadnym stwierdzenie, że zasadnicza kwestia sporna dotyczy w istocie zarzutu przekroczenia przez organ stanowiący gminy (Radę Gminy w Drużbicach), granic przysługującego jej władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie skarżącej prawa wykonywania prawa własności do nieruchomości, oznaczonych jako działki ew. o nr [...] i [...], polegające na pozbawieniu strony swobodnego ich zagospodarowania, w szczególności możliwości ich zabudowy. To zaś, jak wskazuje strona skarżąca uniemożliwia stronie realizację planowanej inwestycji w zakresie chowu drobiu.
Odnosząc się do tak zakreślonej istoty sporu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej powyżej wskazanej kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.
Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, jedynie w ramach przepisów prawa.
Niewątpliwie każdy plan miejscowy, który na mocy art. 6 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności, co do zasady powodować będzie kolizję pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym właścicieli nieruchomości objętych granicami procedury planistycznej. Sprzeczność tych interesów, w każdym przypadku wymagają indywidualnego wyważenia w kontekście konstytucyjnych praw jednostki, w szczególności wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Należy mieć jednak na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Inaczej mówiąc sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego.
Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14; wyrok WSA w Krakowie z 20 listopada 2019 r., II SA/Kr 796/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a przeznaczenie na dany cel nie jest dowolne, a znajduje uzasadnienie w racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą zatem rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, dokonując wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. (por. wyroki NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1819/21; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; z 11 lipca 2017 r., I OSK 2812/15;wyrok WSA w Gorzowie z 16 marca 2023 r., II SA/Go 704/22; wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2021 r., II SA/Gl 90/21; wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., II SA/PO 134/21; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 72/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie owe sporne interesy zostały wyważone prawidłowo, zarówno z uwzględnieniem interesu skarżącej, która nadal, chociaż niewątpliwie w sposób ograniczony, może wykorzystywać stanowiącej jej własność działki ewidencyjne, zgodnie, co istotne z ich podstawowym – rolnym przeznaczeniem, jak i uwzględnieniem interesu publicznego, tutaj interesu ogółu społeczności lokalnej, która sprzeciwia się ekspansji prowadzonej już przez skarżącą w obrębie ewidencyjnym T, działalności w zakresie chowu drobiu o znacznych rozmiarach. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnego z argumentacją skarżącej prowadziłoby w zasadzie do przyznania prymu interesom skarżącej z jawnym pogwałceniem praw lokalnej społeczności, w tym także tak silnie akcentowanego przez stronę prawa własności. Jak już bowiem wskazano obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora, na które planowana przez skarżąca inwestycja, w szczególności ze względu na jej charakter, jak i zasięg oddziaływania, niewątpliwie mogłaby oddziaływać (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1858/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia również wymaga, uwzględniając okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, że z treści prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej teren rolniczy. Głównym celem tego przeznaczenia jest bowiem produkcja rolnicza, która może być realizowana bez żadnej zabudowy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., II OSK 428/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stąd też Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co od naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
Za chybiony w ocenie Sądu uznać również należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z 2023 r. polegającego na wadliwym stwierdzeniu przez organ zgodności kwestionowanej uchwały z postanowieniami obowiązującego w dacie jej podjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy D. Mając na uwadze prezentowaną w tym zakresie argumentację skargi podkreślenia wymaga, że wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiążący, dla organów planistycznych, charakter studium nie oznacza konieczności literalnego powielenia w planie miejscowym jego treści. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były jak najbardziej ze sobą zbieżne. Istotnym jest zachowanie kierunków zagospodarowania danych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w studium.
Stąd też do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, mogłoby dojść jedynie wtedy, gdy postanowienia planu miejscowego byłyby całkowicie odmienne niż ustalenia studium. (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2026 r., II OSK 2271/25; z 26 lutego 2026 r., II OSK 819/25; z 17 marca 2026 r., II OSK 1004/25; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia w tym miejscu również wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie rozróżniają przeznaczenia terenu na podstawowe i uzupełniające (dopuszczające). Przepisy u.p.z.p., jak i akty wydane do niej akty wykonawcze posługują się jedynie sformułowaniem "przeznaczenie terenu". Niemniej jednak w ocenie Sądu, skoro zgodnie z przywołanym wcześniej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przysługujące gminie z mocy prawa władztwo planistyczne obejmuje także ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), to w ramach tego władztwa, a co za tym idzie, w kompetencji organu planistycznego do ustalenia przeznaczenia terenu, mieścić się będzie także zróżnicowanie tego przeznaczenia.
W rozpoznawanej sprawie, z treści obowiązującego na danym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Drużbice, zarówno z jego części tekstowej, jak i graficznej wynika, że podstawowe kierunki zagospodarowania należących do skarżącej działek ewidencyjnych ([...] i [...]) - ich częściowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wykorzystanie rolne, jak i zalesienie, pokrywają się z ich przeznaczeniem w kwestionowanym skargą planem miejscowym. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej, to jest wyłączenia możliwości zabudowy działek ewidencyjnych skarżącej stanowiące tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolami 1RN, 2 RN, 3RN, których położenie pokrywa się z terenami oznaczonymi na załączniku graficznym do Studium symbolem R, podkreślić należy, że zgodnie z postanowieniami Studium (str.
62) podstawowe przeznaczenie terenów rolnych (R) to grunty orne, łąki, pastwiska, co poniekąd przyznaje pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi. Natomiast ewentualna, ogólnie tu określona zabudowa rolnicza (w tym niewątpliwe zabudowa inwentarska przeznaczona na chów drobiu), określona została w studium jako przeznaczenie uzupełniające.
Nie sposób także pominąć, że na terenie objętym postanowieniami Studium wyznaczono odrębne, ujednolicone tereny oznaczone na załączniku graficznym symbolem PR – tereny produkcji rolniczej, co jak wynika z opisu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy miało między innymi na celu ujednolicenie strefy bez różnicowania sposobu użytkowania na grunty orne, łąki, pastwiska, z możliwością dowolnego kształtowania wykorzystywania rolniczego, z ewentualnością budowy zbiorników wodnych dla potrzeb rolnictwa – pozwalające na racjonalne użytkowanie gruntów rolnych odpowiednio do potrzeb, jak również zminimalizowania zmniejszania obszarów rolnych na skutek ograniczenia ich przeznaczania na strefy zurbanizowane (str. 57, 61). Na jednym z tego rodzaju terenów, wyznaczonym w obszarze ewidencyjnym T znajduje się funkcjonujące gospodarstwo skarżącej, w ramach którego prowadzony jest chów drobiu.
Wskazać również należy, iż wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej okoliczność procedowania w sprawie uchwalenia planu ogólnego gminy nie wpływa na możliwość procedowania w sprawie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego (art. 27a u.p.z.p.).
Odnosząc się natomiast do obszernego wywodu pełnomocnika skarżącej, dotyczącego odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem skarżącej, w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej przez stronę inwestycji w zakresie chowu drobiu (między innymi na działkach ew. nr {...] i [...]), jak i zgłoszonego w tym zakresie wniosku dowodowego na okoliczność wykazania przebiegu ww. postępowania w sprawie oraz przyczyn wydania decyzji odmownej, Sąd stwierdza, iż prezentowana w tym zakresie argumentacja strony skarżącej pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie ww. przesłanki nie wystąpiły, stąd też Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
A.K.