Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 243/26

Uzasadnienie

Decyzją z 8 stycznia 2026 r., nr 3/2026, znak: GPB-III.7721.299.2024 Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania D. D. oraz M. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pkt I - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 25 października 2024 r., nr 423/2024, znak: AiB.6740.58.2023 w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R.; pkt II - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji oraz projekt architektoniczno-budowlany, stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej decyzji i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R. według projektu budowlanego, który opracował mgr inż. arch.

M. K. posiadający uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, wpisany na listę członków Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP pod numerem [...] z zachowaniem warunków przewidzianych art. 36, art. 42, art. 45 i art. 45a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418 - dalej w skrócie "Pr. bud.").

Wojewoda Łódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Starosta Łódzki Wschodni decyzją z 24 listopada 2021 r. nr 251/2021/R, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla wspomnianej wyżej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 8 listopada 2022 r. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 18 maja 2022 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 24 listopada 2021 r. i jednocześnie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 24 listopada 2021 r.

W związku z powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz faktem, że inwestycja została zrealizowana, inwestor zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., wystąpił z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Starosta Łódzki Wschodni decyzją z 13 października 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Łódzki decyzją z 8 marca 2024 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wskutek wniesienia przez G. J. sprzeciwu od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 326/24, oddalił sprzeciw.

Kontynuując postępowanie Starosta Łódzki Wschodni decyzją z 25 października 2024 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty, Wojewoda Łódzki decyzją z 23 stycznia 2025 r., uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wskutek wniesienia przez G. J. sprzeciwu od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 148/25, uchylił zaskarżoną decyzję.

W związku z tym, iż decyzja organu odwoławczego została uchylona, Wojewoda Łódzki ponownie przystąpił do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty, wniesionego przez D. D. oraz M. D., którzy podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku których to naruszeń Starosta Łódzki Wschodni wbrew treści zebranych w sprawie dowodów i bez należytego uzasadnienia przyjął, iż przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny składający się z dwóch lokali mieszkalnych położonych na dwóch oddzielnych działkach nr ewid. [...] i [...], a nie jak to wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego odrębny budynek stanowiący własność inwestora usytuowany na działce nr ewid. [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieznajdującego potwierdzenia w okolicznościach sprawy wniosku, iż inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Pr. bud.

Pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

4 czerwca 2025 r. do organu drugiej instancji wpłynęło pismo pełnomocnika inwestorów wraz z uzupełnieniem dokumentów do postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Ponadto 29 lipca 2025 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek G. J. "o wydanie postanowienia o wyłączenie z akt sprawy (...) wszystkich dokumentów przekazanych przez pełnomocnika E. D. które zostały przekazane Wojewodzie wraz z pismem z dnia 30.05.2025 r. a powstały po wydaniu decyzji nr 423/2024 z dnia 25.10.2024 r., którą to decyzję wydał Starosta Powiatowy Łódzki Wschodni".

Następnie Wojewoda Łódzki wskazał, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R. Obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. rejon pomiędzy [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia [...] poz. [...] - dalej w skrócie "m.p.z.p.") i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 2 MN. Jako przeznaczenie podstawowe dla ww. jednostki planistycznej, m.p.z.p. ustala tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 14 ust. 1 m.p.z.p.). Z projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co spełnia warunek w zakresie przeznaczenia podstawowego.

Dalej Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że z opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana nadbudowa została zlokalizowana za wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy. Powierzchnia zabudowy budynku objętego decyzją Starosty i pozostałych budynków istniejących na terenie inwestycji wynosi 20,16 % powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...]. Natomiast, wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przy łącznej powierzchni całkowitej wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym, wynosi 0,47. Powierzchnia utwardzeń kostką brukową wynosi 242,1 m2, a łączna powierzchnia biologicznie czynna, w tym trawniki i powierzchnia utwardzona płytą ażurową wynosi 2103,0 m2, co stanowi 61,23%. Powyższe parametry projektowanej inwestycji spełniają zapisy § 14 ust. 3 m.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał na treść § 38 ust. 8 m.p.z.p. i w dalszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, na terenie inwestycji zaprojektowano 16 miejsc parkingowych. Dla istniejących 6 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz.Urz. Woj. Łódz. Nr [...] poz. [...] z dnia [...]), obowiązującego na dzień wydania pozwolenia na budowę oraz odbioru budynku, przewiduje się 12 miejsc parkingowych, w tym jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych. Dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego m.p.z.p., zaprojektowano dodatkowo 4 miejsca parkingowe na terenie inwestycji.

W ocenie Wojewody Łódzkiego dalsza analiza zgodności planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p. wykazała, iż inwestycja jest zgodna również z obowiązującymi ustaleniami dotyczącymi systemów infrastruktury technicznej, zastosowanych materiałów wykończeniowych elewacji i dachów, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu. Zdaniem organu drugiej instancji przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami i zapisami obowiązującego m.p.z.p.

Następnie organ odwoławczy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., poddał analizie zgodność przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 - dalej w skrócie "rozporządzenie WT").

Wojewoda Łódzki uznał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami rozporządzenia WT w zakresie:

1. - § 12 ust. 1 - od strony południowej budynek położony jest w odległości 7,25 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...], od strony zachodniej budynek położony jest w odległości 17,25 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaś od strony północnej budynek położony jest w odległości powyżej 30 m od granicy z działką sąsiednią. Ponadto, budynek funkcjonuje jako zabudowa bliźniacza, a więc ściana wschodnia budynku położona jest w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...];
2. - § 19 ust. 1 i 2 - zaprojektowano 16 miejsc parkingowych, dla 1 lokalu mieszkalnego 2 miejsca postojowe.

Ponadto, planowane usytuowanie budynku na działce inwestycyjnej spełnia również wymagania określone § 13 WT (w zakresie przesłaniania), § 57 WT i § 60 WT (w zakresie nasłonecznia), § 29 WT (zakazu dokonywania zmian spływu wód).

Organ odwoławczy wskazał dalej, że połać dachowa przedmiotowego budynku została oddzielona od sąsiedniej zabudowy na działce nr ewid. [...] ogniomurem murowanym, wyniesionym 30 cm ponad połać przedmiotowego budynku. Oba budynki zlokalizowane na działkach nr ewid. [...] i [...] oddzielone zostały od siebie ścianą oddzielenia pożarowego REI60, na całej rozpiętości i wysokości muru w granicy.

Według Wojewody Łódzkiego przedstawiony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany spełniają wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1679).

Analizując kwestie formalne organ drugiej instancji stwierdził, że do dokumentacji załączone zostało wymagane oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, które także złożyły oświadczenia, dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Dokumentacja projektowa zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że według inwestorów Starosta Łódzki Wschodni wbrew treści zebranych w sprawie dowodów i bez należytego uzasadnienia przyjął, iż przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny składający się z dwóch lokali mieszkalnych położonych na dwóch oddzielnych działkach nr ewid. [...] i [...], a nie jak to wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego odrębny budynek stanowiący własność inwestora usytuowany na działce nr ewid. [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieznajdującego potwierdzenia w okolicznościach sprawy wniosku, iż inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Pr. bud.

Wojewoda Łódzki stwierdził, że budynki usytuowane na działkach nr ew. [...] (objęty inwestycją) i nr ew. [...] mają wspólną ścianę nośną, ze wspólnym fundamentem i wspólnym pionem kominowym, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanym na dwóch działkach. W związku z tym, że w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji stwierdzono brak możliwości nadbudowania istniejących pionów kominowych ponad połać wyłącznie na działce inwestora, konieczne było zastosowanie indywidualnego rozwiązania zastępczego gwarantującego należyte działanie dotychczasowej wentylacji grawitacyjnej. Przedmiotowe prace obejmują tylko budynek na działce inwestora nie ingerując w część budynku znajdującą się na działce sąsiedniej. Zatem nie ma podstaw do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane.

Odnosząc się do wniosku G. J. o "wydanie postanowienia o wyłączenie z akt sprawy (...) wszystkich dokumentów przekazanych przez pełnomocnika E. D., które zostały przekazane Wojewodzie wraz z pismem z dnia 30.05.2025 r. a powstały po wydaniu decyzji nr 423/2024 z dnia 25.10.2024, którą to decyzję wydał Starosta Powiatowy Łódzki Wschodni", organ drugiej instancji wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego strona złożyła poprawiony pierwotny projekt budowlany. Biorąc po uwagę przedłożenie tego projektu na skutek wydania przez organ pierwszoinstancyjny postanowienia Nr 95/2025, w sytuacji uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody Łódzkiego z 23 stycznia 2025 r., należało rozstrzygnąć niniejszą sprawę w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Prowadzi to do wniosku, iż uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, w granicach wskazanych w art. 136 k.p.a., nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym nie może bowiem uprawniać do stwierdzenia, że nie jest ten projekt tożsamy z projektem zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji. A zatem brak jest podstaw do wyłączenia tego projektu z akt sprawy.

Organ drugiej instancji, po analizie dokumentacji projektowej i sprawdzeniu jej zgodności w zakresie art. 32-35 Pr. bud. stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W myśl art. 35 ust. 4 Pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowi o wywiązaniu się inwestora z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 Pr. bud., koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Pr. bud.

Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła G. J., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dowolne interpretowanie zgromadzonego materiału dowodowego i odmowę wiarygodności dokumentom urzędowym;
2. 2) art. 35 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku złożonego 31 lipca 2024 r. do Starosty Łódzkiego Wschodniego o przeprowadzenie oględzin nieruchomości w R. ul. K. 5 i 3 w celu ustalenia stanu faktycznego nieruchomości i domu jednorodzinnego co pozwoli organowi naocznie przekonać się o rzeczywistym stanie rzeczy o skutkach szkód budowlanych jakie powstały, gdy sąsiedzi obchodząc prawo nadbudowali, rozbudowali i przebudowali budynek;
3. 3) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, co przejawia się w naruszeniu zasady równego traktowania stron postępowania;
4. 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność zatwierdzenia projektu budowlanego i braku zbadania przez organ negatywnych skutków usytuowania połowy budynku mieszkalnego inwestorów, który znajduje się na sąsiedniej działce nr [...] w stosunku do działki nr [...] stanowiącej własność G. J.; brak w uzasadnieniu decyzji wykazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
5. 5) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez:
6. - pominięcie przez organ, że projekt budowlany jest niekompletny i niezgodny ze stanem rzeczywistym istniejącym na dzień złożenia wniosku inwestora; projekt budowlany obecnie złożony jest niezgodny ze stanem rzeczywistym istniejącym co do wysokości połowy budynku na dz. [...] i co do połączenia ścian i stropów na działce skarżącej ze ścianą wspólną tym, że połowa budynku inwestorów nie jest samodzielna konstrukcyjnie, nie posiada zdolności do przenoszenia obciążeń na grunt w sposób stabilny i bezpieczny;
7. - pominięcie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego co do okoliczności przebiegu granicy sąsiadujących działek niezgodnego z rzeczywistym stanem prawnym obu nieruchomości, w szczególności co do ustalenia niezbędnych i koniecznych informacji o obszarze oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomości skarżącej, jak i dokonania oceny, czy w kontekście rzeczywistego przebiegu granicy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącej, także ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania, określonych w § 13, 57 i 60 rozporządzenia, w sytuacji, gdy w treści projektu rozbudowy wprost wskazano, że obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji nie zamknie się w granicy działki nr [...], a będzie miał oddziaływanie na działkę nr [...];
8. 6) art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c., poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na pogorszenie stanu technicznego należącej do niej nieruchomości;
9. 7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz § 19 rozporządzenia WT w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, gdzie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wbrew wymogom dotyczącym odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami parkingowymi, a granicami działki budowlanej oraz oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiadujących budynkach mieszkalnych; w rozpoznawanej sprawie miejsca postojowe usytuowane są obok siebie z kilku stron budynku szeregowego i stanowią całość razem 16 miejsc postojowych; zakładając nawet, że na działce budowlanej ul. K. 3 zaprojektowano 16 miejsc parkingowych, jak przyjął organ drugiej instancji, spełnienie wymogów odległościowych winno być oceniane według kryteriów wynikających z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a zatem odpowiednio 10 m od okien pomieszczeń w budynku i 6 m od granicy działki budowlanej; nie wiadomo które 4 miejsca parkingowe należą do obecnego pozwolenia na budowę;
10. 8) decyzja Nr 3/2026 pozwolenie na budowę dla D. i M. D. nigdy nie powinna zostać wydana jako pozytywna, bo organ błędnie, z naruszeniem prawa przeprowadził kontrolę wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę i wydał decyzję niezgodnie z m.p.z.p.; w wyniku planowanej budowy powstanie jeden wspólny budynek wielorodzinny ([...] lokal mieszkalny) w domu jednorodzinnym;
11. 9) art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ponieważ projekt zagospodarowania działki został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych - brak stempla geodety i potwierdzenia całości przez geodetę, numer zgłoszenia pracy geodezyjnej w PODGik. Mapa jest nieaktualna, ponieważ na drodze i parkingu nie wykazano w tym projekcie, że cały ten teren został wyłożony płytami betonowymi o nazwie EKOL i jako takie nie stanowią terenu biologicznie czynnego do wykazania 40 % terenu biologicznie czynnego do rośnięcia trawy, drzew i krzewów;
12. 10) art. 34 ust. 3d pkt 3 Pr. bud., bo oświadczenie projektanta jest niezgodne ze stanem faktycznym;
13. 11) art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. oraz § 12 ust. 1 i § 12 ust. 3 z rozporządzenia WT co do budowy w granicy z działką nr [...]; w przedmiotowej sprawie rozbudowana, nadbudowana i przebudowana połowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] została usytuowana w projekcje przy granicy z działką nr [...] i nie przylega na całej długości i wysokości do ściany części budynku usytułowanego na działce nr ewidencyjnej nr [...] oraz rozbudowa (klatka schodowa) została usytułowana w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką nr [...];
14. 12) art. 35 ust. 3 Pr. bud. w zw. z § 60 rozporządzenia WT - brak w dokumentacji projektu nasłonecznienia;
15. 13) art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Pr. bud. przez inwestorów co do zamierzenia budowy na działce G. J. nr [....] bez jej zgody; oparcie 2 stropów betonowych poza granicą działki inwestorów nr [...], na działce skarżącej nr [...]; stropy posadowiono poza granicą działki nr [...];
16. 14) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy;
17. 15) art. 15 k.p.a., poprzez zupełne nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oparcie decyzji drugoinstancyjnej na zupełnie innych przesłankach niż miało to miejsce w przypadku decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;
18. 16) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków z niego niewynikających oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji, które zawiera sprzeczne ze sobą fakty ustalone przez organ, nie przedstawia stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem;
19. 17) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony;
20. 18) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nowych dowodach przeprowadzonych przez organ odwoławczy z urzędu, okolicznościach, jakie miały miejsce już po wydaniu decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego;
21. 19) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów;
22. 20) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 142, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia WT; nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona przez organy kwestia, czy projektowana nadbudowa, jest zgodna z przepisami technicznymi i czy nie spowoduje nieprawidłowego i niebezpiecznego funkcjonowania już istniejących przewodów kominowych w budynku skarżącej; jednocześnie kwestia ta mimo licznych zastrzeżeń w tym zakresie zgłaszanych przez skarżącą, nie została w ogóle omówiona w uzasadnieniu decyzji organu instancji;
23. 21) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, a także błędne przyjęcie, że projekt budowlany zamienny komina posiada wymagane prawem pozwolenia i uzgodnienia, a w szczególności uznanie, że spełnia wymagania pod względem zgodności z przepisami technicznobudowlanymi i ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy brak takiego w aktach postępowania; w szczególności projekt nie zawiera opinii technicznej inspektora ppoż.;
24. 22) art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. prowadzące do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego i nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
25. - pominięcie załączonych do akt postępowania uwag i zarzutów skarżącej dotyczących istnienia zgłaszanych na etapie trwania postępowania szkód powstałych w budynku R. przy ul. K. 5 wywołanych negatywnym oddziaływaniem wybudowanej inwestycji oraz pominięcie zalegającej w aktach postępowania dokumentacji zdjęciowej wskazującej na szkodliwe oddziaływanie inwestycji zrealizowanej na podstawie uchylonej decyzji pozwolenia na budowę oraz stałe, negatywne, a w konsekwencji nieuwzględnienie złożonego przez G. J. wniosku dowodowego o dokonanie oględzin na miejscu inwestycji jak i powołanie biegłego celem usunięcia ryzyka spowodowania zagrożenia zdrowia i mienia, które w świetle przedstawianych okoliczności (w tym ekspertyzy technicznej) jest bardzo realne;
26. - zaniechanie szczegółowej analizy rozwiązań, co do których sformułowane zostały zarzuty skarżącej G. J. oraz zignorowanie znacznej części zarzutów sformułowanych odnośnie projektu, które zostały zawarte w uwagach i zarzutach, a co do których organy obu instancji nie wypowiedziały się szczegółowo;
27. 23) art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 9 Pr. bud. w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia WT, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania architektoniczne powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu budowlanego stanowiącego jeden cały budynek na działce nr [...] i nr [...] oznaczony numerem 3 i 5 oraz obniżenie jego przydatności do użytkowania;
28. 24) art. 5 ust. 1 lit. a, b, d, e Pr. bud., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego komina w osi granicy działek budowanego ponad dach inwestorów na działce 1523, a w szczególności poprzez zaniechanie wykonania analizy tego rozwiązania przez biegłego kominiarza, chodzi o komin w osi granicy działek;
29. 25) art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego komina, który nie tylko nie zapewnia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, ale wręcz narusza interesy skarżącej i przysługujące jej prawo własności i sytuacja jej na skutek zatwierdzenia projektu zamiennego została ukształtowana w sposób mniej korzystny niż właścicieli nieruchomości objętej postępowaniem (naruszenie stosunków własnościowych dotychczas niezależnych nieruchomości gruntowych poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego, komina wspólnego);
30. 26) art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestorzy posiadają prawo do dysponowania gruntem G. J.w związku z projektowanymi rozwiązaniami zawartymi w projekcie budowlanym, które prowadzą do takiego powiązania budynku inwestorów z budynkiem skarżącej, jakby mieli prawo dysponowania działką nr [...].

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu drugiej instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty procesowe odwołujące się do art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy obu instancji zgromadziły materiał niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy był dodatkowo uprawniony do uzupełnienia dowodów i materiałów w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Sama okoliczność, że skarżąca odmiennie ocenia zgromadzony materiał albo przywiązuje większe znaczenie do wybranych dokumentów i twierdzeń, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego nietrafny jest zarzut dotyczący nierozpoznania sprawy w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro z ustaleń organu wynika, że planowane roboty obejmują wyłącznie budynek na działce inwestora i nie ingerują w część budynku znajdującą się na działce skarżącej, to brak było podstaw do przyjęcia, że inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut niezgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Decyzja w tym zakresie zawiera bowiem merytoryczne odniesienie do wymagań planu, a skarga nie wykazuje w sposób przekonujący, aby którykolwiek z istotnych parametrów inwestycji pozostawał w oczywistej sprzeczności z zapisami m.p.z.p.

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia warunków technicznych, w tym § 12, § 13, § 19, § 57 i § 60 rozporządzenia WT. Projekt został oceniony także pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, wskazując odległości budynku od granic, wymaganą liczbę miejsc parkingowych, a także zgodność z przepisami dotyczącymi przesłaniania i nasłonecznienia. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nie zastępuje projektanta w wyborze rozwiązań technicznych, lecz bada, czy przedłożony projekt jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Według organu drugiej instancji nie jest trafny zarzut, że organ powinien uwzględnić wniosek o oględziny albo z urzędu powołać kolejnych biegłych. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek przeprowadzenia każdego dowodu zgłoszonego przez stronę, lecz obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. To organ ocenia przydatność określonego środka dowodowego dla rozstrzygnięcia. Jeżeli materiał projektowy, dokumenty załączone do wniosku oraz wyjaśnienia stron pozwalały na dokonanie oceny zgodności inwestycji z art. 35 ust. 1 Pr. bud., to sam brak oględzin nie oznacza naruszenia procedury. Skarżąca nie wykazała przy tym, aby pominięcie tego dowodu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda Łódzki nie podzielił także zarzutów opartych na art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Przepis ten nakazuje zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, ale ocena tej przesłanki nie może być dokonywana w oderwaniu od konkretnych norm prawa materialnego, a w szczególności przepisów planistycznych i techniczno-budowlanych. Uzasadniony interes osób trzecich nie oznacza prawa sąsiada do zablokowania inwestycji tylko dlatego, że nie akceptuje przyjętego rozwiązania projektowego. Jeżeli organ wykazał zgodność inwestycji z m.p.z.p. i przepisami techniczno-budowlanymi, to brak jest podstaw do przyjęcia, że samo subiektywne poczucie naruszenia interesu skarżącej przesądza o wadliwości decyzji.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ponieważ projekt zagospodarowania działki został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, ponieważ w dokumentacji znajdują się wcześniejsze egzemplarze projektu zawierające tożsamą mapę, na której ujawniono zarówno dane i podpis geodety, jak i numer zgłoszenia pracy geodezyjnej w PODGiK. Oznacza to, że brak powtórzenia tych danych na jednym z później przedłożonych egzemplarzy dokumentacji nie może być oceniany w oderwaniu od całokształtu akt administracyjnych i nie prowadzi do wniosku, że organ procedował w oparciu o mapę niewiadomego pochodzenia lub mapę niespełniającą wymagań formalnych. Ocena legalności zaskarżonej decyzji powinna uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a nie jedynie wybrane egzemplarze dokumentacji analizowane w oderwaniu od pozostałych dokumentów.

Nie jest zatem trafne wywodzenie przez skarżącą, że sam brak uwidocznienia na aktualnie analizowanym egzemplarzu mapy stempla geodety lub numeru zgłoszenia pracy geodezyjnej przesądza o wadliwości projektu zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących komina Wojewoda Łódzki wskazał, że skarga w tej części w istocie zmierza do podważenia przyjętego rozwiązania projektowego z przyczyn technicznych, podczas gdy w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zastępuje projektanta ani nie rozstrzyga samodzielnie o wyborze optymalnego rozwiązania technicznego, lecz bada projekt w granicach określonych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. w tym pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletności dokumentacji oraz dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odniósł się do kwestii istniejącego wspólnego pionu kominowego i wyjaśnił, iż wobec stwierdzonego w toku inwentaryzacji braku możliwości nadbudowania istniejących pionów kominowych ponad połać wyłącznie na działce inwestora, przyjęto indywidualne rozwiązanie zastępcze mające gwarantować należyte działanie dotychczasowej wentylacji grawitacyjnej.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że przedmiotowe prace obejmują wyłącznie budynek na działce inwestora, bez ingerencji w część budynku znajdującą się na działce sąsiedniej. W tej sytuacji, sam brak akceptacji skarżącej dla przyjętego rozwiązania technicznego nie jest wystarczający do wskazania naruszenia prawa, zwłaszcza, że skarga nie wykazuje w sposób przekonujący, aby rozwiązanie to pozostawało w oczywistej sprzeczności z konkretną normą prawa materialnego, której naruszenie musiałoby skutkować odmową zatwierdzenia dokumentacji projektowej i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów niewyjaśnienia niepewnego przebiegu granicy między nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie służy prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego ani definitywnemu rozstrzyganiu sporów cywilnoprawnych dotyczących przebiegu granic nieruchomości. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada projekt w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 Pr. bud. Samo twierdzenie strony, że przebieg granicy jest "niepewny" nie oznacza jeszcze, że organ był zobowiązany w niniejszym postępowaniu do rozstrzygania tej kwestii w sposób właściwy dla odrębnych trybów przewidzianych przepisami prawa. Dla skuteczności skargi konieczne byłoby wskazanie, że rzekoma niepewność przebiegu granicy uniemożliwiała w ogóle dokonanie oceny projektu w ustawowym zakresie albo, że z dokumentacji jednoznacznie wynikała ingerencja inwestycji w teren, do którego inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego jednak skarga skutecznie nie wykazała.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności i art. 136 k.p.a. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do mechanicznej kontroli zarzutów, lecz służy ponownemu rozpoznaniu sprawy, a organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy. Samo pogłębienie uzasadnienia, szersze odniesienie się do zgromadzonych dokumentów czy pełniejsze wyjaśnienie podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia nie oznacza jeszcze zmiany tożsamości sprawy ani naruszenia art. 15 k.p.a. Kompetencja do uzupełnienia materiału i ponownej jego oceny wynika wprost z k.p.a. 22 lipca 2026 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestników postępowania D. D. i M. D., w którym wnieśli oni o oddalenie skargi w całości, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego w całości odpowiada prawu. Zdaniem uczestników, ich nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. K. 3 (dz. nr [...] i [...]) jest w sensie funkcjonalnym i prawnym niezależną nieruchomością od budynku mieszkalnego skarżącej położonego przy ul. K. 5 posadowionego na działkach nr [...] i [...].

Wobec powyższego uczestnicy postępowania stwierdzili, że realizowana przez nich inwestycja ograniczona jest wyłącznie do nieruchomości stanowiącej ich własność i w żadnym razie nie ingeruje w nieruchomość skarżącej. Dotyczy to także zaproponowanego przez projektanta indywidualnego rozwiązania zastępczego zapewniającego należyte działanie wentylacji grawitacyjnej bez potrzeby przebudowy (nadbudowy) istniejącego pionu kominowego ponad połać dachu, na co skarżąca nie wyraziła zgody. Uczestnicy zaprzeczyli aby ich dom posadowiony na części ich działki był funkcjonalnie lub prawnie częścią domu skarżącej posadowionego na jej nieruchomości.

Nadto uczestnicy potwierdzili, że E. D. jest ich pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, nie cofnęli udzielonego jej pełnomocnictwa w sprawie, a wszystkie czynności podejmowane do tej pory przez E. D. jako ich pełnomocnika są ważne i skuteczne.

27 lipca 2026 r. do akt sprawy wpłynęło pismo strony skarżącej z 15 lipca 2026 r., w którym podniosła ona wobec zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 6, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W treści pisma strona skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w skardze. Nadto do akt sprawy przedłożono pełnomocnictwo dla męża skarżącej R. J..

Na rozprawie 29 lipca 2029 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uczestnik postępowania M. D. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że uczestnicy postępowania wybudowali komin na swoim budynku tylko dla potrzeb skarżących, by mogli z niego korzystać, a uczestnicy z tego komina nie korzystają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 8 stycznia 2026 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało jej usunięcie z obrotu prawnego.

Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie czy Wojewoda Łódzki prawidłowo uchylił decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 25 października 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R. i jednocześnie orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji oraz projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w istotnym stopniu rzutują następujące okoliczności.

Mianowicie, decyzją z 24 listopada 2021 r. Starosta Łódzki Wschodni zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla D. i M. D. na rozbudowę (dodano klatkę schodową), nadbudowę (o 1 kondygnację) i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (mieszkania na wynajem krótkoterminowy - 6 mieszkań) na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. K. 3 w R. Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna od 22 grudnia 2021 r., tym samym inwestorzy mogli prowadzić roboty budowlane przy wspomnianej wyżej inwestycji.

Decyzją z 8 listopada 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. J., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 18 maja 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 2021 r. i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 24 listopada 2021 r. Wspomniana wyżej decyzja posiada przymiot ostateczności oraz prawomocności, ponieważ żadna ze stron postępowania nieważnościowego nie skorzystała z prawnej możliwości poddania jej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych unormowaną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych. Służy ona realizacji takich wartości jak: pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.) - (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, Lex nr 1551287).

Mając powyższe na względzie przypomnieć należy zasadnicze powody stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 2021 r. oraz wiążące stanowisko organu nadzoru w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kwestiach.

Po pierwsze, jak stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, inwestycja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. z uwagi na sprzeczność z m.p.z.p. w zakresie projektowanych usług. W części budynku objętej projektowanymi robotami budowlanymi przewidziano mieszkania pod wynajem krótkoterminowy, co można zaliczyć do usług hotelarskich w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2211). Usługi hotelarskie nie zostały dopuszczone w rozumieniu § 5 pkt 12 m.p.z.p. na terenie objętym przedmiotową inwestycją.

Po drugie, zdaniem GINB, w przedmiotowej sprawie rozbudowywana część budynku usytuowana przy granicy z działką nr [...] nie przylega do ściany części budynku usytuowanej na działce nr ewid. [...]. Z powyższego wynika, że kontrolowana decyzja w sposób rażący narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne.

Jednocześnie GINB stwierdził, że inwestycja nie narusza w sposób rażący innych przepisów m.p.z.p., w tym w zakresie: liczby kondygnacji - dopuszczalne 3 i projektowane 3, intensywności zabudowy - dopuszczalna do 0,8, projektowana 0,58, powierzchni biologicznie czynnej - wymagana minimum 40%, projektowana 47,61%, obowiązującej linii zabudowy. Organ nadzoru podkreślił także, że zaadresowanie decyzji o pozwoleniu na budowę do osoby zmarłej przed jej wydaniem – M. B. nie wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie zostały rażąco naruszone inne przepisy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził również, że budynki usytuowane na działkach nr ew. [...] (objęty inwestycją) i nr ew. [...] mają wspólną ścianę nośną, ze wspólnym fundamentem i wspólnym pionem kominowym, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, ale jednym budynkiem w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanym na dwóch działkach. Z projektu zagospodarowania, a także z innych map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że granica pomiędzy działkami biegnie wzdłuż wspólnej ściany dzielącej oba lokale, co oznacza, że inwestorzy planując nadbudowę wspólnej dla obu lokali ściany nośnej winni złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko w stosunku do własnej działki nr ewid. [...], ale również w stosunku do działki nr ewid. [...]. W aktach sprawy brak takiego oświadczenia, natomiast odwołująca się (współwłaścicielka od 2019 r. działki nr ewid. [...]) zaprzecza, aby wyrażała zgodę na realizację inwestycji na należącej do niej działce nr ewid. [...]. Jednocześnie GINB uznał, że brak prawa do dysponowania nieruchomością skarżącej nr ewid. [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Organ nadzoru przesądził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia WT, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości sytuowania budynków przy granicy działki.

Sąd odnosząc się w tym miejscu do stanowiska strony skarżącej, iż wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z 8 listopada 2022 r. stwarza stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), przez co skarżąca rozumie, że nie można po raz kolejny prowadzić postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w tym samym zakresie i pomiędzy tymi samymi stronami stwierdził, iż jest ono błędne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., wedle którego w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust.

1. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie niespornym pomiędzy stronami postępowania pozostaje, że sporna inwestycja została już zrealizowana, zaś inwestorzy D. i M. D., zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., zwrócili się do Starosty Łódzkiego Wschodniego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. K. 3 w R. Co prawda inwestorzy na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego starają się ferować pogląd jakoby w ramach spornej inwestycji powstał osobny budynek mieszkalny jednorodzinny, niezależny pod względem funkcjonalnym i prawnym od budynku skarżącej G. J., usytuowany wyłącznie na terenie działek nr ewid. [...] i [...], to w tym zakresie wiążące organy orzekające w sprawie jak i tutejszy Sąd, pozostaje stanowisko wyrażone w ostatecznej i prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 listopada 2022 r., powielone zresztą w zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego, iż budynki usytuowane na działkach nr ew. [...](objęty inwestycją) i nr ew. [...] mają wspólną ścianę nośną, ze wspólnym fundamentem i wspólnym pionem kominowym, co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, ale z jednym budynkiem w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na dwóch działkach, co czyni bezwzględnie wadliwym stanowisko inwestorów w tym zakresie.

Wyjaśnić w dalszej kolejności trzeba, że pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 Pr. bud., może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci: papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Pr. bud.).

Zgodnie z dyspozycją art. 35 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
2. a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
3. b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
4. c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
5. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
6. 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
7. c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie:
8. a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
9. b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
10. 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
11. a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
12. b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

1. a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
2. b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr. bud.).

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.).

Według art. 35 ust. 5 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1. 1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2. 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3. 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

W postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organy orzekające zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania powinny one stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy powinny zatem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów unormowaną w art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona.

Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.). Wyniki poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń organ powinien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadą przekonywania unormowaną w art. 11 k.p.a. organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd weryfikując kolejno spełnienie przesłanek zdefiniowanych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. niezbędnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, za trafne uznał stanowisko Wojewody Łódzkiego, że planowana inwestycja - a konkretnie projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla tego terenu (pkt 1 lit. a).

Teren inwestycji obejmuje działki nr ewid. [...] i [...], znajdujące się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2MN, dla której uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. rejon pomiędzy [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z dnia [...], poz. [...]) ustala w § 14 ust. 1 przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika z akt sprawy inwestor zrezygnował z części usługowej budynku. Zgodnie z pismem pełnomocnika inwestora z 3 marca 2025 r., które wpłynęło do organu 5 marca 2025 r., zmieniono funkcję budynku na lokal mieszkalny dla opracowywanej części. Objęty opracowaniem obiekt pełnić będzie funkcję lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym. Zgodnie zaś z zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projektem architektoniczno-budowalnym objęty opracowaniem obiekt pełnić będzie funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wszystkich trzech kondygnacjach przynależnych do jednego lokalu.

Tym samym kwestia niezgodności inwestycji z m.p.z.p. w zakresie części usługowej, na co zwracał uwagę organ nadzoru, w kontrolowanej sprawie stała się nieaktualna. Niezasadny w związku z powyższym okazał się także zarzut skarżącej jakoby w wyniku realizacji inwestycji miał powstać jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, obejmujący 3 lokale mieszkalne w domu jednorodzinnym.

Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu normuje przepis § 14 ust. 3 m.p.z.p., wedle którego:

1. 1) przy lokalizacji zabudowy obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z rysunkiem planu;
2. 2) budynki należy lokalizować kalenicą równolegle lub prostopadle do pasa drogowego lub do bocznych granic działki z tolerancją do 5°;
3. 3) minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 40%;
4. 4) maksymalna powierzchnia zabudowy - 30%, przy czym powierzchnia zabudowy budynków gospodarczych i garaży nie może przekroczyć 40% powierzchni działki możliwej do zabudowy budynkami;
5. 5) intensywność zabudowy od 0,05 do 0,5;
6. 6) maksymalna wysokość zabudowy z zastrzeżeniem pkt 7-10 m;
7. 7) maksymalna wysokość budynków garażowych i gospodarczych, wiat, altan - 6 m;
8. 8) rzędna parteru nowych budynków nie wyżej niż 0,5 m ponad poziom terenu;
9. 9) zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnych;
10. 10) dachy:
11. a) nowych budynków mieszkalnych jako dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w zakresie od 25° do 45° z zastrzeżeniem lit. b,
12. b) budynków lokalizowanych bezpośrednio przy granicy działki o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 45°,
13. c) pozostałych obiektów budowlanych o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 45°;
14. 11) pokrycie głównych połaci dachowych o kącie nachylenia większym niż 10° w kolorach ceglastych, brązowych, czarnych, grafitowych.

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu projektowana nadbudowa została zlokalizowana za wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy. Powierzchnia zabudowy budynku objętego sporną inwestycją i pozostałych budynków istniejących na terenie inwestycji wynosi 20,16% powierzchni działek nr [...] i [...], wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przy łącznej powierzchni całkowitej wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie inwestycji wynosi 0,47, powierzchnia utwardzeń kostką brukową wynosi 242,1m2, natomiast łączna powierzchnia biologicznie czynna, w tym trawniki oraz powierzchnia utwardzona płytą ażurową wynosi 2103,0m2, co stanowi 61,23 %. Wspomniane wyżej parametry inwestycji są zgodne z § 14 ust. 3 m.p.z.p.

W § 38 ust. 8 pkt 1 m.p.z.p., zamieszczonym w Rozdziale 9 zatytułowanym Ustalenia w zakresie komunikacji, ustalone zostały zasady w zakresie obsługi parkingowej obowiązującej dla całego terenu objętego regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych plan miejscowy ustala minimalną ilość miejsc parkingowych dla samochodów, wliczając miejsca w garażach - nie mniej niż 2 miejsca na 1 lokal mieszkalny. Jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu, na terenie inwestycji wykonanych zostało 16 miejsc parkingowych. Dla istniejących 6 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, zgodnie z obowiązującym na dzień wydania pozwolenia na budowę i odbioru budynków miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano 12 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla osób niepełnosprawnych (1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny).

Dla spornej inwestycji, zgodnie z obecnie obowiązującym m.p.z.p., zaprojektowano dodatkowo 4 miejsca parkingowe na terenie inwestycji. Łączna, minimalna liczba wymaganych miejsc parkingowych wynosi 14 stanowisk, natomiast na terenie inwestycji wykonanych zostało łącznie 16 miejsc parkingowych. Identyfikacja zaprojektowanych dodatkowych 4 miejsc parkingowych, o których mowa w części opisowej projektu zagospodarowania terenu jest niemożliwa w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, na którym uwidoczniono co prawda 16 miejsc postojowych w tym 2 oznaczone kolorem zielonym (projektowane nowe miejsca parkingowe), z czego jedno to miejsce parkingowe dla osoby niepełnosprawnej fizycznie, co na pierwszy rzut oka świadczy o zgodności inwestycji z m.p.z.p. Rację ma jednak strona skarżąca twierdząc, że w kontrolowanej sprawie na podstawie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu nie można jednoznacznie ustalić, które konkretnie 4 miejsca parkingowe objęte są spornym pozwoleniem na budowę, a które z pozostałych 12 miejsc parkingowych zostało zrealizowanych pierwotnie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że część opisowa i rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), który zgodnie z art. 34 ust. 4 Pr. bud., podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi integralną część decyzji jako jej załącznik, winny być ze sobą spójne i kompatybilne, czego w tej sprawie potwierdzić nie można. Stwierdzone uchybienie, niedostrzeżone przez organ orzekający, świadczy o naruszeniu przez Wojewodę Łódzkiego przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd odnosząc się następnie do kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi stwierdził, że stanowisko Wojewody Łódzkiego zaprezentowane na tym tle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, pobieżne, a wręcz lakoniczne, wyrażone z pominięciem przepisów obowiązującego prawa, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wiążącego erga omnes poglądu zaprezentowanego w motywach ostatecznej i prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 listopada 2022 r.

Mianowicie, według Wojewody Łódzkiego, przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z § 12 ust. 1 rozporządzenia WT. W tym zakresie organ odwoławczy wypowiedział się co do zgodności usytuowania budynku względem działki drogowej od strony południowej, od strony zachodniej i od strony północnej. Jednocześnie wyraził pogląd, iż budynek funkcjonuje jako zabudowa bliźniacza, a więc ściana wschodnia budynku położona jest w granicy z działką sąsiednią nr 1524, która stanowi własność skarżącej G. J. Uwadze organu umknął przy tym fakt, że m.p.z.p. nie przewiduje prawnej możliwości sytuowania budynków przy granicy, a z taką sytuacją ponad wszelką wątpliwość mamy do czynienia w zakresie rozbudowywanej części budynku, wobec czego co zostało już przesądzone w decyzji GINB z 8 listopada 2022 r. w sprawie nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia WT, który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość.

Nadto, jak przesądził organ nadzoru, rozbudowywana część budynku, która została usytuowana przy granicy z działką nr ew. [...] nie przylega do ściany części budynku usytuowanej na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia WT, dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał całą długością swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W judykaturze sądów administracyjnych za ugruntowany uznaje się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez Sąd, iż określenie "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce" należy rozumieć nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej (vide: wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2095/19 - dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc budynek inwestorów w części rozbudowywanej został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią nr [...] w taki sposób, że nie przylega całą swą ścianą do ściany istniejącego na tej działce sąsiedniej budynku, co potwierdza szczegółowa analiza projektu zagospodarowania terenu, to ponad wszelką wątpliwość nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 rozporządzenia WT. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dowodzi, że dotychczasowy stan zabudowy działki stanowiącej własność inwestorów nr [...] i oraz działki stanowiącej własność skarżącej nr [...] nie uległ zmianie, co ma decydujące znaczenie dla oceny braku spełnienia wymogu przewidzianego w § 12 ust. 3 rozporządzenia WT. Z powyższego wynika więc, że poddana sądowej kontroli decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia WT, czego ewidentnie nie zauważył organ odwoławczy.

Lakoniczne i ogólnikowe jest również stanowisko organu drugiej instancji w kwestii zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT, który normuje minimalne odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej. Według Wojewody Łódzkiego warunki przewidziane w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT zostały spełnione, ponieważ zaprojektowano 16 miejsc parkingowych, dla 1 lokalu mieszkalnego 2 miejsca postojowe. Organ nie wyjaśnił jednak bliżej odwołując się do zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu zagospodarowania terenu swojego stanowiska, czy zaprojektowane w ramach spornej inwestycji miejsca postojowe spełniają normy odległościowe, o których stanowią w/w przepisy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy.

Gołosłowna, bo nie znajdująca oparcia w dokumentacji projektowej zatwierdzonej zaskarżoną decyzją, jest także ocena organu drugiej instancji dotycząca zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 13 rozporządzenia WT (w zakresie przesłaniania) oraz z § 57 i § 60 rozporządzenia WT (w zakresie nasłonecznienia). Ponad wszelką wątpliwość Wojewoda Łódzki nie dostrzegł, że projekt budowlany nie zawiera wszystkich załączników wymienionych na str. 3 w pkt 3. Brak w nim przede wszystkim analizy nasłonecznienia / zacienienia, oznaczonej w projekcie jako Z6, która rzekomo odpowiada wymogom rozporządzenia WT. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 13 rozporządzenia WT oraz § 57 i § 60 rozporządzenia WT, mającym wpływ na wynik sprawy.

Dodać w tym miejscu trzeba, że rysunki rzutu piwnic, parteru i piętra, widok dachu, przekrój A-A, przekrój B-B, przekrój C-C, co również nie zostało dostrzeżone w kontrolowanym postępowaniu, odnoszą się do inwestycji o nazwie pierwotnej - projekt architektoniczno-budowlany rozbudowy, nadbudowy i przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na budynek usługowy. Uzasadnione wątpliwości budzi tym samym jakiej konkretnie inwestycji dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego. Co więcej zestawienie pomieszczeń w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją jest niespójne z częścią rysunkową.

Również szczegółowy spis zawartości opracowania w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego nie odpowiada jego faktycznej zawartości. Przykładowo: pkt 2.4. Dostępność dla osób niepełnosprawnych, a jest Instalacje budowlane wewnętrzne, które z kolei zostały wymienione w pkt 2.7. Pkt 2.5 Dane technologiczne, a jest Dostępność dla osób niepełnosprawnych, o której mowa w pkt 2.4 spisu. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez Wojewodę Łódzkiego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także § 7 ust. 5, § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), co dodatkowo podważa trafność i wiarygodność stanowiska organu orzekającego o zgodności przedstawionego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach wspomnianego wyżej rozporządzenia.

Uzasadnione wątpliwości w świetle załączonej do akt sprawy dokumentacji projektowej budzi również oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczające się wyłącznie do terenu spornej inwestycji, a mianowicie działek nr [...] i [...] w sytuacji, gdy według przekroju B-B, rysunek A6 dwa stropy spornego budynku zostały oparte na wspólnej ścianie nośnej z ewidentnym i nie budzącym wątpliwości przekroczeniem granicy nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W tym stanie rzeczy twierdzenie uczestników postępowania, że inwestycja zamyka się w granicach działek stanowiących własność inwestorów nie wytrzymuje krytyki. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skoro budynki usytuowane na działkach nr ew. [...] (objęty inwestycją) i nr ew. [...] mają wspólną ścianę nośną, ze wspólnym fundamentem i wspólnym pionem kominowym, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, ale jednym budynkiem w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanym na dwóch działkach, to inwestor, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę winien dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane.

Skoro zaś takie oświadczenie w stosunku do działki nr [...] nie zostało złożone, bowiem skarżąca dotychczas nie wyraziła zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane, to nie budzi wątpliwości Sądu, że poddane sądowej kontroli pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., które miało wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie stwierdzonych wyżej uchybień kwestią wymagającą szczegółowego wyjaśnienia pozostaje również usytuowanie spornej inwestycji względem granic nieruchomości uwidocznione na projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Zgodnie z tymże projektem cały sporny budynek mieści się na terenie działki nr [...], nie naruszając granicy działki skarżącej nr 1524, czemu ewidentnie przeczą poczynione wyżej rozważania.

Lakoniczny, a przy tym niewystarczający w świetle wymagań art. 107 § 3 k.p.a. jest wreszcie pogląd organu odwoławczego w zakresie pionów kominowych, które o czym była już wielokrotnie mowa usytuowane są we wspólnej ścianie nośnej. Przypomnieć należy, że w prawomocnym wyroku z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 326/24, oddalającym sprzeciw G. J., tutejszy Sąd wyraźnie podkreślił, że sporna inwestycja wymaga realizacji robót budowlanych na wspólnej ścianie działowej, co oznacza, że skarżąca powinna wyrazić zgodę na realizację robót na jej części.

Sąd uznał również, że ewidentnie w sprawie zachodzi oddziaływanie inwestycji na budynek skarżącej, chociażby w związku z koniecznością przebudowy przewodów kominowych, które zlokalizowane są we wspólnej ścianie i z których korzysta wyłącznie budynek skarżącej. Przedłożony aktualnie projekt budowlany przewiduje zastosowanie tzw. indywidualnego rozwiązania zastępczego gwarantującego należyte działanie dotychczasowej wentylacji grawitacyjnej, wobec stwierdzonego w sporządzonej inwentaryzacji braku możliwości nadbudowania istniejących pionów kominowych ponad połać wyłącznie na działce inwestora. Dochodzi zatem do kuriozalnej sytuacji, gdzie wyloty przewodów obsługujących część budynku skarżącej będą znajdowały się wyłącznie na dachu inwestora, co świadczy dodatkowo o nieodpuszczalnej ingerencji inwestora w przysługujące skarżącej prawo własności, w sytuacji gdy inwestor nie dysponuje oświadczeniem o przysługującym mu prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Również w tej kwestii wypowiada się mistrz kominiarski, w załączonej do projektu budowlanego Opinii dotyczącej sposobu rozbudowy komina ściany wspólnej w istniejącym budynku przy ul. K. 5 w R., z której jednoznacznie wynika, że obecny stan powoduje zakłócenie ciągów kominowych w budynku skarżącej. Lektura rzeczonej opinii dowodzi, że kominiarz przewidział co prawda dwa alternatywne rozwiązania w tym zakresie, nie wypowiadając się jednoznacznie czy przewidziane w projekcie rozwiązanie będzie zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Takiej oceny nie przedstawił również Wojewoda Łódzki.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd za trafne uznał wreszcie stanowisko skarżącej, że brak uwidocznienia na egzemplarzu mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu stempla geodety lub numeru zgłoszenia pracy geodezyjnej przesądza o wadliwości projektu zagospodarowania terenu. Skoro bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 34 ust. 4 Pr. bud., zatwierdza konkretny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, to projekt ten powinien być zupełny, ponieważ to on będzie funkcjonował w obrocie jako integralna część decyzji. To, że w poprzednich projektach znajdowała się tożsama mapa, na której ujawniono dane i podpis geodety, jak i numer zgłoszenia pracy geodezyjnej w PODGiK nie oznacza, że w projekcie zagospodarowania terenu, który ostatecznie został zatwierdzony przez organ odwoławczy takie oznaczenia nie są konieczne. Odwoływanie się w toku weryfikowanego postępowania do dokumentów nieaktualnych (poprzednich projektów) jest, w ocenie Sądu, bezpodstawne.

Zgodnie z art. 34b Pr. bud. mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji.

Zamierzonego skutku nie mogła natomiast odnieść argumentacja skargi zmierzająca do podważenia skuteczności pełnomocnictwa udzielonego przez inwestorów E. D. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że w tej kwestii wypowiedział się już tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 17 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 148/25. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, wedle którego Wojewoda Łódzki rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty z 23 stycznia 2025 r., które nie zostało podpisane, WSA w Łodzi wskazał, że pełnomocnictwo dla E. D. do reprezentowania inwestorów M. i D. D. w prowadzonym postępowaniu ("we wszelkich czynnościach związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji") zostało załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wniosek ten był przedmiotem ponownego rozpatrzenia po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 24 listopada 2021 r. nr 251/2021/R przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. (por. art. 37 § 2 pkt 2 P.b.).

Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącej, że odwołanie podpisane przez E. D., która nie jest stroną postępowania, nie zostało podpisane. Z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo zostało wypowiedziane przez którąkolwiek ze stron. Nie ma tym samym wątpliwości, że złożone odwołanie zostało podpisane, bowiem inwestorzy w oparciu o powołany dokument pełnomocnictwa byli w toku postępowania reprezentowani przez E. D. Powyższe stanowisko pozostaje aktualne w kontrolowanej sprawie.

Sąd mając na uwadze stwierdzone w poczynionych dotychczas rozważaniach liczne naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, popełnione przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 stycznia 2026 r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Wojewoda Łódzki, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, uwzględniając kwestie, które zostały już ostatecznie i prawomocnie przesądzone.

a.tp.