Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 172/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r. nr 251/2025 znak: WOP.7721.71.2025.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 marca 2025 r. nr 45/2025 i nakazał rozbiórkę budynku letniskowego.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 21 grudnia 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek Starosty Piotrkowskiego celem weryfikacji zgodności obecnego stanu zagospodarowania nieruchomości, przez którą przebiega pas technologiczny NN P-R. Starosta wniósł o dokonanie czynności kontrolnych oceny legalności budynków istniejących na działce o nr ewid.[...], obr.[...]., gm. W.K. Jednocześnie wskazał, że w rejestrach odnotowano zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m2 o wym. 5,5 m x 6,15 m wolnostojących, parterowych i budowy budynku gospodarczego wolnostojącego 4m x 6m (powierzchnia zabudowy 24 m2).

W dniu 6 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim przeprowadził oględziny na nieruchomości w P.D., gm. W.K na działce nr [...]. W protokole z tych czynności odnotowano: na terenie działki znajduje się budynek gospodarczo-letniskowo-mieszkalny murowany z poddaszem użytkowym z dwuspadowym dachem, kryty blachą. Inwestor dokonał zgłoszenia na dwa budynki gospodarcze o wym. 5,5 m x 6,15 m każdy, parterowe w odległości 6 m od siebie. Inwestor wybudował 2 budynki o wym. 7,10 m x 5 m połączone poddaszem użytkowym. Budynek łącznie ma wym. 16,10 m x 7,10 m. Budynek jest murowany. W załączeniu fotografie. Według oświadczenia inwestora - nie jest to budynek mieszkalny ale jako letniskowy wykorzystywany okresowo. Stwierdzono brak zagrożenia dla bezpieczeństwa pod względem stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji. Do pisma załączono szkic lokalizacyjny oraz dokumentację zdjęciową.

W dniu 28 lutego 2023 r. PINB w Piotrkowie Trybunalskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku letniskowego wybudowanego na terenie działki o nr ewid.[...], obr. [...]gm. W.K w sprawie samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 22 maja 2023 r. PINB w Piotrkowie Trybunalskim wydał postanowienie nr 68/2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. nakazał G. i J. N. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku letniskowego wybudowanym na terenie działki o nr ewid.[...], w ramach samowoli budowlanej. Jednocześnie poinformował o możliwości przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku letniskowego na wniosek inwestorów, przy czym wystąpienie do organu z wnioskiem o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W dniu 26 czerwca 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J.N. o legalizację samowoli budowlanej "budynku letniskowego na działce [...], obr. [...]gmina W.K".

Następnie postanowieniem nr 97/2023 z dnia 4 lipca 2023 r. organ stopnia powiatowego nałożył na J.N., na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązek przedłożenia w siedzibie inspektoratu w terminie do dnia 31 października 2023 r. dla budynku letniskowego wybudowanego na terenie działki o nr ewid.[...], w ramach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania z organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, następujących dokumentów:

1. 1) zaświadczenia Wójta W.K o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
2. 2) 3 egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz 3 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączania wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
3. 3) 2 egzemplarzy projektu technicznego;
4. 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 5 lipca 2023 r. do PINB w Piotrkowie Tryb, wpłynęło pismo Polskich Sieci Elektroenergetycznych informujące o istniejących regulacjach zagadnienia zagospodarowania terenu pod liniami elektroenergetycznymi i w ich sąsiedztwie. Na podstawie przedstawionych przepisów, katalogu rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 i 400 kV, katalogu standardowych pasów technologicznych istniejących linii 220 i 400 kV oraz mając na uwadze parametry techniczne przęsła (16-17) linii elektroenergetycznej 220 kV J.-P.: budynki mieszkalne, letniskowe można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 25 m od linii osi; budynki garażowe, gospodarcze można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 15 m od linii osi; parkingi można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 15 m od linii osi.

Po rozpatrzeniu wniosku J.N. o prolongowanie terminu wykonania obowiązku, postanowieniem nr 134/2023 z dnia 4 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim zmienił postanowienie własne nr 97/2023 z dnia 4 lipca 2023 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 stycznia 2024 r.

W dniu 12 lipca 2024 r. PINB w Piotrkowie Trybunalskim wydał postanowienie nr 106/2024, którym na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. zmienił postanowienie nr 97/2023 z dnia 4 lipca 2023 r. zmienione postanowieniem nr 134/2023 z dnia 4 października 2023 r. i ustalił nowy termin wykonania obowiązków przez inwestora do dnia 30 października 2024 r.

W dniu 30 października 2024 r. do organu I instancji wpłynęła dokumentacja budowlana dotycząca postępowania legalizacyjnego budynku letniskowego - inwestor przedłożył 2 egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, nie posiadającego opinii, uzgodnień i pozwoleń i innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa.

W dniu 28 listopada 2024 r. PINB w Piotrkowie Tryb, wydał postanowienie nr 203/2024, którym na podstawie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego nałożył na J.N. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej.

W dniu 10 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Tryb, na niosek J.N., wydał postanowienie nr 7/2025, którym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. zmienił postanowienie PINB w Piotrkowie Trybunalskim nr 203/2024 z dnia 28 listopada 2024 r. w przedmiocie zmiany terminu obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu, ustalając nowy termin wykonania w całości obowiązku do dnia 28 lutego 2025 r.

W dniu 12 marca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), wydał decyzję nr 45/2025, którą nakazał G. i J. N., rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 16,10 m x 7,10 m, wybudowanego na terenie działki o nr ewid.[...], w ramach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania z organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.N.. Strona zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie wskazując na błędy w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, co skutkowało uznaniem, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem letniskowym, podczas gdy inwestor użytkuje go jako budynek gospodarczy z przeznaczeniem na maszyny, urządzenia ogrodnicze, wykonywanie drobnych i bieżących robót naprawczych, a dalej prowadzeniem postępowania w odniesieniu do obiektu letniskowego, a nie obiektu gospodarczego. Wobec powyższego, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Budynek ten zgodnie z pierwotnym zgłoszeniem robót budowlanych nie wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę jako budynek gospodarczy. Zarówno pierwotne zamierzenie, jak i chęć dalszego użytkowania budynku wskazują na zamiar użytkowania go jako obiekt gospodarczy, a nie letniskowy. Skarżący posiadają w okolicy obiektu stawy oraz areały ziemi, które obrabiają przy wykorzystaniu sprzętu ciężkiego.

Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu 5 maja 2025 r., na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał inwestorów robót budowlanych, do przedłożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania: dokumentacji, o której mowa w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim nr 97/2023 z dnia 4 lipca 2023 r.

W dniu 9 czerwca 2025 r. do organu wojewódzkiego wpłynęło pismo radcy prawnego A. M. - pełnomocnika G. i J. N., będące stanowiskiem w postępowaniu przed organem II instancji.

W dniu 4 lipca 2025 r. do organu stopnia wojewódzkiego wpłynęło pismo pełnomocnik radcy prawnego A. M. stanowiące wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 18 lipca 2025 r. prolongował wyznaczony uprzednio w wezwaniu termin, określając go do dnia 31 sierpnia 2025 r. i wskazał, że termin ten ma charakter ostateczny.

W dniu 9 października 2025 r. wpłynęło pismo radcy prawnej A. M. o kolejne przedłużenie terminu. Wskazano, że inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem do Wójta Gminy W.K o wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynku gospodarczego celem legalizacji samowoli budowlanej. Obecnie to postępowanie znajduje się na etapie sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca również złożył stosowny wniosek do Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A., celem uzgodnienia inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku gospodarczego. Obecnie to postępowanie również jest na etapie wydawania uzgodnienia.

W dniu 4 grudnia 2025 r. do organu wojewódzkiego wpłynęło pismo radcy prawnej A. M. wraz z pismem Wójta Gminy W.K zawiadamiającym o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku gospodarczego na części działki nr ewid.[...]/1, obr. [...]gm. W.K. Do pisma załączono również "projekt decyzji o warunkach zabudowy".

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r. nr 251/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 49e pkt 4 ustawy Prawo budowlane nakazał G. i J. N. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 16,10 m x 7,10 m, wybudowanego na terenie działki o nr ewid.[...], obr. [...]gm. W.K w ramach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania z organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest legalność budynku o funkcji letniskowej zlok. na działce o nr ewid.[...], obr. [...]gm. W.K. Budynek ten miał powstać ok. 2017 r. Jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym, murowany z dwuspadowym dachem krytym blachą. W poziomie przyziemia zostały wybudowane dwa obiekty o wymiarach 7,10 m x 5 m, które zostały połączone w poziomie poddasza i stanowią jeden budynek o wymiarach 16,10 m x 7,10 m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego realizacja budynku rekreacji indywidualnej nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia.

Budynek letniskowy w prawie budowlanym jest określany jako budynek rekreacji indywidualnej. Zgodnie z § 3 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Istota tego rodzaju budynków polega na tym, że nikt nie mieszka w nich na stałe. W budynkach tych przebywa się jedynie czasowo. W opisie technicznym zawartym w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym wskazano: "obiekt parterowy z poddaszem użytkowym. W parterze są wykonane dwie bryły usytuowane w odległości 5,90 m od siebie. W jednej części urządzona kotłownia na pelet, w drugiej jest część mieszkalna, gdzie znajduje się wejście do budynku prowadzące do korytarza, z którego są schody na poddasze. Pod schodami została urządzona toaleta, dalej obszerny salon z aneksem kuchennym.

Na poddaszu są 3 pokoje oraz łazienka". W wyniku oględzin stwierdzono, że obiekt ten jest wykorzystywany jako budynek letniskowy, co potwierdził m.in. podczas oględzin sam J.N.. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że realizacja budynku letniskowego o powierzchni zabudowy 114,56 m2 wymagała od początku decyzji o pozwoleniu na budowę, którą to decyzją inwestor się nie legitymuje. Z kolei pierwotne zgłoszenie dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy nieprzekraczającej 35 m2 (wymiary: 5,5 m x 6,15 m) wolnostojących, parterowych wskazuje, że inwestor od początku mógł podejmować próby omijania szeroko rozumianego prawa budowlanego. Organ podkreślił, że przyznanie, iż przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek letniskowy znajduje się w trzech dokumentach potwierdzanych przez inwestora: wniosku o legalizację budynku, podpisanym przez niego protokole z oględzin oraz przedłożonym przez niego projekcie architektoniczno-budowlanym sporządzonym przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz piśmie z dnia 28 listopada 2024 r. skierowanym do Polskich Sieci Elektroenergetycznych przez J.N..

Powyższe przeczy twierdzeniom strony, że to organ nadzoru budowlanego podczas oględzin błędnie uznał budynek za letniskowy, a on tego jedynie nie zauważył. W ocenie organu, inwestor od początku miał świadomość jaki budynek buduje i do legalizacji jakiego budynku dąży. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek ten znajduje się w pobliżu linii wysokiego napięcia. Z pism Polskich Sieci Elektroenergetycznych informujących o istniejących regulacjach zagadnienia zagospodarowania terenu pod liniami elektroenergetycznymi i w ich sąsiedztwie wynika, że na podstawie przedstawionych przepisów, katalogu rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 i 400 kV, katalogu standardowych pasów technologicznych istniejących linii 220 i 400 kV oraz mając na uwadze parametry techniczne przęsła (16-17) linii elektroenergetycznej 220 kV J.-P. - budynki mieszkalne, letniskowe można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 25 m od linii osi.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że inwestor przeprowadził realizację budynku rekreacji indywidualnej w warunkach samowoli budowlanej, zmierzając jednocześnie do obejścia prawa poprzez zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych, a następnie połączenia ich wspólnym stropem i nad całością wykonania dachu dwuspadowego. Dalej organ wskazał, że w toku postępowania w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydał w dniu 22 maja 2023 r. postanowienie nr 68/2023, którym wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku letniskowego wybudowanego na terenie działki o nr ewid.[...], w ramach samowoli budowlanego oraz poinformował o możliwości przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku letniskowego na wniosek inwestorów oraz o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

W treści postanowienia wskazano również o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokości wynoszącej 25.000 zł. Powyższe stanowiło pierwszy etap w prowadzeniu postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonych samowoli budowlanych. Następnie wobec wniesienia przez inwestora wniosku o legalizację, organ I instancji wydał na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego postanowienie nr 97/2023 z dnia 4 lipca 2023 r., którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Z akt sprawy wynika, że inwestor w toku postępowania przedłożył jedynie dokumentację projektową o charakterze architektoniczno-budowlanym zatytułowaną "inwentaryzacja - budynek letniskowy - obiekt kategorii III" sporządzony przez inż. A. P. (upr. w specjalności architektonicznej). I jest to jedyny w ramach wymaganej dokumentacji legalizacyjnej, który inwestor przedłożył w toku postępowania.

Tym samym pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim kolejnego postanowienia nr 203/2024 nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej, nie doszło do usunięcia żadnych nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej, bowiem inwestor nie uzyskał szeregu wymaganej dokumentacji, w tym między innymi decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne w odpowiedzi na wniosek inwestora o uzgodnienie, który wpłynął do PSE S.A. wskazały, że na podstawie przepisów, katalogu rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 i 400 kV, katalogu standardowych pasów technologicznych istniejących linii 220 i 400 kV oraz mając na uwadze parametry techniczne przęseł (40-41) linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-.: negatywnie opiniują lokalizację istniejącego budynku letniskowego do okresowego zamieszkania w pasie technologicznym linii NN, tj. w odległości mniejszej niż 25 m od osi linii NN.

W związku z czym nie uzgadniają przedstawionego projektu zagospodarowania terenu, tym samym nie udzielając zgody na legalizację zlokalizowanego budynku letniskowego do okresowego zamieszkania. W ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika, że inwestor nie posiadał dokumentacji wymaganej dla zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że stanowiący przedmiot postępowania budynek jest zlokalizowany z naruszeniem przepisów względem linii wysokiego napięcia, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 49e pkt 3 P.b., który wskazuje, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Zdaniem organu wojewódzkiego PINB w Piotrkowie Trybunalskim w dniu 28 listopada 2024 r. wydał na podstawie art. 49 ust. 1a P.b. postanowienie nr 203/2024 w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej w dniu 30 października 2024 r. dokumentacji projektowej dotyczącej budynku letniskowego, tj. przedłożenia pozostałej części dokumentacji legalizacyjnej.

Tym samym organ stopnia powiatowego przeszedł już do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, a zatem nie mógł wydać nakazu rozbiórki opartego na podstawie prawnej odnoszącej się do wcześniejszego etapu postępowania legalizacyjnego związanego z nieprzedłożeniem dokumentacji legalizacyjnej jako takiej w zakreślonym terminie. W toku postępowania odwoławczego inwestorzy zostali wezwani do przedłożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania: dokumentacji o której mowa w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim nr 97/2023 z dnia 4 lipca 2023 r. i do chwili obecnej żadna dokumentacja nie wpłynęła pomimo prolongowania tego terminu. Pełnomocnik inwestorów za to poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczego, co w sposób oczywisty nie jest przedmiotem trwającego postępowania legalizacyjnego i jest koleją próbą zmierzającą do omijania prawa regulującego szeroko rozumiany proces budowlany.

Zdaniem organu nie sposób uznać, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, bowiem żaden przedłożony w toku postępowania dowód tego nie potwierdza. Przedmiotowy budynek został wybudowany ok. 7 lat temu, a zatem nie można tu mówić o zmianie zamierzenia budowlanego dawno zrealizowanego. Podsumowując organ stwierdził, że w sprawie zaszły zarówno przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego wobec samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej, jak i do orzeczenia nakazu rozbiórki wobec spełnienia się jednej z przesłanek art. 49e Prawa budowlanego.

Jednocześnie podstawa prawna wydanego nakazu rozbiórki została określona wadliwie wobec etapu trwającego postępowania legalizacyjnego, dlatego w toku postępowania instancyjnego należało ją zmodyfikować. Za trafne uznał zakwalifikowanie spornego obiektu budowlanego jako budynku letniskowego, wbrew późniejszemu stanowisku inwestora, który w ten sposób chce się bronić przed konsekwencjami swoich działań. Ponadto, organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i poddał go kompleksowej ocenie, co pozwoliło ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli G.N. i J.N.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 6 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i wydanie decyzji z pominięciem przepisów prawa, w oparciu o której organu administracji nadzoru budowlanego działać powinny;
3. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, iż budynek znajdujący się na terenie nieruchomości skarżących jest budynkiem letniskowym, w sytuacji w której budynek ten stanowi budynek gospodarczy, mimo iż skarżący wprost wskazali w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż budynek ten jest budynkiem gospodarczym, a nie letniskowym;
4. - art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżących, co skutkowało przyjęciem, iż budynek znajdujący się na terenie nieruchomości skarżących jest budynkiem letniskowym, a nie budynkiem gospodarczym, co wielokrotnie wskazano w postępowaniu, a finalnie doprowadziło do wydania decyzji nieprawidłowej;
5. - art. 59 c ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie ponownie kontroli obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości skarżących i ustalenie stanu faktycznego w sprawie niezgodnie z rzeczywistym stanem znajdującym się na nieruchomości skarżących.
6. - art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów polegającą na: pominięciu zeznań J. N. wskazujących na zmianę przeznaczenia budynku na budynek letniskowy, a nie budynek gospodarczy i zaniechanie wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny; pominięciu złożonego do akt sprawy dokumentu - wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do Wójta Gminy W.K, a zatem pominięciu, iż skarżący podjęli już kroki do postępowania legalizacyjnego budynku gospodarczego, który faktycznie istnieje na ich nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wskazanie na konieczność dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący doprecyzowali stawiane zarzuty i przytoczyli wybrane orzecznictwo na poparcie swoich argumentów.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W złożonym do akt sprawy piśmie z 13 sierpnia 2026 r. ustanowiony pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej załączonej do pisma celem wykazania przeznaczenia budynku będącego przedmiotem postępowania, sposobu korzystania z budynku przez skarżących, charakteru rzeczy, które znajdują się w budynku, stanu technicznego budynku wskazującego na faktyczne jego wykorzystywanie jako budynek gospodarczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 grudnia 2025 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 marca 2025 r. i nakazująca rozbiórkę budynku letniskowego o wym. 16,10 x 7,10 m wybudowanego samowolnie na dz. nr [...], obr. [...]gm. W.K.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1. 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
2. 2) wycofania wniosku o legalizację;
3. 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
4. 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
5. 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
6. 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku na podstawie art. 49e pkt 3 P.b., a organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę budynku na podstawie art. 49e pkt 4 P.b.

Powodem wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., było jedynie błędne, w ocenie organu II instancji, powołanie podstawy prawnej w decyzji organu I instancji (art. 49 e pkt 3 P.b. zamiast art. 49e pkt 4 P.b.). Wobec tego w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać aby organ II instancji naruszył art. 139 k.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony), decyzja organu I instancji była bowiem również niekorzystna dla skarżących.

Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ I instancji, że na działce nr [...], obr. [...]gm. W.K, został samowolnie zrealizowany budynek letniskowy o wym. 16,10 m x 7,10 m. W ocenie Sądu, organy w kontrolowanej sprawie, słusznie uznały, że zgłoszenie z dnia 29 września 2016 r. dotyczące budynku gospodarczego o wym. 4 x 6 m nie dotyczy zrealizowanej inwestycji. Wobec tego organ I instancji, po przeprowadzeniu kontroli, wszczął postępowanie w sprawie spornego budynku letniskowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 22 maja 2023 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane i poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Z wnioskiem o legalizację wystąpił skarżący J.N..

Wobec tego postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r. nr 97/2023 PINB, w oparciu o art. 48b ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych tam dokumentów do dnia 31 października 2023 r. Termin na realizację powyższego postanowienia był w toku prowadzonego postępowania kilkukrotnie prolongowany. Finalnie z uwagi na brak kompletnej dokumentacji legalizacyjnej organy orzekły o nakazaniu rozbiórki spornego budynku.

Skarżący nie zgadzają się z wydanymi w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięciami, wskazując na błędne ustalenia stanu faktycznego, polegające na błędnym uznaniu przez organy, że w sprawie doszło do wybudowania budynku letniskowego a nie, jak wskazują skarżący, budynku gospodarczego.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia co najmniej z realizacją budynku rekreacji indywidulanej (budynku letniskowego). Rację mają organy administracji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wniosek skarżącego o legalizację, protokół z dokonanych oględzin, projekt architektoniczno-budowlany zatytułowany "Inwentaryzacja", nadto treść pisma skierowanego przez skarżącego do Polskich Sieci Energetycznych z dnia 28 listopada 2024 r.) potwierdza, że skarżący miał zamiar i zrealizował budynek letniskowy (rekreacji indywidualnej). Jak wskazał sam skarżący, w trakcie oględzin w dniu 6 lutego 2023 r., budynek ten służyć miał do okresowego zamieszkiwania. Zgodnie natomiast z § 3 pkt 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.

Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy spornego budynku organy prawidłowo ustaliły, że budynek ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.). Zasadnie także oceniły organy, że zmiana stanowiska skarżących w zakresie rodzaju zrealizowanego budynku podyktowana była jedynie chęcią skarżących dostosowania inwestycji do odległości od istniejącej linii elektroenergetycznej.

Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Po pierwsze organy nie wyjaśniły wątpliwości dotyczących nr działki, na której wybudowany został budynek letniskowy – z decyzji organów obu instancji wynika, że nakazują one rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego samowolnie na dz. nr [...], obr. [...]gm. W.K. Natomiast z pisma Wójta Gminy W.K z dnia 21 lipca 2025 r. wynika, że w ewidencji nie figuruje dz. nr [...], obręb P., gm. W.K. Dodatkowo sam skarżący wskazuje w piśmie z dnia 28 listopada 2024 r., że "jestem właścicielem działek nr[...],[...], oraz [...]". Również przedłożona przez skarżącego pismem z 29 października 2024 r. (a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) "Inwentaryzacja" wskazuje adres inwestycji: P., gm. W.K, nr ewidencyjny działki [...].

Po drugie organy w kontrolowanej sprawie nie ustaliły kto był inwestorem spornej inwestycji. Jak stanowi art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, tj. w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika norma wiążąca w sprawach rozstrzyganych w postępowaniach jurysdykcyjnych, na podstawie której organ nadzoru budowlanego określa podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej.

Obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., II OSK 642/22, LEX nr 3828832, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W niniejszej sprawie w toku postępowania brał udział głównie skarżący, to do niego kierowane były wezwania (postanowienia), ponadto z przedłożonego przez skarżącego do akt dokumentu zatytułowanego "Inwentaryzacja" wynika, że inwestorem był wyłącznie skarżący. Zresztą to skarżący złożył wniosek o legalizację budynku. Tymczasem organy administracji w żadnym stopniu nie podjęły rozważań na temat inwestora budynku i nałożyły obowiązek dokonania rozbiórki na oboje skarżących.

Należy przy tym podkreślić, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., II OSK 1792/14, LEX nr 2066376, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje. W konsekwencji inwestor to podmiot, który organizuje i finansuje zarówno proces realizacji inwestycji budowlanej, jej utrzymanie w stanie, który zapewnia jej dochodowość, jak i w razie potrzeby proces rozbiórki. W doktrynie przyjmuje się, że jest to podmiot, który zamierza podjąć działalność budowlaną, a następnie ją realizuje, głównie przez organizowanie procesu budowlanego bądź też podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek, ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji, czy wreszcie podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych rozważań, organy mogą dojść do wniosku, że skarżąca była również inwestorem zrealizowanego spornego budynku, niemniej jednak z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie organy winny tę kwestię ustalić dla prawidłowego sformułowania adresata decyzji.

Po trzecie w aktach administracyjnych sprawy brak jest zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych o pow. do 35 m² o wym. 5,5 m x 6,15 m wolnostojących, parterowych, o którym mowa w piśmie Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 20 grudnia 2022 r., które to pismo zainicjowało postępowanie w kontrolowanej sprawie. Organy powinny uzupełnić materiał dowodowy poprzez załączenie do akt sprawy wskazanych wyżej zgłoszeń.

Zdaniem Sądu w tej sytuacji trudno uznać, iż organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji iż ustaliły aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Stanowiło to naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Końcowo zwrócić należy też uwagę na swoistą niekonsekwencję organu II instancji w powołaniu podstawy prawnej decyzji. Organ ten po wezwaniu z 5 maja 2025 r. skarżących do nadesłania dokumentacji, o której mowa w postanowieniu PINB z 4 lipca 2023 r. nr 97/2023, która to dokumentacja nie została złożona na wezwanie organu, nakazał rozbiórkę z uwagi na "niewykonanie, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych" (art. 49e pkt 4 P.b.), a nie "nieprzedłożenie, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych" (art. 49e pkt 3 P.b.).

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w piśmie procesowym z 13 sierpnia 2026 r. wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu, dlatego też Sąd wniosek dowodowy strony skarżącej oddalił. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a.

IB