Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r., nr GN-III.7581.413.2025.DB, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 5 listopada 2025 r., znak: GG.683.37.2025 orzekającą o:
- 1. ustaleniu odszkodowania w kwocie 8.524,00 zł za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu Pabianickiego, położoną w gminie Pabianice, w obrębie [...] P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0168 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Pabianicach - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], objętej decyzją Starosty Pabianickiego, Nr 08/2023, znak: AB.6740.149.2023, z dnia 21 lipca 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, sprostowaną postanowieniem Starosty Pabianickiego, nr 131/2023, z dnia 12 października 2023 r. oraz postanowieniem Starosty Pabianickiego, nr 151/2023, z dnia 27 listopada 2023 r., obejmujące wartość rynkową gruntu;
- 2. przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania w kwocie 8.524,00 zł na rzecz J.K;
- 3. zobowiązaniu Powiatu Pabianickiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w ww. kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Wojewoda Łódzki wskazał, że na podstawie decyzji Starosty Pabianickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej Nr 08/2023 z dnia 21 lipca 2023 r., znak: AB.6740.149.2023, o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi powiatowej nr [...] o długości 2,05 km (wraz z przebudową kolidujących odcinków sieci elektroenergetycznej oraz telekomunikacyjnej) w miejscowości P., Gmina Pabianice, sprostowanej postanowieniami Starosty Pabianickiego nr 131/2023 z dnia 12 października 2023 r. oraz nr 151/2023 z dnia 27 listopada 2025 r. część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0168 ha, położona w obrębie [...] P. znalazła się w liniach rozgraniczających przebieg niniejszej inwestycji.
Kolejną decyzją z dnia 5 listopada 2025 r., znak: GG.683.37.2025, Starosta Pabianicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 311) ustalił na rzecz J.K. odszkodowanie w kwocie 8.524,00 zł. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Powiat Pabianicki.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła dotychczasowa właścicielka nieruchomości, J.K.. Strona zarzuciła organowi I instancji przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, który jest w oczywisty sposób wadliwy, w szczególności w zakresie w jakim do porównania przyjęto wadliwy zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej poprzez pominięcie nieruchomości położonych w miejscowości, gdzie znajduje się przedmiot wyceny, a także miejscowości sąsiednich, co zdaniem skarżącej doprowadziło do ustalenia odszkodowania w rażąco zaniżonej wysokości, która nie odpowiada wartości utraconego prawa. Do odwołania załączono wydruki internetowych ofert sprzedaży nieruchomości gruntowych.
Organ II instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) – dalej: u.g.n." oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) – dalej: rozporządzenie. W świetle § 49 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przepisie ustawodawca nie odnosi się do sposobu użytkowania nieruchomości, ale do przeznaczenia. Element ten jest pojmowany w orzecznictwie jako zasadnicze kryterium doboru tzw. nieruchomości podobnych.
Według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 21 lipca 2023 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Pabianice nr XX/134/2004 z 28 kwietnia 2004 r. Zgodnie z powołanym aktem planistycznym, działka nr [...] znajdowała się w całości w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 12KZ - droga powiatowa klasy zbiorczej.
Następnie Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, celem sporządzenia opinii z wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, organ I instancji powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego R.K. W opinii z dnia 18 września 2025 r., biegły oszacował wartość rynkową gruntu stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Organ II instancji, oceniając wartość dowodową ww. operatu szacunkowego stwierdził, że opinia przyjęta przez organ I instancji jako dowód w sprawie jest zgodna z obowiązującym prawem, spójna i logiczna. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zidentyfikował rynek właściwy dla celów oszacowania (rynek nieruchomości drogowych), zaś poczynione założenia i wnioski zostały w sposób wyczerpujący umotywowane w treści operatu. W świetle powyższego, po dokonaniu analizy rzeczonej opinii, Wojewoda Łódzki podzielił stanowisko Starosty Pabianickiego, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego R.K. stanowi wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania.
W odniesieniu do motywów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku lokalnego (powiatu pabianickiego) pozwoliła odnotować cztery transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej, jednak dotyczących tylko dwóch lokalizacji. W odniesieniu do powyższego, celem uniknięcia niedoszacowania lub przeszacowania wartości rynkowej przedmiotu wyceny obszar badania rynku został rozszerzony na obszar województwa łódzkiego (rynek regionalny), ze szczególnym uwzględnieniem powiatów reprezentujących porównywalny potencjał społeczno-gospodarczy, na obszarach których poszukiwano nieruchomości o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wydzielonych z gruntów o podobnym potencjale gruntów przyległych (tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług). Tak przeprowadzona analiza rynku pozwoliła na przyjęcie 25 transakcji nieruchomościami najlepiej odzwierciedlających ocenę atrybutów przedmiotu wyceny.
Nieruchomościami przyjętymi do porównań mogą być wyłącznie nieruchomości, które zostały już sprzedane za znaną kwotę oraz na znanych warunkach. Natomiast załączone do odwołania wydruki ofert sprzedaży nieruchomości gruntowych zawierają ceny ofertowe, które podlegają negocjacji. Ponadto przytoczone przez skarżącą oferty dotyczą sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub inwestycje usługowe i przemysłowe, a zatem rynków nieprzystających do przedmiotu wyceny, który stanowi część nieruchomości przeznaczona pod drogę powiatową klasy zbiorczej.
Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucała:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez:
- a) odstąpienie przez Wojewodę Łódzkiego, będącego organem odwoławczym, od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości;
- b) odstąpienie przez Wojewodę Łódzkiego, będącego organem odwoławczym, od podjęcia czynności zmierzających do ustalenia prawidłowości opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego wydanego w niniejszej sprawie;
- c) odstąpienie przez Wojewodę Łódzkiego, będącego organem odwoławczym od przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, pomimo wniosku strony oraz istnienia ku temu przesłanek;
- d) pobieżne oraz schematyczne rozpoznanie sprawy oraz dokonanie oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenie wszystkich dostępnych środków dowodowych, w sytuacji gdy operat rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie, którego ustalono wartość prawa i odszkodowanie jest w oczywisty sposób wadliwy, w szczególności w zakresie w jakim do porównania przyjęto wadliwy zbiór nieruchomości, z pominięciem nieruchomości w miejscowości położenia przedmiotowej nieruchomości oraz w miejscowościach sąsiednich, podczas gdy na organie ciążył ustawowo określony obowiązek dokładnego rozpatrzenia sprawy oraz dokonania oceny, a co za tym idzie wydania decyzji na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału;
- e) poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do przyjęcia wniosków wynikających z operatu szacunkowego, bez dokonania zasadnej oceny jego poprawności, w szczególności wnikliwej oceny poprawności metodologicznej, podczas, gdy operat rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie, którego ustalono wartość prawa i odszkodowanie jest w oczywisty sposób wadliwy, w szczególności w zakresie w jakim do porównania przyjęto wadliwy zbiór nieruchomości, z pominięciem nieruchomości w miejscowości położenia przedmiotowej nieruchomości oraz w miejscowościach sąsiednich,
- 2) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z opinii innego biegłego na okoliczności, które wymagają wiadomości specjalnych, tj. oceny wartości nieruchomości i zasadnego odszkodowania, w sytuacji wadliwości dotychczas przeprowadzonej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego;
- 3) § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości w takim zakresie w jakim organ poczynił ustalenia okoliczności sprawy, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego wadliwie, w szczególności w zakresie w jakim do porównania przyjęto wadliwy zbiór nieruchomości, z pominięciem nieruchomości w miejscowości położenia przedmiotowej nieruchomości oraz w miejscowościach sąsiednich,
- 4) naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wartości nieruchomości, na podstawie wszystkich dostępnych środków dowodowych i poprzestanie na wycenie ustalonej w operacie szacunkowym, w sytuacji, gdy operat rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie, którego ustalono wartość prawa i odszkodowanie jest w oczywisty sposób wadliwy, w szczególności w zakresie w jakim do porównania przyjęto wadliwy zbiór nieruchomości, z pominięciem nieruchomości w miejscowości położenia przedmiotowej nieruchomości oraz w miejscowościach sąsiednich, podczas gdy stanowiło to ustawowy nałożony na organ obowiązek;
- 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowania i w rezultacie nieuchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym, pomimo że istniały podstawy do jej uchylenia, w szczególności z uwagi na wadliwość opinii biegłego oraz rażące zaniżenie należnego odszkodowania;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne zastosowanie przepisu i wadliwą jego wykładnię skutkującą uznaniem odszkodowanie w kwocie 8524,00 zł za odszkodowanie odpowiadające wartości wywłaszczonej nieruchomości, skutkiem czego doszło do rażącego zaniżenia odszkodowania należnego odwołującej się;
- 2) art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jej stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości, a skutkiem tego rażącego zaniżenia przyznanego odszkodowania;
- 3) art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie wydanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, skutkiem czego doszło do rażącego zaniżenia przyznanego odszkodowania;
- 4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania rażąco zaniżonego i nieodpowiadającego słusznemu odszkodowaniu należnemu za wywłaszczoną nieruchomość;
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa reprezentacji przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.; sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2025 r. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca.
Podstawę prawną kwestionowanej skargą decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust. 2, 4, 4f, 5 oraz art. 18 ust. 1, ust. 1e i ust. 3, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 311) – dalej: specustawa drogowa; w zw. z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) – dalej: u.g.n. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) – dalej: rozporządzeniem.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3).
Według § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 49 ust. 2).
W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 49 ust. 3).
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 49 ust. 4).
Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się między innymi decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5).
Stosownie do art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Jak wynika z akt sprawy według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 21 lipca 2023 r. działka [..] znajdowała się na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Pabianice nr XX/134/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym ww. działka znajdowała się w całości w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 12KZ - droga powiatowa klasy zbiorczej.
W następnej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).
Według art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Z kolei w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania, bowiem w tym wypadku konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także znajomość cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen - § 4 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii z dnia 18 września 2025 r., biegły oszacował wartość rynkową gruntu stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W tym przypadku określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), a do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).
Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).
Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 ust. 16 u.g.n.). Jak słusznie wyjaśnił Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji porównywalność nieruchomości, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który stanowi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Innymi słowy chodzi zatem o więź polegającą na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Jest on dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla wywłaszczonej strony. Jako dowód podlega zatem ocenie organu administracji publicznej prowadzące postępowanie. To organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny operatu szacunkowego pod kątem jego wartości dowodowej. Operat jest bowiem dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Pamiętać jednak należy, że wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji doznaje więc ograniczenia z powodu mniejszej wiedzy posiadanej przez pracowników aparatu administracyjnego niż umiejętności biegłego, który operat sporządza.
Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 25 maja 2022 r., I OSK 1632/21; 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy Sąd uznał za bezpodstawne podnoszone w skardze zarzuty sprowadzające się do przyjęcia przez biegłego rzeczoznawcę nieruchomości niespełniających cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z treści operatu analizą objęto rynek nieruchomości drogowych. W pierwszym etapie analizy badaniem objęto transakcje nieruchomościami drogowymi zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar powiatu pabianickiego. Biegły ustalił, że rynek lokalny jest przeciętnie rozwinięty, co pozwoliło odnotować cztery transakcje nieruchomościami drogowymi, spełniającymi przymiot podobieństwa do przedmiotu oszacowania, lecz dotyczących tylko dwóch lokalizacji. Dlatego też, dla potrzeby wzbogacenia próbki reprezentatywnej celem uwzględnienia wszystkich cech przedmiotu oszacowania, a także zmniejszenia ryzyka niedoszacowania lub przeszacowania w następnym etapie analizy poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem powiatów reprezentujących porównywalny potencjał społeczno-gospodarczy.
Biegły poszukiwał więc nieruchomości w podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wydzielonych z gruntów o podobnym potencjale do gruntów przyległych przedmiotowi wyceny. W konsekwencji rozszerzenie zakresu badanego rynku pozwoliło na wytypowanie kilkudziesięciu niezabudowanych nieruchomości drogowych. Ostatecznie do analizy przyjęto 25 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, najlepiej odzwierciedlających ocenę atrybutów wycenianej nieruchomości.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wybór nieruchomości przyjętych do porównań był dowolny, pozwalający zakwestionować rzetelność i obiektywność działania rzeczoznawcy. Brak jest również podstaw do ustalenia, aby w omawianym zakresie opinia biegłego dotknięta była wadami pozwalającymi ustalić, iż jest niewiarygodna i nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. Jeszcze raz należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Ocena operatu w przedstawionym zakresie doboru cech istotnych oraz wagi poszczególnych cech prowadziłaby do zakwestionowania wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, do czego ani organy ani Sąd nie są uprawnione.
Zdaniem Sądu operat spełnia wymagania określone przepisami u.g.n., przepisami przywołanego rozporządzenia wykonawczego, a ponadto został oparty o rzetelne dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Treść operatu przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości oraz zawiera niezbędne elementy. Organy administracji słusznie uznały operat za prawidłowy. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęta metoda i technika szacowania prowadząca do wyliczenia wartości nieruchomości.
Ponadto przedstawiony w operacie zbiór transakcji przekonuje o zasadności zastosowanej metody. Organy dokonały oceny operatu szacunkowego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., a ocena ta doprowadziła do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń.
Na koniec wypada podkreślić, że zarzucając wadliwość sporządzonego w sprawie operatu poprzez niewłaściwy dobór transakcji porównawczych skarżąca mogła skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat (kontroperat) w przedmiocie określenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Przy czym nie można oczekiwać od organów administracyjnych takiego wystąpienia z urzędu, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości, co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego, czy powołanie innego biegłego. Z tych względów zarzut nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu z opinii innego biegłego należy uznać za bezzasadny.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne, że w przypadku, gdy podnoszone przez stronę wady operatu dotyczą zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to nie będą mogły odnieść skutku ze względu na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie, w rezultacie strona bez skorzystania z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n., nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2016 r., II SA/Bd 509/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16; 27 lutego 2019 r., II OSK 944/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym, skoro strona, bezsprzecznie mając taką możliwość, nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz nie skorzystała z możliwości dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zostały skutecznie podważone twierdzenia biegłego zawarte w operacie.
Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość sporządzenia zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Przeprowadzona przez Sąd analiza operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że przy sporządzaniu operatu nie doszło do naruszenia prawa, brak jest również błędów, które wpływałyby na jego wartość dowodową. Zdaniem Sądu operat został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zdaniem Sądu operat szacunkowy jest spójny i logiczny, uwzględnione zostały wszystkie czynniki mające wpływ na wartość nieruchomości zarówno mające wpływ na obniżenie jak i podwyższenie wartości. Nadto operat ten nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby operat miał wartość dowodową.
W ocenie Sądu jako chybione należy ocenić także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Materiał został zgromadzony zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadany oraz prawidłowo oceniony co czyni zadość wymogom z art. 80 k.p.a. Wnioski przedstawione przez organ korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
A.K.