Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 3 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 647/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A. sp. j. z siedzibą w K. – dalej jako "Skarżąca" jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2026 roku, znak: WS-VI.7570.1.105.2025.AS utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 września 2025 roku, znak: GS-15.6821.133.2020.AK, którą orzekł:

1. 1. o ustaleniu na rzecz Spółki A. sp. j. odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0111 ha i nr [...] o pow 0,0041 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., księga wieczysta nr [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 14/6740.4/2020 z dnia 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap III na odcinku od ul. D. T. do pętli G. N. której postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lipca 2020 r., oraz uchyloną w części i w tym zakresie zmienioną, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 maja 2022 r. znak WI-VI.7821.1.15.2021;
2. 2. o powiększeniu ustalonego w punkcie 1. odszkodowania o 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...]zł na podstawie art. 18 ust. le pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
3. 3. o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1. i 2. w całości na rzecz Spółki A. sp. j. z siedzibą w K. pod adresem ul. [...] w K. - poprzedniego właściciela nieruchomości;
4. 4. o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa do zapłaty odszkodowania w kwocie [...]zł (słownie: [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją nr 14/6740.4/2020 Prezydenta Miasta Krakowa znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS z dnia 23 czerwca 2020 r. zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap III na odcinku od ul. D. T. do pętli G. N. (...), nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności – dalej jako "decyzja zrid".

Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie do Wojewody Małopolskiego.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski w dniu 27 maja 2022 r. wydał decyzję znak WI-VI.7821.1.15.2021, którą ww. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została uchylona w części i w tym zakresie zmieniona, a w pozostałej części utrzymana w mocy.

W związku z powyższym działki nr [...] o pow. 0,0111 ha i nr [...] o pow. 0,0041 ha, obr[...] jedn. ewid. K. m. K., z dniem 27 maja 2022 r. przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K..

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...], jedn. ewid. K., objęta była księgą wieczystą nr [...] i stanowiła własność spółki A. sp. j. z siedzibą w K. w całości. W dziale III księgi wieczystej [...] wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe opisane jako: Odpłatna (jednorazowo) i nieograniczona w czasie służebność przesyłu polegająca na prawie korzystania z części nieruchomości objętej tą księgą wieczystą-działek oznaczonych nr [...] i [...] (...) na rzecz podmiotu wskazanego poniżej - Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K." - bezprzedmiotowe dla niniejszego postępowania. Dział IV ww. księgi wieczystej był wolny od wpisów.

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów spec ustawy drogowej organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Przedmiotowa nieruchomość na dzień ostateczności decyzji zrid zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli K. G. do G. N. - Z.", zatwierdzonym Uchwałą Nr CVIII/1458/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., położona była:

1. • działka [...] - w terenach ulicy głównej przyspieszonej (klasy GP) wraz z odcinkami tras tramwaju szybkiego oznaczonych na rysunku planu symbolem 1 KDGP/KT (minimalna część) oraz terenach zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 7U,
2. • działka [...] - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 7U.

Biorąc pod uwagę, że celem wyceny jest odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod inwestycję drogową, dokonać należało analizy rynku nieruchomościami zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis ten wprowadził do porządku prawnego tzw. "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegła, wskazała, iż jednostkowe wartości rynkowe (skorygowane na datę wyceny ze względu na upływ czasu) na rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacyjne kształtują się w przedziale od około 474,00 zł/m2 do około 803,65 zł/m2 (Cśr = 641,71 zł/m2). Z kolei jednostkowe wartości rynkowe obejmujące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową oraz parametrach zbliżonych do nieruchomości wycenianej, kształtują się w przedziale od około 860,05 zł/m2 do 1 599,84 zł/m2 (Cśr =1161,90 zł/m2). Biegła uznała zatem, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie ma podstaw do zastosowania tzw. "zasady korzyści", bowiem przeznaczenie gruntu na cel publiczny nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości.

W efekcie powyższego rzeczoznawca majątkowy K. B. w stanowiącym podstawę decyzji organu I instancji operacie szacunkowym z dnia 5 czerwca 2025 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową.

W wyniku badania rynku nieruchomości, biegła wskazała 3 nieruchomości porównawcze, spełniające kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, położone na terenie miasta K..

Stosując metodę porównywania parami, biegła określiła wartość gruntu nieruchomości po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: lokalizacja i otoczenie (waga 45%), możliwości zagospodarowania (waga 25%), możliwości inwestycyjne (waga 20%) oraz dostępność komunikacyjna (waga 10%) oraz następnie dokonaniu odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. W efekcie oszacowała ona wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1 050,93 zł/m2.

Po analizie przedmiotowego operatu szacunkowego Wojewoda Małopolski stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy dokonała wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jako prawidłowy ocienić należy także sposób oszacowania wartości odtworzeniowej części składowych przedmiotowej nieruchomości tj. ogrodzenia z prętów stalowych - 32 mb oraz utwardzenia terenu z płytek betonowych - 15 m2 i z kostki betonowej 10 m2, którego biegła dokonała przy wykorzystaniu techniki wskaźnikowej w oparciu m.in. o katalog SEKOCENBUD - biuletyn cen obiektów budowlanych - obiekty kubaturowe, obiekty inżynieryjne, e-BISTYP - katalog cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych, WACETOB - Scalone Normatywy do wyceny budynków i budowli, a także dostępnych danych rynkowych oraz jej własnej analizy. Wyceny ww. składników budowlanych biegła dokonała w oparciu o zastosowany i wyczerpująco opisany wzór (str. 16 operatu).

Tym samym uznać należało, iż omawiany operat szacunkowy może stanowić dowód w niniejszym postępowaniu

W tym stanie Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 września 2025 roku, znak: GS-15.6821.133.2020.AK, którą orzekł o ustaleniu na rzecz Spółki A. sp. j. odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0111 ha i nr [...] o pow 0,0041 ha, obr[...] jedn. ewid. K. m. K., księga wieczysta nr [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 14/6740.4/2020 z dnia 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap III na odcinku od ul. D. T. do pętli G. N. której postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lipca 2020 r., oraz uchyloną w części i w tym zakresie zmienioną, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 maja 2022 r. znak WI-VI.7821.1.15.2021

Odwołanie od decyzji Prezydenta wniosła spółka A. sp. j. z siedzibą w K..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 marca 2026 roku utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 września 2025 roku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między innymi, że w sprawie sporządzono cztery operaty szacunkowe, które stanowiły podstawę wydania kolejnych decyzji odszkodowawczych. Znaczne różnice w wycenie tej samej nieruchomości nie mają racjonalnego uzasadnienia. Operat z 2025 r. sporządzony przez rzeczoznawcę oparto na transakcjach z lat 2022–2023, bez uwzględnienia aktualnych danych rynkowych. Zgodnie z przepisami, operat szacunkowy może być wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w okresie jego aktualności. Po upływie tego czasu dokument nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości ani rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania.

W efekcie organ pierwszej instancji był zobowiązany do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie aktualnego operatu sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, iż wartość nieruchomości określona w aktualnym operacie jest niższa niż w operacie sporządzonym wcześniej przez innego biegłego, nie może stanowić podstawy do przyjęcia wartości wskazanej w nieaktualnym dokumencie. Uchylenie poprzedniej decyzji organu nastąpiło wskutek braku aktualności ówczesnego operatu, dlatego też nie można teraz wykorzystywać go jako podstawy wyceny.

Oczekiwanie, by organy administracji dokonywały porównawczej analizy poziomu cen operatu aktualnego i tych sprzed lat, które były kwestionowane jako wadliwe i utraciły ważność, jest bezpodstawne. W orzecznictwie wskazuje się, że nie wolno oceniać operatu, który stracił aktualność (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 242/15). Opinia zawarta w operacie szacunkowym jest jedynie oceną faktycznego stanu, zależną od metody wyceny i subiektywnych zapatrywań rzeczoznawcy, dlatego między operatami sporządzonymi przez różnych rzeczoznawców mogą występować znaczne różnice, zwłaszcza gdy dotyczą różnych okresów i realiów rynkowych.

Organy administracji nie posiadają specjalistycznej wiedzy, aby oceniać, czy wartość nieruchomości jest za niska lub wysoka — jest to zadanie rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z przepisami. Weryfikacja przez organ ogranicza się do sprawdzenia, czy operat został sporządzony zgodnie z prawem, jest logiczny, spójny i przekonujący. Operat z dnia 5 czerwca 2025 r. spełnia te warunki i może być podstawą ustalenia wartości nieruchomości.

W odniesieniu do rozbieżności cen transakcyjnych, które kształtowały się od 860,05 zł/m˛ do 1 599,84 zł/m˛, przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1 050,93 zł/m˛ nie jest prostą średnią z tego przedziału. Już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego biegła wyjaśniła, że wycena nieruchomości nie polega na przyjęciu średniej ceny nieruchomości podobnych, ponieważ wysokość jednostkowych cen transakcyjnych nie jest kryterium podobieństwa. Kryteria te obejmują przede wszystkim cechy rynkowe. Wartość jednostkowa wynika z analizy rynku i zastosowania korekt, natomiast zróżnicowanie cen jest naturalną cechą rynku nieruchomości i nie jest podstawą do kwestionowania prawidłowości wyceny.

Zarzuty dotyczące doboru do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu w miejscowym planie (jedna o przeznaczeniu usługowym, a dwie o przeznaczeniu mieszanym, częściowo pod drogi) zostały wyjaśnione wewnętrznie przez autorkę operatu. Wysunięto, że minimalny udział terenów komunikacyjnych (poniżej 15% powierzchni działki) nie wpływa istotnie na wartość rynkową nieruchomości. Wartość kształtuje przeznaczenie dominujące, którym w przypadku porównywanych działek jest przeznaczenie usługowe.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących lokalizacji, wśród nieruchomości porównawczych znajdują się działki położone w pobliżu głównych szlaków komunikacyjnych, podobnie jak nieruchomość wyceniana (np. przy al[...], ul. R. i ul. M. Różnice te zostały odpowiednio skorygowane za pomocą poprawek, a cecha lokalizacji odegrała istotną rolę (przyznano jej wagę 45%). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 409/18) podkreśla się, że z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, ze w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji Dobór nieruchomości podobnych oraz sposób uwzględnienia różnic nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego. Przedmiotem postępowania jest wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...], nie można więc łączyć ich wartości z innymi nieruchomościami należącymi wcześniej do strony.

Zarzut, że operat z 2025 r. oparty jest na transakcjach z lat 2022-2023, a nie uwzględnia żadnych danych rynkowych, jest bezzasadny. Rzeczoznawca wyjaśnił, że ze względu na ograniczoną liczbę transakcji nieruchomości porównywalnych konieczne było poszerzenie okresu badania cen na ponad 24 miesiące zgodnie z przepisami.

Biegła podkreśliła, że do wyceny wybrano nieruchomości jak najbardziej podobne pod względem faktycznych możliwości zagospodarowania, a nie tylko formalnego przeznaczenia w planie miejscowym. Wycena nie polega tylko na identyfikacji formalnego celu, lecz na rzeczywistych możliwościach inwestycyjnych, które decydują o wartości.

Zarzuty dotyczące przyjęcia trendu zmian cen na poziomie 6% rocznie oraz argumenty o niewystarczającej liczbie transakcji zostały uznane za bezpodstawne. Rzeczoznawca przeprowadził rzetelną analizę rynku i oparł się na specjalistycznej wiedzy. Liczba transakcji była reprezentatywna dla lokalnego rynku. Trend cen to ocena dynamiki zmian na rynku oparta na danych oraz doświadczeniu zawodowym.

W odróżnieniu od inflacji, której wzrost nie musi przekładać się bezpośrednio na ceny nieruchomości, biegła oparła się na rynkowych realiach i danych faktycznych. NSA potwierdził, że organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznej oceny operatu, o ile spełnia on wymogi formalne.

W kwestii upływu czasu między datą sporządzenia operatu (5 czerwca 2025 r.) a datą wydania decyzji administracyjnej (19 września 2025 r.), organ wyjaśnił, że jest to naturalny element postępowania administracyjnego. Decyzja nie jest wydawana bezpośrednio po sporządzeniu operatu, lecz po przeprowadzeniu wszystkich czynności procesowych, co nie świadczy o nieaktualności operatu.

Ponadto, organ odwoławczy podkreśla, ze przedmiotem niniejszego postepowania jest nieruchomość objęta decyzja oznaczona jako odrębne działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0111 ha i nr [...] o pow. 0,0041 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., a podstawę ustaleń dotyczących wartości tej nieruchomości stanowi wyłącznie aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 czerwca 2025 r., na potrzeby tego postepowania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Organ odwoławczy uznaje za niezasadne wszelkie zarzuty strony odwołującej, które opierają się na porównaniu aktualnego operatu z operatem sporządzonym wcześniej. Odwoływanie się do ustaleń nieaktualnego operatu, nawet dotyczącego tej samej nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia, gdyż poprzednia decyzja została uchylona właśnie z powodu braku aktualności tego dokumentu. Organ nie mógł orzekać na podstawie przestarzałego operatu, stąd konieczność sporządzenia nowej, aktualnej opinii przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Fakt, że operat został sporządzony przez innego rzeczoznawcę, nie daje podstaw do porównywania jego ustaleń z ustaleniami nieaktualnego dokumentu. Każdy operat jest samodzielną opinią, sporządzoną zgodnie z wiedzą i metodologią rzeczoznawcy oraz aktualnymi danymi rynkowymi. Przepisy prawa nie wymagają, by wartość w nowym operacie odpowiadała lub była wyższa niż w poprzednim, a różnice, w tym niższa wartość, nie świadczą o naruszeniu prawa ani o wadliwej wycenie.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15, podkreślono, że zakwestionowanie operatu i decyzji opartej na nim nie może wynikać z podważenia wyboru rzeczoznawcy, opartego na wiedzy fachowej i uzasadnionego, gdyż mieści się on w granicach prawa. Podobne stanowisko zajmowały m.in. wyroki NSA: z 17 lutego 2017 r. (I OSK 917/15), z 27 grudnia 2016 r. (II OSK 801/15), z 1 marca 2017 r. (II OSK 1642/15 i I OSK 1149/15), z 23 marca 2017 r. (I OSK 1532/15), z 12 kwietnia 2017 r. (II OSK 2091/15), z 30 sierpnia 2017 r. (I OSK 2978/15), z 22 września 2017 r. (I OSK 377/17), z 4 października 2017 r. (I OSK 651/17), a także wyroki WSA w Warszawie z 7 października 2014 r. (I SA/Wa 1488/14) oraz z 19 sierpnia 2014 r. (I SA/Wa 3195/13).

Zarzut powołania innego rzeczoznawcy w celu sporządzenia kolejnego operatu celem analizy porównawczej jest niezasadny. W aktach znajduje się aktualny operat z 5 czerwca 2025 r. sporządzony przez uprawnionego i kwalifikowanego rzeczoznawcę, zgodny z obowiązującymi przepisami i standardami, nie zawierający wad metodologicznych, błędów rachunkowych ani naruszeń prawa. Samo istnienie innych opracowań nie stanowi podstawy do powołania kolejnej ekspertyzy w celu porównania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powołanie kolejnego rzeczoznawcy nie może służyć wyłącznie szukaniu opinii odpowiadającej oczekiwaniom strony, lecz musi być oparte na wykazanych wadach opinii już istniejącej. Organ nie stwierdził uchybień podważających rzetelność lub prawidłowość wyceny.

Wykonanie dodatkowej ekspertyzy mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego przeciągania postępowania, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający.

Zarzut, że organ I instancji nie podjął wszystkich kroków wyjaśniających stan faktyczny, w tym brak odniesienia do rozbieżności pomiędzy operatem K. B. a wcześniejszymi opracowaniami Ł. G., jest niezasadny.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 757/22, wskazano, że ocena prawidłowości operatu w zakresie metod i wyliczeń leży w kompetencjach organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Doniosła merytoryczna ocena operatu nie jest możliwa przez organy administracji czy sądy, które nie dysponują wiedzą specjalistyczną. Tym samym organ nie był zobowiązany do zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców, gdy nie miał uzasadnionych wątpliwości co do operatu (potwierdzają to wyroki NSA m.in. z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17; z 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; z 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11 oraz z 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12).

W orzecznictwie podkreślono, że żądanie strony weryfikacji operatu przez organizację zawodową bez uzasadnionych wątpliwości organu jest niewystarczające (m.in. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11 oraz z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14).

Ocenę wartości nieruchomości uzupełniono podwyższeniem odszkodowania o 5% z powodu spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W związku z tym organ odwoławczy uznał zasadnym utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 września 2025 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. sp. j. z siedzibą w K., podnosząc zarzuty:

1. 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiące równocześnie przyczynę nieważności Decyzji WM i Decyzji PMK, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 139 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP polegające na ustaleniu na rzecz skarżącej - na podstawie art. 12 ust. 4, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. le ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zw. dalej: "specustawą drogową") oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la i ust. 2 oraz art. 134 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zw. dalej: "u.g.n.") - wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w K., składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0111 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0041 ha, w obrębie nr [...], jednostce ewidencyjnej K. (zw. dalej: "Nieruchomością"), która przeszła 27.05.2022 r. z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K. - w niższej wysokości niż ustalona w poprzednio wydanych decyzjach Prezydenta Miasta Krakowa z 10.08.2022 r. oraz 20.03.2024 r. (uchylonych na skutek odwołań skarżącej);
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1-3, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 157 u.g.n., art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1-4, § 6, § 7, § 8 ust. 1 oraz § 49 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 05.09.2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (zw. dalej: "rozporządzeniem w sprawie wyceny") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; polegające na:
3. a) ustaleniu odszkodowania za Nieruchomość w oparciu o operat rzeczoznawczyni K. B. z 05.06.2025 r., który budzi liczne uzasadnione wątpliwości, a to polegające w szczególności na: wskazaniu znacznie niższej wartości Nieruchomości (o ponad 100.000,00 zł, prawie 1/3!) względem wartości przyjętych w sporządzonych w tej samej sprawie administracyjnej operatach rzeczoznawcy Ł. G. z 13.05.2022 r. oraz z 25.10.2023 r. - przy równoczesnym stanowisku rzeczoznawczyni K. B. (zgodnym z wiedzą powszechnie znaną), że ceny nieruchomości w K. wykazują stałą tendencję wzrostową; nietrafnym doborze nieruchomości podobnych, w szczególności z uwagi na: błędne ograniczenie, bez szczegółowego uzasadnienia (w tym wbrew operatom Ł. G. z 13.05.2022 r. oraz z 25.10.2023 r.) nieruchomości podobnych wyłącznie do nieruchomości niewielkich i to zbywanych w 2022 r. i w 2023 r. (a zatem prawie 3 lata sprzed wydania Decyzji WM); nietrafnym doborze nieruchomości podobnych przeznaczonych także na cele komunikacyjne, podczas gdy z § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (względem działki nr [...]) oraz z § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny (względem działki nr [...]) wynikała konieczność uwzględnienia nieruchomości przeznaczonych wyłącznie na cele usługowe; błędnym uwzględnienie w ww. operacie (jako jednej z trzech minimalnie wymaganych) transakcji nabycia dawnej działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla K.-P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] (nabytej na podstawie umowy sprzedaży z 14.07.2023 r., sporządzonej przed notariuszem W. K. w K., Rep. A nr [...]) - w której najprawdopodobniej występowały szczególne warunki transakcji w rozumieniu § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny; nietrafnym, pozbawionym szczegółowego uzasadnienia, określenia możliwości zagospodarowania Nieruchomości jako "słabych"; a następnie zaniechaniu szczegółowego wyjaśnienia ww. wątpliwości, w szczególności poprzez zażądanie wyjaśnienia od rzeczoznawczyni K. B. szczegółowych przyczyn odstąpienia od wniosków wynikających z ww. operatów Ł. G. z 13.05.2022 r. oraz z 25.10.2023 r. oraz wyjaśnienia ww. kwestii związanych z ww. działką nr [...], a w dalszej kolejności - zlecenie przeprowadzenia oceny operatu na podstawie art. 157 u.g.n. ewentualnie zlecenie przeprowadzenia operatu innemu rzeczoznawcy;
4. b) ustaleniu odszkodowania za Nieruchomość w oparciu o operat rzeczoznawczymi K. B. z 05.06.2025 r. - pomimo, że wskazuje stosunkowo odległą od wydania Decyzji WM (17.03.2026 r.) datę wyceny (05.06.2025 r.) - z samego operatu K. B. z 05.06.2025 r. wynika, że przeciętny wzrost cen nieruchomości w K. wynosi ok. 6% w stosunku rocznym (co daje przez okres od 05.06.2023 r. do 17.03.2026 r. ponad 4,5%) - jest zatem prawdopodobne, że nastąpiła dezaktualizacja ww. operatu na podstawie art. 156 ust. 3 u.g.n. w związku z istotną zmianą czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.
5. - a obowiązkiem Wojewody Małopolskiego było przynajmniej zwrócenie się do rzeczoznawczyni, czy w związku z bliskością terminu utraty ważności przedmiotowego operatu, i równoczesnym wskazaniu w nim stałego wysokiego wzrostu cen, nie doszło do dezaktualizacji tego operatu.

Powołując się na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 12 i art. 18 specustawy drogowej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno zostać ustalone z uwzględnieniem jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jej wartości z dnia ustalenia odszkodowania. W przypadku spełnienia ustawowych warunków odszkodowanie podlega również powiększeniu o 5% wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 19.09.2025 r. była już czwartą decyzją pierwszoinstancyjną dotyczącą wysokości odszkodowania. W pierwszej decyzji z 30.09.2021 r. ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł, w drugiej decyzji z 10.08.2022 r. – [...] zł, natomiast w trzeciej decyzji z 20.03.2024 r. – [...] zł. Wszystkie wcześniejsze decyzje zostały uchylone przez Wojewodę Małopolskiego z uwagi na dezaktualizację wykorzystanych operatów szacunkowych. W zaskarżonej decyzji z 19.09.2025 r., opartej na operacie K. B. z 05.06.2025 r., odszkodowanie ustalono natomiast jedynie na [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł.

Oznacza to, że wskutek odwołań skarżącej od wcześniejszych decyzji jej odszkodowanie zostało ostatecznie obniżone o [...] zł względem decyzji z 10.08.2022 r. oraz aż o [...] zł względem decyzji z 20.03.2024 r., czyli o ponad jedną trzecią. W ocenie skarżącej stanowi to naruszenie art. 139 k.p.a., ustanawiającego zakaz reformationis in peius, zgodnie z którym wniesienie odwołania nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Zakaz ten powinien być rozumiany jako gwarancja obejmująca całe postępowanie administracyjne, również postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone po uchyleniu decyzji w wyniku odwołania strony. W przeciwnym razie korzystanie z prawa do odwołania mogłoby prowadzić do pogorszenia sytuacji strony, a tym samym czynić ochronę wynikającą z art. 139 k.p.a. iluzoryczną. W niniejszej sprawie nie zachodziły przy tym przesłanki pozwalające na odstąpienie od tego zakazu, ponieważ wcześniejsze przyznanie wyższego odszkodowania nie stanowiło rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego.

Niezależnie od powyższego, istotnym zarzutem jest brak należytej kontroli operatu szacunkowego K. B. z 05.06.2025 r. Organy administracyjne, mimo że korzystają z wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, nie są zwolnione z obowiązku oceny operatu pod względem jego logiczności, spójności, kompletności i wiarygodności. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeżeli operat budzi uzasadnione wątpliwości, organ powinien podjąć dodatkowe czynności wyjaśniające, w tym zażądać jego uzupełnienia, wyjaśnień rzeczoznawcy, a w razie potrzeby zlecić ocenę prawidłowości operatu na podstawie art. 157 u.g.n. albo sporządzenie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę.

W niniejszej sprawie kontrola operatu była jednak w praktyce niewystarczająca. Szczególne wątpliwości powinien był wywołać fakt, że operat K. B. określił wartość gruntu na [...] zł, podczas gdy wcześniejsze operaty wskazywały wartości odpowiednio [...] zł i [...] zł. Tak znaczna różnica, sięgająca ponad 100.000 zł względem operatu z 2023 r., wymagała szczegółowego wyjaśnienia, tym bardziej że nowy operat jednocześnie wskazywał na wzrost cen nieruchomości w Krakowie. Samo stwierdzenie Wojewody, że pomiędzy operatami różnych rzeczoznawców mogą występować różnice, nie może zastępować rzeczywistej analizy przyczyn tak znacznej rozbieżności.

Poważne zastrzeżenia budzi również dobór nieruchomości podobnych. W operacie K. B. przyjęto jedynie trzy nieruchomości o powierzchniach 91 m˛, 232 m˛ i 348 m˛. Tymczasem wyceniana nieruchomość, choć miała 152 m˛, przed wywłaszczeniem stanowiła część większej nieruchomości. Tak małe nieruchomości mogą podlegać szczególnym warunkom transakcji, ponieważ ich potencjalnym nabywcą może być przede wszystkim właściciel nieruchomości sąsiedniej, co może znacząco wpływać na cenę. W odniesieniu do jednej z przyjętych transakcji istnieją konkretne okoliczności wskazujące, że nabywca był właścicielem nieruchomości sąsiednich, a zakup mógł służyć powiększeniu możliwości ich zagospodarowania. Wątpliwości dotyczą również nieruchomości o powierzchni zaledwie 91 m˛, która może mieć charakter tzw. "resztówki".

Tym samym reprezentatywność przyjętych transakcji budzi poważne zastrzeżenia. Dodatkowo wcześniejsze operaty uwzględniały znacznie większą liczbę nieruchomości podobnych – odpowiednio 12 i 13 – w tym nieruchomości większe od wycenianej.

Wątpliwości budzi także sposób ustalenia wzrostu cen nieruchomości. W operacie K. B. przyjęto wzrost cen na poziomie 6% rocznie, jednak nie przedstawiono wystarczających i weryfikowalnych danych uzasadniających przyjęcie tego wskaźnika. Jest to szczególnie istotne, ponieważ część przyjętych transakcji pochodziła z 2022 i 2023 r., podczas gdy decyzja była wydawana znacznie później. Wcześniejsze operaty zawierały bardziej szczegółowe uzasadnienie zmian cen, wskazując m.in. wzrost na poziomie 6,33% rocznie dla lat 2020–2022 oraz 8,63% dla lat 2020–2023. Rozbieżności pomiędzy tymi ustaleniami powinny zostać przez organy szczegółowo wyjaśnione.

Kolejnym problemem jest uwzględnienie w operacie nieruchomości przeznaczonych częściowo na cele komunikacyjne. Wyceniana nieruchomość była przeznaczona przede wszystkim na cele usługowe, dlatego dobór jako nieruchomości podobnych działek o innym przeznaczeniu wymagał szczegółowego uzasadnienia w świetle przepisów rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Twierdzenie, że różnica ta nie miała wpływu na wynik wyceny, bez przedstawienia odpowiedniej analizy, nie może być uznane za wystarczające.

Nieprzekonująco uzasadniono również ocenę możliwości inwestycyjnych nieruchomości jako "słabych". W operacie nie przedstawiono wystarczających argumentów wskazujących, z czego taka ocena wynika i w jaki sposób wpływa na ustaloną wartość nieruchomości.

Ponadto Wojewoda Małopolski nie zweryfikował należycie aktualności operatu z 05.06.2025 r. Decyzję Wojewody wydano dopiero 17.03.2026 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy, jednak organ powinien również uwzględnić, czy w tym czasie nie nastąpiły istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. Skoro sam operat wskazywał na stały wzrost cen nieruchomości, organ powinien co najmniej zweryfikować u rzeczoznawczyni, czy operat nadal odzwierciedla rzeczywistą wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji.

W konsekwencji należy uznać, że organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób należyty wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a kontrola operatu K. B. miała charakter jedynie formalny. Nie usunięto istotnych wątpliwości dotyczących doboru nieruchomości podobnych, przyjętego wskaźnika wzrostu cen, przeznaczenia nieruchomości porównawczych, znacznej rozbieżności pomiędzy kolejnymi operatami oraz aktualności operatu na dzień wydania decyzji. Zaniechania te uzasadniają uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi koncentrują się na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na zakwestionowaniu prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy w dniu 27.05.2022 r. Istota zarzutów dotyczy przede wszystkim ustalenia odszkodowania w wysokości znacząco niższej od wysokości odszkodowania określonej w poprzednio wydanych decyzjach Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10.08.2022 r. oraz 20.03.2024 r., które zostały następnie uchylone na skutek odwołań wniesionych przez Skarżącą.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1691) dalej jako – "K.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10 oraz z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego może bowiem prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy oraz okoliczności, które składają się na jej stan faktyczny. Tym samym przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przy tym przepisy prawa materialnego, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy oraz o okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy, a więc odrębność okoliczności, które składają się na jej stan faktyczny. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 251/21).

Określenie, w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ będzie stosował w sprawie. Organ powinien zatem, w sposób adekwatny do potrzeb konkretnego postępowania, ustalić stan faktyczny i nie pozostawić niewyjaśnionych żadnych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna natomiast zostać przeprowadzona zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a., a motywy, którymi kierował się organ, powinny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organy były zatem zobligowane do prawidłowego ustalenia wysokości należnego odszkodowania, w tym do dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Tym wymaganiom organy uczyniły zadość. Organy w sposób wyczerpujący ustaliły i przeanalizowały stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności odniosły się do zgłaszanych przez Skarżącą zarzutów i wątpliwości dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji, w którym przedstawiono motywy przyjęcia operatu jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.

Nie można zatem podzielić stanowiska Skarżącej, że organy zaniechały weryfikacji operatu szacunkowego lub ograniczyły się do bezkrytycznego przyjęcia jego ustaleń. Zgromadzony materiał dowodowy został przez organy poddany analizie, a zgłaszane przez Skarżącą zastrzeżenia zostały rozważone w toku postępowania. Organy prawidłowo oceniły operat szacunkowy w kontekście całokształtu materiału dowodowego oraz wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji, z jakich przyczyn uznały go za miarodajny dla ustalenia wartości nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 K.p.a. Sam fakt, że Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez organy oraz z przyjętą przez nie oceną operatu szacunkowego, nie oznacza bowiem, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy.

W kontekście natomiast operatu szacunkowego to na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się stanowisko o niedopuszczalności merytorycznej weryfikacji treści operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej czy sądy. Dokument ten podlega sprawdzeniu jedynie pod kątem formalnym – w zakresie spójności, niesprzeczności oraz logiczności wywodu. Powyższa zasada jest podyktowana koniecznością uwzględnienia specyfiki, istoty oraz zawodowego charakteru ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego. Z działalnością tą wiąże się bowiem rygorystyczna, ustawowa odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz. U. z 2026 roku, poz. 399 – dalej jako: "u.g.n."). Ograniczenie to wynika także z możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji, który bada go jako opinię o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.; por. też uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 1335/19).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może zostać oceniony, a w konsekwencji także skutecznie podważony, wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Oznacza to, że weryfikacja poprawności merytorycznej wyceny może nastąpić wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; a także wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 6/19).

Reasumując, należy podkreślić szczególną i kluczową rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Choć formalnie nie jest on biegłym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to sporządzany przez niego operat szacunkowy pełni zbliżoną funkcję i ma charakter opinii biegłego. Jednocześnie należy przypomnieć o bardzo ograniczonych możliwościach weryfikacji i oceny wartości tego dowodu przez sam organ. Kontrola ta sprowadza się bowiem do kwestii czysto formalnych, w minimalnym stopniu dotykając warstwy merytorycznej – nie wspominając o całkowitym braku kompetencji organu do samodzielnej weryfikacji prawidłowości przyjętej metodologii wyceny. Rola rzeczoznawcy jest niezwykle istotna, w szczególności w tych postępowaniach, których osią – tak jak w niniejszej sprawie – jest ustalenie wartości nieruchomości, stanowiące bezpośredni i obligatoryjny punkt odniesienia dla określenia wysokości przysługującego odszkodowania.

Powyższe ograniczenia wcale jednak nie oznaczają, że organ prowadzący postępowanie zostaje całkowicie zwolniony z obowiązku weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego. Organ administracji nie może poprzestać wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że operat jest prawidłowy, względnie na bezkrytycznym przytaczaniu jego fragmentów celem wykazania tej poprawności.

Na organie spoczywa bowiem konkretny obowiązek: oprócz zbadania, czy dokument nie zawiera wewnętrznych sprzeczności bądź nielogiczności, zobowiązany jest on poddać operat wszechstronnej analizie pod kątem zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Jeśli w toku tej analizy ujawnią się uzasadnione wątpliwości, organ ma wręcz obowiązek zwrócić się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie, a w razie potrzeby – o ile jest to w pełni uzasadnione – zobowiązać autora operatu do jego poprawienia lub uzupełnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ prawidłowo ocenił sporządzony operat szacunkowy, a także w sposób wyczerpujący omówił i wyjaśnił wszelkie kwestie oraz wątpliwości zgłaszane przez skarżącą, które odnosiły się do rzekomej wadliwości tego dowodu. Organ w sposób należyty odniósł się również do zarzutów dotyczących tego, że poprzednio sporządzone operaty były bardziej korzystne dla skarżącej, wykazując brak podstaw do ich uwzględnienia.

W zakresie zarzutu wadliwej oceny doboru nieruchomości podobnych, a to z uwagi na zróżnicowanie powierzchni nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do wyceny, należy zauważyć, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Jednym z podejść szacowania, umożliwiających określenie wartości rynkowej nieruchomości, jest podejście porównawcze, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej liczby uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym, został wyraźnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten, definiując pojęcie nieruchomości podobnej, wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne, wyraźnie opisane w ww. przepisach, a tym samym weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej powinna nastąpić na gruncie art. 80 k.p.a.

Należy także zauważyć, iż "inną cechą" cenotwórczą w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., wskazującą na podobieństwo, jest także powierzchnia nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OSK 159/11).

Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje, aby w operacie szacunkowym znalazło się wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości z uwagi na określone cechy podobne. Operat winien zatem zawierać informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto określone nieruchomości. Takie informacje i powody wskazujące na dobór nieruchomości znajdują się w operacie.

Przechodzą na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości i wyróżnił cztery cechy rynkowe, które na tym obszarze determinują wartość nieruchomości, tj.: lokalizację i otoczenie, możliwości zagospodarowania, możliwości inwestycyjne oraz dostępność komunikacyjną. Powierzchnia nieruchomości stanowi istotny element cech dotyczących możliwości zagospodarowania i możliwości inwestycyjnych.

W zakresie cechy "możliwości zagospodarowania" wielkość wpływu zależy od konfiguracji granic, powierzchni nieruchomości oraz przebiegu sieci uzbrojenia. W tym zakresie wyróżniono trzystopniową skalę ocen: zadowalającą, przeciętną i słabą (por. k. 12 i 13 operatu), przy czym nieruchomości wycenianej przyznano ocenę słabą, co wynika z konfiguracji granic tych nieruchomości (por. k. 17 operatu).

W przedmiotowym operacie wyróżniono ponadto dwie oceny cechy "możliwości inwestycyjne", a mianowicie: przeciętne – dla działek częściowo położonych poza nieprzekraczalną linią zabudowy, oraz niskie – dla działek położonych w całości poza nieprzekraczalną linią zabudowy (por. k. 13 operatu). W tym zakresie wycenianej nieruchomości dla atrybutu "możliwości inwestycyjne" przyjęto ocenę niską.

Natomiast co do samej powierzchni nieruchomości należy wskazać, że wyceniana nieruchomość ma powierzchnię 0,0152 ha (działki nr [...] i [...]), natomiast działki przyjęte do porównania mają powierzchnie odpowiednio: 0,0091 ha, 0,0242 ha i 0,0348 ha. Jednocześnie cecha "możliwości inwestycyjne" jest odniesiona nie tylko do samej powierzchni nieruchomości, lecz także do udziału powierzchni działki położonej poza nieprzekraczalną linią zabudowy oraz udziału przeznaczenia komunikacyjnego.

Wbrew przy tym stanowisku Skarżącej, zarzut dotyczący nietrafnego doboru nieruchomości podobnych, przeznaczonych także na cele komunikacyjne, nie znajduje potwierdzenia w treści operatu szacunkowego. Nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania są bowiem przeznaczone pod zabudowę usługową, natomiast jedynie minimalna część dwóch z trzech nieruchomości przyjętych do porównania położona jest na terenach komunikacji, co zostało wskazane wprost w operacie szacunkowym (por. k. 12 operatu).

Tym samym nie sposób przyjąć, że nieruchomości te zostały dobrane jako nieruchomości przeznaczone na cele komunikacyjne. Ich podstawowym przeznaczeniem jest bowiem zabudowa usługowa, a fakt częściowego położenia dwóch z nich na terenach komunikacji stanowi jedynie dodatkową cechę uwzględnioną przy ich analizie i porównaniu. W konsekwencji twierdzenie o konieczności przyjęcia do porównania wyłącznie nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe nie uwzględnia rzeczywistego sposobu zakwalifikowania i oceny nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie.

Bezzasadne są również zarzuty Skarżącej, jakoby w operacie szacunkowym nie wyjaśniono powodów przyjęcia określonych ocen dla poszczególnych atrybutów dotyczących nieruchomości wycenianej. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z treścią operatu, w którym rzeczoznawca w sposób jednoznaczny wskazał okoliczności determinujące przyjęcie poszczególnych ocen.

W szczególności w odniesieniu do cechy dotyczącej możliwości zagospodarowania nieruchomości rzeczoznawca wskazał, że jej ocena jako słaba wynika zarówno z konfiguracji granic nieruchomości, jak i z jej powierzchni. Tym samym przyjęta ocena nie została ustalona w sposób dowolny ani niewyjaśniony, lecz stanowi konsekwencję konkretnych właściwości nieruchomości wycenianej, które – zgodnie z przeprowadzoną przez rzeczoznawcę analizą – wpływają na możliwości jej zagospodarowania. Okoliczności te zostały przy tym wskazane w operacie jako elementy uwzględniane przy ocenie tej cechy.

Analogicznie wyjaśniona została ocena dotycząca możliwości inwestycyjnych nieruchomości. Rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że możliwości inwestycyjne zostały ocenione jako niskie z uwagi na fakt, iż działki wchodzące w skład nieruchomości wycenianej są w całości położone poza nieprzekraczalną linią zabudowy. To właśnie ta okoliczność, mająca bezpośrednie znaczenie dla możliwości wykorzystania nieruchomości pod zabudowę, stanowiła podstawę przyjęcia wskazanej oceny.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska Skarżącej, że operat nie zawiera wyjaśnienia przyjętych ocen. Z treści operatu wynika bowiem zarówno, jakie cechy podlegały ocenie, jak i jakie konkretne właściwości nieruchomości wycenianej przesądziły o przypisaniu jej określonego poziomu w ramach przyjętej przez rzeczoznawcę skali. Rzeczoznawca nie ograniczył się zatem do wskazania samego rezultatu oceny, lecz przedstawił również okoliczności faktyczne, które legły u podstaw jej dokonania.

Podkreślić przy tym należy, że ocena poszczególnych atrybutów nieruchomości stanowi element procesu wyceny opartego na analizie cech rynkowych nieruchomości. Jeżeli rzeczoznawca wskazał w operacie konkretne, obiektywnie istniejące cechy nieruchomości, które uzasadniały przyjęcie określonej oceny, nie można skutecznie zarzucać braków operatu wyłącznie z tego powodu, że Skarżąca nie zgadza się z dokonaną oceną. Czym innym jest bowiem brak wyjaśnienia podstaw przyjęcia określonej oceny, a czym innym zakwestionowanie samej oceny dokonanej przez rzeczoznawcę.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. Operat wskazuje bowiem wprost, że słaba ocena możliwości zagospodarowania wynika z konfiguracji granic oraz powierzchni nieruchomości, natomiast niska ocena możliwości inwestycyjnych jest konsekwencją położenia działek w całości poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Tym samym przyjęte przez rzeczoznawcę oceny zostały powiązane z konkretnymi cechami nieruchomości i znajdują odzwierciedlenie w przedstawionej w operacie analizie.

W konsekwencji zarzut, jakoby operat nie wyjaśniał powodów przyjęcia ocen dla poszczególnych atrybutów nieruchomości wycenianej, należy uznać za nieuzasadniony. Operat zawiera bowiem wystarczające wskazanie okoliczności, które doprowadziły rzeczoznawcę do przyjęcia ocen "słabej" w zakresie możliwości zagospodarowania oraz "niskiej" w zakresie możliwości inwestycyjnych.

Ponadto jak wynika z treści operatu – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda – w wyniku przeprowadzonej analizy rzeczoznawca wskazała, iż jednostkowe wartości rynkowe nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacyjne, skorygowane na datę wyceny z uwagi na upływ czasu, kształtowały się w przedziale od około 474,00 zł/m˛ do około 803,65 zł/m˛, przy średniej wartości wynoszącej 641,71 zł/m˛. Jednocześnie przeanalizowała ona rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, których parametry były zbliżone do nieruchomości wycenianej. W tej grupie jednostkowe wartości rynkowe kształtowały się na zdecydowanie wyższym poziomie, tj. od około 860,05 zł/m˛ do 1 599,84 zł/m˛, przy średniej wartości wynoszącej 1 161,90 zł/m˛. Zestawienie tych wartości wskazuje zatem na wyraźną różnicę pomiędzy poziomem cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacyjne a poziomem cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową.

Różnica ta jest widoczna zarówno w zakresie minimalnych i maksymalnych odnotowanych wartości jednostkowych, jak i w odniesieniu do wartości średnich. Średnia wartość nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacyjne wynosi bowiem 641,71 zł/m˛, podczas gdy dla nieruchomości o przeznaczeniu usługowym i parametrach zbliżonych do nieruchomości wycenianej wynosi ona 1 161,90 zł/m˛.

Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zastosowania tzw. "zasady korzyści". Jeżeli bowiem nieruchomość przeznaczona pod realizację celu publicznego miałaby, wskutek tego przeznaczenia, uzyskiwać wyższą wartość rynkową niż w przypadku jej dotychczasowego lub alternatywnego przeznaczenia, wówczas można byłoby rozważać wystąpienie korzyści wynikającej ze zmiany przeznaczenia. Z przeprowadzonej przez biegłą analizy rynku nie wynika jednak taka zależność. Przeciwnie, dane dotyczące rzeczywistych wartości rynkowych wskazują, że nieruchomości przeznaczone pod tereny komunikacyjne osiągają wartości jednostkowe istotnie niższe od nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową. Różnica pomiędzy średnimi wartościami jednostkowymi obu grup wynosi około 520,19 zł/m˛, co oznacza, że średnia wartość nieruchomości o przeznaczeniu usługowym jest wyższa od średniej wartości nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacyjne.

W konsekwencji rzeczoznawca trafnie uznała, iż w realiach analizowanego rynku samo przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, w szczególności na cele komunikacyjne, nie powoduje wzrostu jej wartości. Przeciwnie, analiza porównawcza wskazuje, że nieruchomości o takim przeznaczeniu osiągają na rynku niższe wartości jednostkowe niż nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny skutkuje uzyskaniem przez właściciela korzyści w postaci wzrostu jej wartości. Stanowisko to znajduje zatem oparcie w wynikach analizy rynku nieruchomości, przeprowadzonej z uwzględnieniem poziomu cen nieruchomości o obu wskazanych rodzajach przeznaczenia. To właśnie porównanie uzyskanych wartości pozwoliło rzeczoznawcy stwierdzić, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie występuje ekonomiczna przesłanka uzasadniająca zastosowanie tzw. "zasady korzyści", skoro przeznaczenie nieruchomości pod tereny komunikacyjne nie prowadzi do zwiększenia jej wartości rynkowej.

W tym kontekście również zaniechanie przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie może być utożsamiane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Sam fakt, że organy nie skorzystały z trybu przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n., nie oznacza bowiem, że odstąpiły od obowiązku oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Przeciwnie, organy w toku postępowania dokonały samodzielnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonego operatu szacunkowego, a także odniosły się do zarzutów i zastrzeżeń podnoszonych przez Skarżącą.

Z uzasadnień wydanych decyzji wynika, że organy nie poprzestały na samym przyjęciu wniosków wynikających z operatu, lecz poddały jego treść ocenie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zweryfikowały sposób sporządzenia operatu, przyjęte w nim założenia oraz sposób ustalenia wartości nieruchomości, a także odniosły się do konkretnych zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącą. Organy przeanalizowały zatem operat w zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny jego przydatności dowodowej i prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Przeprowadzona przez organy ocena doprowadziła je do trafnego wniosku, że operat szacunkowy jest prawidłowy, może stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym jest przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie stwierdziły bowiem takich wad operatu, które podważałyby jego wartość dowodową lub uniemożliwiały wykorzystanie go jako podstawy ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Jednocześnie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach decyzji wskazuje, że organy miały na względzie zarówno treść samego operatu, jak i zgłaszane wobec niego zastrzeżenia, dokonując ich oceny w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Należy przy tym odróżnić obowiązek organu polegający na dokonaniu oceny operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym od możliwości przeprowadzenia dodatkowej oceny operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Skorzystanie z tego szczególnego trybu nie jest bowiem automatycznym następstwem każdego zakwestionowania operatu przez stronę. Samo przedstawienie przez stronę własnej oceny prawidłowości operatu lub sformułowanie zarzutów wobec przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii nie przesądza jeszcze o konieczności poddania operatu dodatkowej ocenie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

W niniejszej sprawie organy, realizując obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., dokonały oceny operatu w ramach całokształtu materiału dowodowego. Ocena ta obejmowała również kwestie podnoszone przez Skarżącą, w tym odnoszące się do doboru nieruchomości podobnych, przyjętych cech rynkowych oraz sposobu określenia wartości nieruchomości. W wyniku tej analizy organy uznały, że operat został sporządzony prawidłowo, zawiera wymagane elementy, przedstawia przyjętą metodologię wyceny oraz pozwala na odtworzenie toku rozumowania rzeczoznawcy prowadzącego do ustalenia wartości nieruchomości.

Nie można zatem utożsamiać braku dodatkowej weryfikacji operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. z brakiem jego weryfikacji przez organy. Wręcz przeciwnie, operat został przez organy oceniony w zakresie wymaganym dla dokonania ustaleń faktycznych i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a jego treść została skonfrontowana z zarzutami podnoszonymi przez Skarżącą. Skoro zaś przeprowadzona przez organy ocena nie wykazała wad, które podważałyby prawidłowość operatu lub jego przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, brak było podstaw do przyjęcia, że konieczne jest uruchomienie dodatkowego trybu jego weryfikacji przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n.

W konsekwencji trafne było stanowisko organów, że operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym wysokości odszkodowania. Zaniechanie zlecenia dodatkowej oceny operatu nie stanowiło zatem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skoro organy w sposób wystarczający zweryfikowały jego treść, odniosły się do zgłoszonych przez Skarżącą zastrzeżeń i przedstawiły w uzasadnieniach decyzji przekonujące stanowisko co do jego prawidłowości oraz przydatności dowodowej.

W konsekwencji brak było podstaw do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Powyższe znajduje również potwierdzenie w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 6/19, w którym wskazano na konieczność odróżnienia oceny operatu dokonywanej przez organ w ramach postępowania dowodowego od dodatkowej oceny operatu przeprowadzanej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Bezzasadny jest również zarzut nieważności decyzji z tego powodu, że ustalona w niej wysokość odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 27 maja 2022 r. przeszła z mocy prawa na własność Gminy, została określona w niższej wysokości niż wartość ustalona w poprzednio wydanych decyzjach Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. oraz 20 marca 2024 r., które następnie zostały uchylone na skutek odwołań Skarżącej.

Samo ustalenie w aktualnym postępowaniu wartości nieruchomości na poziomie niższym niż wartość przyjęta w poprzednich, nieostatecznych i uchylonych decyzjach nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Dla oceny prawidłowości obecnie wydanego rozstrzygnięcia miarodajny jest bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie dokonywania aktualnej wyceny oraz operat szacunkowy, który może zostać wykorzystany jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Nie istnieje natomiast zasada, zgodnie z którą wartość nieruchomości ustalona w poprzednim operacie szacunkowym wiązałaby organ w kolejnym postępowaniu, w szczególności w sytuacji, gdy poprzednia decyzja została uchylona, a operat, na którym została oparta, utracił aktualność.

Należy przy tym podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy i może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Samo zakwestionowanie prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, przyjętej wartości nieruchomości czy też różnicy pomiędzy wartością określoną w kolejnych operatach szacunkowych nie oznacza jeszcze, że decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Tym bardziej nie można utożsamiać samego faktu ustalenia niższej wartości nieruchomości od oczekiwanej z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Ewentualne zastrzeżenia dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego powinny być zatem rozpatrywane przede wszystkim w kontekście jego wartości dowodowej, zgodności z przepisami regulującymi zasady wyceny oraz możliwości wykorzystania go jako podstawy ustalenia wartości nieruchomości. Dopiero stwierdzenie tak istotnych i kwalifikowanych wad decyzji, które odpowiadałyby jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., mogłoby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Sama różnica pomiędzy wartościami określonymi w kolejnych operatach nie prowadzi natomiast do takiego skutku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącej, zgodnie z którym w sprawie sporządzono cztery operaty szacunkowe, stanowiące podstawę kolejnych decyzji odszkodowawczych, a znaczne różnice w poziomie wyceny tego samego gruntu nie znajdują racjonalnego uzasadnienia, jak również do zarzutu, że rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat z 2025 r. oparł analizę porównawczą na transakcjach z lat 2022 i 2023, bez uwzględnienia aktualnych danych rynkowych, należy wskazać, że zarzuty te nie mogą prowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z przepisami regulującymi zasady sporządzania operatów szacunkowych, operat może być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony, w okresie jego aktualności. Po upływie tego okresu nie może on stanowić aktualnej podstawy do ustalenia wartości nieruchomości w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji organ pierwszej instancji był zobowiązany do ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o aktualny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Okoliczność, że wartość nieruchomości określona w aktualnym operacie jest niższa od wartości ustalonej w operacie sporządzonym wcześniej przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza zatem, że organ powinien przyjąć wartość wynikającą z wcześniejszej wyceny. Przeciwnie, skoro wcześniejszy operat utracił aktualność, jego wykorzystanie jako podstawy ustalenia obecnej wartości nieruchomości nie byłoby uzasadnione. W niniejszej sprawie ma to szczególne znaczenie, ponieważ poprzednie decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone, a konieczność ponownego ustalenia wartości nieruchomości wynikała m.in. z braku aktualnego operatu szacunkowego.

Nie można zatem oczekiwać od organu, aby przy ustalaniu wartości nieruchomości dokonywał swoistego "uśrednienia" wartości wynikających z kolejnych operatów albo przyjmował wartość określoną w operacie, który utracił już aktualność. Każdy operat szacunkowy odnosi się bowiem do określonego momentu czasowego, określonego stanu rynku oraz określonego zbioru nieruchomości podobnych przyjętych do analizy. Różnice pomiędzy poszczególnymi wycenami mogą być zatem następstwem zarówno zmian zachodzących na rynku nieruchomości, jak i różnic w zbiorze transakcji przyjętych do analizy, metodzie wyceny, dacie wyceny czy też sposobie uwzględnienia cech rynkowych nieruchomości.

W tym kontekście nie można również czynić organowi zarzutu z tego, że nie dokonywał merytorycznego porównania aktualnego operatu z operatami wcześniejszymi w celu ustalenia, która z określonych w nich wartości jest "właściwa". Operaty wcześniejsze utraciły bowiem swoją aktualność, a ponadto – co istotne – były kwestionowane przez samą Skarżącą. Nie stanowiły zatem podstawy aktualnego rozstrzygnięcia. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 242/15, niedopuszczalne jest dokonywanie oceny operatu szacunkowego, który utracił już aktualność. Z tego względu wcześniejsze operaty nie mogły stanowić miarodajnego punktu odniesienia dla ustalenia aktualnej wartości nieruchomości.

Jednocześnie, jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 483/16, opinia zawarta w operacie szacunkowym nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, lecz stanowi ocenę określonego stanu rzeczywistego, która – choć opiera się na zobiektywizowanych kryteriach – jest związana z przyjętą metodą wyceny oraz oceną rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji pomiędzy operatami szacunkowymi sporządzonymi dla tej samej nieruchomości przez różnych rzeczoznawców mogą występować istotne różnice, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyceny sporządzane są w różnych okresach, w odmiennych realiach rynkowych, w oparciu o różne transakcje oraz przy uwzględnieniu odmiennych cech porównywanych nieruchomości.

Sama różnica pomiędzy wynikami poszczególnych wycen nie przesądza zatem o wadliwości któregokolwiek z operatów. O prawidłowości operatu nie decyduje bowiem jego zgodność z wartością określoną w innym, wcześniejszym opracowaniu, lecz jego zgodność z obowiązującymi przepisami, prawidłowość przyjętej metodologii, właściwy dobór nieruchomości podobnych, logiczność i spójność przeprowadzonego wywodu oraz możliwość odtworzenia toku rozumowania rzeczoznawcy prowadzącego do określonego wyniku wyceny.

Nie jest przy tym zadaniem organu administracji publicznej zastępowanie rzeczoznawcy majątkowego w dokonywaniu wyceny nieruchomości ani samodzielne rozstrzyganie, że określona wartość jest "za niska" albo "za wysoka". Organ nie posiada bowiem wiadomości specjalnych właściwych dla rzeczoznawcy majątkowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do zastąpienia opinii osoby posiadającej ustawowe uprawnienia do wykonywania tego rodzaju czynności własną oceną organu, co podważałoby cel powołania rzeczoznawcy majątkowego jako podmiotu dysponującego wiadomościami specjalnymi.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że organ jest związany operatem bez możliwości jego oceny. Przeciwnie, obowiązkiem organu jest zbadanie, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy zawiera wymagane elementy, czy przyjęta metodologia jest zrozumiała i logiczna, czy wnioski rzeczoznawcy wynikają z przedstawionej analizy, a także czy operat może stanowić wiarygodny i przydatny dowód w postępowaniu. Weryfikacja ta nie może jednak prowadzić do zastępowania rzeczoznawcy w wykonywaniu czynności wymagających wiadomości specjalnych.

W niniejszej sprawie organy dokonały takiej weryfikacji i trafnie uznały, że operat szacunkowy z dnia 5 czerwca 2025 r. spełnia wymagania pozwalające na wykorzystanie go jako podstawy ustalenia wartości nieruchomości. W szczególności dobór nieruchomości podobnych oraz sposób uwzględnienia różnic pomiędzy nimi a nieruchomością wycenianą nie budzą zastrzeżeń. Rzeczoznawca przedstawił przyjętą metodologię, wskazał cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz wyjaśnił sposób ich uwzględnienia w procesie wyceny. Operat pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do określenia wartości nieruchomości.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący doboru nieruchomości podobnych. W tym zakresie należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. K.. Wartość tych działek powinna zostać ustalona w ramach odrębnego postępowania dotyczącego właśnie tej nieruchomości. Nie ma natomiast podstaw do ustalania jej wartości w powiązaniu z innymi nieruchomościami, które uprzednio również stanowiły własność Skarżącej, lecz były objęte odrębnymi postępowaniami odszkodowawczymi.

Każda z tych nieruchomości podlega bowiem indywidualnej ocenie, z uwzględnieniem jej konkretnych cech, przeznaczenia, położenia, sposobu użytkowania oraz innych czynników wpływających na jej wartość. Nie można zatem wywodzić wadliwości aktualnego operatu wyłącznie z tego, że wartość nieruchomości ustalona w niniejszym postępowaniu różni się od wartości określonych w innych postępowaniach dotyczących innych nieruchomości.

W konsekwencji różnica pomiędzy wartością ustaloną w operacie z dnia 5 czerwca 2025 r. a wartościami wynikającymi z wcześniejszych operatów nie stanowi sama w sobie podstawy ani do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności. Dla oceny obecnie wydanej decyzji zasadnicze znaczenie ma bowiem to, czy organ dysponował aktualnym, prawidłowo sporządzonym i przydatnym dowodem w postaci operatu szacunkowego oraz czy dokonał jego prawidłowej oceny w ramach postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.