Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 593/26

Uzasadnienie

20 marca 2024 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXXX/3608/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024 r. poz. 2350, dalej: "mpzp") na podstawie m.in. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1688, 1890, 2029 i 2739, dalej: "upzp").

A. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:

1. 1) art. 64 ust. 3 zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, bo zniweczono plany inwestycyjne w odniesieniu do całej nieruchomości przez objęcie jej części terenem kolei (KK.2) bez uzasadnienia i rzeczywistej potrzeby;
2. 2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: "nowelizacja"), bo mpzp jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium");
3. 3) art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste upzp w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 1 nowelizacji w zw. z art. 24 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 kpa i art. 7 Konstytucji RP, bo Gmina nie zaskarżyła postanowienia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK") z 4 lutego 2022 r. odmawiającego uzgodnienia projektu planu miejscowego, które uzależniło uzgodnienie od wprowadzenia rezerwy terenu na realizację łącznicy kolejowej na nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji doprowadziło do ustalenia lokalizacji łącznicy kolejowej z naruszeniem art. 9o ust. 1, art. 9ad ust. 3 i art. 9y ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (dalej: "utk");
4. 4) art. 17 pkt 5 upzp w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo prognoza skutków finansowych wprowadza w błąd.

Skarżąca podniosła, że aktywnie brała udział w procedurze planistycznej jako właściciel działek nr [...] [...], [...] i [...] (KW nr [...]) i publicznie prezentowała zaawansowane plany wybudowania tam osiedla, a tymczasem Gmina bezrefleksyjnie postąpiła zgodnie z żądaniem Prezesa UTK, który odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego nieuwzględniającego rezerwy terenowej dla budowy łącznicy wykorzystywanej towarowo linii kolejowej nr 100 Kraków Mydlniki – Kraków Bieżanów (LK100) z wykorzystywaną pasażersko linią kolejową nr 118 Kraków Główny – Kraków Lotnisko / nr 133 Dąbrowa Górnicza Ząbkowice – Kraków Główny (LK118/133), podczas gdy możliwość realizacji połączenia kolejowego jest wykluczona, a powstanie łącznicy wątpliwe (analizy trwają, finansowania brak). W latach 2007-2021 na zlecenie różnych podmiotów publicznych analizowano możliwość pasażerskiego wykorzystania LK100 przez połączenie z LK118/133, które mogłoby biec przez działki skarżącej, ale konstatowano trudności techniczne i niską prognozę ruchu pasażerskiego. Realizacja łącznicy jest niemożliwa z uwagi na: 1) 9-metrową różnicę terenu między LK100 a zasadniczą częścią obszaru objętego mpzp;

1. 2) to, że połączenie powinno odbyć się różnopoziomowo; w miejscu włączenia łącznicy LK118/133 tworzą układ czterotorowy kierunkowy, tj. dwa tory od strony łącznicy służą do jazdy w kierunku "na zewnątrz" miasta, zaś kolejne dwa tory do jazdy "do miasta". Zastosowanie takiego układu służy do ruchu dużej liczby pociągów w każdym kierunku. W takim przypadku należałoby zapewnić bezkolizyjne włączenie łącznicy tak, aby pociągi jadące w kierunku Krakowa Głównego nie przejeżdżały przez tory dla pociągów przeciwnego kierunku ruchu;
2. 3) to, że przecięcie LK118/133 z ul. [...] przebiega poniżej poziomu terenu pod LK118/133; lokalizacja ta determinuje przebieg łącznicy w poziomie terenu lub powyżej poziomu terenu;
3. 4) to, że po przekroczeniu LK601 łącznica powinna zejść z poziomu "+1" na poziom "-1", aby połączyć się z LK100; ze względu na przebieg LK601 i LK8 łącznica na odcinku 400 m powinna obniżyć swoją niweletę o około 18-20 m; jest to niemożliwe nawet przy pochyleniu 35 promili;
4. 5) to, że łącznica miałaby przebiegać w okolicach ul. [...] powyżej poziomu terenu, następnie schodzić poniżej poziomu terenu pod LK601; akceptacja tego rozwiązania wiązałaby się z koniecznością definitywnej rozbiórki całej zabudowy na trasie łącznicy, w tym historycznego Zespołu Dworca Towarowego, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącej koncepcja łącznicy – historycznie związana z zamiarem połączenia Nowej Huty z Dworcem Głównym – jest nieaktualna (pokrywa się z obecnie planowaną trasą jednej z linii metra), a sam przebieg łącznicy jest fragmentaryczny, bo przerywają go granice mpzp i nie ma dokumentacji określającej dalszy przebieg poza granicami mpzp (na południe).

Wskutek postanowienia Prezesa UTK z 4 lutego 2022 r., którego skarżąca nie mogła zaskarżyć, zaś Gmina nie zaskarżyła, część działki nr [...] leży w terenie kolei (KK.2). Gmina oparła się na gołosłownej deklaracji PKP PLK (która nie ma harmonogramu realizacji łącznicy, nie zabezpieczyła środków na jej realizację ani wykup nieruchomości, natomiast dysponowała opiniami ekspertów, którzy informowali o niemożliwości i niecelowości realizacji łącznicy), ignorując m.in. Studium wykonalności dla Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej na terenie Krakowa z 2017 r., w którym wykazano brak możliwości realizacji łącznicy. Łącznica pozostaje w sferze hipotetycznych rozważań, ale skarżąca odczuwa rzeczywiste skutki mpzp, który z jednej strony wyłącza z zabudowy część działki nr [...] w terenie kolei (KK.2), a z drugiej strony godzi w plany inwestycyjne całej nieruchomości. Znaczna część nieruchomości w terenie MW.28 pozostaje bowiem wykluczona komunikacyjnie, bo rezerwa odcina ją od terenu MW/U.6 – PKP PLK w postępowaniu dot. budowy drogi gminnej wykluczyła możliwość realizacji ciągu drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie łącznicy (KDD.25), blokując realizację podstawowej obsługi komunikacyjnej nieruchomości.

Wyznaczenie rezerwy nastąpiło w sposób arbitralny i niespodziewany, tj. dopiero na etapie któregoś z rzędu postanowienia Prezesa UTK, gdy tymczasem powinno było nastąpić już w planie zagospodarowania przestrzennego województwa i w Studium.

Art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste upzp przed 24 września 2023 r. stanowił, że prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu planu z Prezesem UTK "jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego", natomiast po nowelizacji (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688): "jeżeli sposób zagospodarowania linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz gruntów w jej sąsiedztwie lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego lub rozwój sieci kolejowych".

Zatem w dniu wydawania postanowienia z 4 lutego 2022 r. Prezes UTK nie mógł wykroczyć poza "bezpieczeństwo ruchu kolejowego" i "grunty przyległe do linii kolejowej", a tymczasem wyznaczenie rezerwy pod przyszłą łącznicę nie jest związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego, zaś wyznaczona rezerwa objęła zarówno działki przyległe do linii kolejowej, jak i działki leżące dalej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przyczyną odmowy uzgodnienia był brak zapewnienia odpowiedniej rezerwy dla potencjalnej łącznicy, która – jako nieistniejąca przecież – nie mogła być wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Prezes UTK pod pozorem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego zagwarantował sobie zatem rezerwę pod hipotetyczną inwestycję, podczas gdy dopiero wskutek nowelizacji – która miała charakter normatywny, a nie porządkujący czy doprecyzowujący – zyskał nowe, szersze kompetencje.

Skarżąca podkreśliła też, że organ uzgadniający nie powinien był uzależniać uzgodnienia od wprowadzenia określonych zmian do planu miejscowego, bo nie taka jest istota uzgodnienia. Gdyby PKP PLK rzeczywiście zamierzała zrealizować łącznicę, to bez oglądania się na plan miejscowy wystarałaby się o decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9o utk), albowiem w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych nie stosuje się przepisów upzp (art. 9ad ust. 3 utk). Jedynym racjonalnym wyjaśnieniem, dlaczego tak się nie stało, może być chęć przerzucenia konieczności zapłaty odszkodowania z PKP PLK (co odbyłoby się na – korzystniejszych niż tzw. tryb szkody planistycznej – zasadach utk) na Gminę.

W zakresie prognozy skutków finansowych skarżąca podniosła w świetle wyroku NSA (II OSK 2258/20), że radnych pozbawiono możliwości podjęcia racjonalnej decyzji, bo autorzy nie prognozowali obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia mpzp, a doszło do istotnego obniżenia i w związku z tym powstała znaczna odpowiedzialność odszkodowawcza Gminy (200 milionów złotych). Skarżąca dodała, że Gmina deklarowała zamiar zawarcia z PKP PLK porozumienia o pokryciu kosztów odszkodowawczych, nie wskazując przy tym jego podstawy prawnej i faktycznej, co stanowi o jej niegospodarności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

Działka nr [...] leży w terenie: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.28), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL.6), obsługi i urządzeń komunikacyjnych (KU.7), dróg publicznych klasy zbiorczej (KDZ.4), kolei (KK.2), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U.4), dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD.25 i KDD.27).

Projekt planu miejscowego był ośmiokrotnie wysyłany do uzgodnień z Prezesem UTK, który po raz pierwszy wniósł o uwzględnienie rezerwy postanowieniem z 4 lutego 2022 r., co Gmina musiała uwzględnić (por. wyrok VII SA/Wa 524/23 wydany w sprawie projektowanej, a nie istniejącej linii kolejowej, której przebieg nie został dokładnie ustalony). Gmina nie miała obowiązku skarżenia postanowienia Prezesa UTK, bo określone przez niego warunki były precyzyjne i pozostawały w zakresie jego kompetencji, natomiast skarżenie byłoby wyłącznie w interesie skarżącej.

Skarżąca powołuje się na opracowania studialne zlecone przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego z 2007 r. i 2014 r. oraz przez Urząd Miasta Krakowa z 2015 r., a także strategię rozwoju z 2018 r., tj. sprzed podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (2019 r.) i sprzed nowelizacji (2023 r.), podczas gdy ta ostatnia przewidziała sporządzenie nowej strategii rozwoju (uchwała nr XXXIII/672/25 z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie przystąpienia do opracowania dokumentu "Strategia Rozwoju Krakowa. Tu chcę żyć. Kraków 2030.2050." oraz określenia szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu tego dokumentu, w tym trybu konsultacji). Nade wszystko jednak opracowania te nie stanowiły dokumentacji prac planistycznych (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Mpzp nie jest niezgodny ze Studium, skoro zgodnie z III.1.2.11 Studium "ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych".

W prognozie skutków finansowych nie trzeba wykazać konkretnych kosztów – nie jest to instrument ustalania wysokości roszczeń, nie przesądza zasadności roszczeń i nie zastępuje postępowania właściwego do ich dochodzenia. Na stronie 21 prognozy skutków finansowych napisano: "Powstanie roszczeń [...] może powstać głównie, w wyniku: (ograniczenia w zagospodarowaniu poprzez przeznaczenie terenu. (ograniczenia w zagospodarowaniu poprzez linie zabudowy, w przypadku "wymiany" istniejących budynków. Precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań, z odpowiednim prawdopodobieństwem, na etapie sporządzania prognozy nie jest możliwe m.in. z powodu: (indywidualnego charakteru ograniczeń, (różnych możliwości zaspokojenia roszczeń m.in. wykup, zamiana, (braku określenia terminu powstania roszczeń, (występowania ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach, (potrzeby ustalania wysokości odszkodowań podejściem dochodowym".

Projekt był czterokrotnie wykładany do publicznego wglądu, a skarżąca składała uwagi (dwukrotnie nieuwzględnione z uwagi na lokalizację inwestycji celu publicznego oraz dwukrotnie pozostawione bez rozpatrzenia z uwagi na to, że nie dotyczyły one terenu objętego wyłożeniem części projektu) i uczestniczyła w dyskusjach publicznych. Projekt uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie, w tym właściwych służb odpowiedzialnych za realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (Wojewoda Małopolski, Zarząd Województwa Małopolskiego). Prezes UTK podtrzymał swoje stanowisko po wejściu w życie mpzp (pismo z 4 października 2024 r.).

Skarżąca jest właścicielem większego terenu obejmującego działki nr: [...], [...], [...] i [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych, który nigdy wcześniej nie był zagospodarowany – przeznaczenie części działki nr [...] pod tereny kolei (KK.2) nie niweczy potencjału inwestycyjnego, bo nieruchomość może zostać zagospodarowana w pozostałej części na cele budowlane. Argumentacja skarżącej sprowadza się do kwestionowania zasadności realizacji łącznicy i twierdzenia, że cała działka nr [...] mogłaby zostać przeznaczona na cele budowlane. Przeczy temu bezpośrednie sąsiedztwo z terenami kolei (KK.1) i istniejącym układem kolejowym. Działka nr [...] to wolny od zabudowy i porośnięty zielenią grunt orny (RII), w którym technicznie możliwa jest realizacja linii kolejowej.

Co więcej, mpzp nie zmienia znacząco możliwego sposobu zagospodarowania względem poprzedniego planu miejscowego, w którym to przez działkę nr [...] – obok wyznaczonych kwartałów zabudowy usługowej – przebiegał rozwinięty układ komunikacyjny z drogą główną ruchu przyspieszonego (KDGP), drogami publicznymi (1KDD i 6KDD) oraz terenami zieleni izolacyjnej (1ZI i 2ZI). Dopuszczenie oczekiwanej przez skarżącą zabudowy nieruchomości zniweczyłoby plany inwestycyjne podmiotów PKP.

W replice skarżąca podniosła m.in., że skarżenie postanowienia Prezesa UTK przez Gminę nie byłoby wyłącznie w interesie skarżącej, bo w interesie publicznym jest przestrzeganie granic kompetencji przez organy, zwłaszcza gdy miałoby to godzić we władztwo planistyczne Gminy. Powołany w odpowiedzi na skargę wyrok został uchylony przez NSA, który wskazał, że "art. 17 pkt 6 lit. b tiret 11 u.p.z.p. nie upoważnia do podejmowania działań polegających na dopilnowaniu, »aby szczegółowe postanowienia planu miejscowego, co do zakresu terenu niezbędnego do przeprowadzenia inwestycji (linii kolejowej o znaczeniu państwowym) pozostawały w zgodzie z aktami określającymi konkretny przebieg nowej, projektowanej linii kolejowej, a gdy przebieg ten nie jest jeszcze dokładnie ustalony, aby nie uniemożliwiały jej realizacji«" (II OSK 1938/23). Ani Prezes UTK, ani Gmina nie przedstawili dowodów czy analiz przeznaczenia terenu pod rezerwę, co razi o tyle bardziej, że stanowisko organu uzgodnieniowego uległo nagłej zmianie mimo braku zmiany okoliczności faktycznych, co skutkuje arbitralnością mpzp (II SA/Kr 787/24).

Dopuszczenie oczekiwanej przez skarżącą zabudowy nieruchomości nie mogłoby zniweczyć planów inwestycyjnych podmiotów PKP, bo takowych nie ma. Skarżąca nie oczekuje, że prognoza skutków finansowych będzie wskazywać roszczenia "co do grosza", ale informacja ekonomiczna musi być rzetelna. Skarżąca podkreśliła, że częściowe przeznaczenie działki nr [...] pod tereny kolei wpływa na potencjał inwestycyjny nieruchomości, bo teren, przez środek którego ma przebiegać linia kolejowa, jest mniej atrakcyjny dla nabywców lokali. Jej zdaniem zestawienie w odpowiedzi na skargę mpzp z poprzednim planem miejscowym jest nietrafne, bo droga główna ruchu przyspieszonego miała być w innym miejscu niż rezerwa, natomiast dobrze skomunikowane osiedle przy drodze jest atrakcyjniejsze od osiedla przy łącznicy kolejowej, z której mieszkańcy nie będą korzystać, ale za to będą odczuwać niedogodności wynikające z ruchu pociągów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego.

Skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą tj. działek nr [...], [...], [...] i [...] objętych KW nr [...], które to działki powstały z podziału działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 679/2025 z dnia 9 października 2025 r. znak GD-05.6831.2.90.2025 (k. 51 akt sądowych)– a zatem już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały.

Skarga dotyczy działki nr [...] obr. [...], strona skarżąca ma zatem interes prawny w zaskarżeniu kontrolowanej uchwały.

Dalej wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2024 r. sygn. II SA/Kr 813/24 oraz wyrok NSA z dnia 4 marca 2026 r. sygn. II OSK 1627/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. II SA/Kr 1217/24 oraz wyrok NSA z 4 marca 2026 r. sygn. II OSK 661/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. II Sa/Kr 1268/24 oraz wyrok NSA z dnia 4 marca 2026 r. sygn. II OSK 579/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2025 r. sygn. II SA/Kr 226/25 oraz wyrok NSA z dnia 4 marca 2026 r. sygn. II OSK 2086/25), wobec powyższego skarga rozpatrywana jest wyłącznie w granicach interesu prawnego strony skarżącej, jako że w żadnym z przywołanych wyżej wyroków sądy nie dopatrzyły się istotnego naruszenia procedury planistycznej, zasad sporządzania planu oraz przepisów właściwości organów.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18).

Przypomnieć też należy, że do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żabiniec" przystąpiono w 2019 r., a pierwsze wystąpienie o opinie i uzgodnienia projektu planu miało miejsce 7.10.2021 r. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia właściwego stanu prawnego przepisu dotyczącego zakresu uzgodnienie projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. tj. art. 17 pkt 6 lit. b) tiret jedenaste ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.):

"3. do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1. przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;"

Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 3 września 2023 r., zatem skoro wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem jej wejścia w życie, to w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 17 pkt. 6 lit. b tiret 11 w brzmieniu sprzed nowelizacji:

"Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o: uzgodnienie projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego."

Natomiast po nowelizacji, przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste upzp otrzymał brzmienie: "jeżeli sposób zagospodarowania linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz gruntów w jej sąsiedztwie lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego lub rozwój sieci kolejowych".

Zatem uzgodnienia Prezesa UTK w kontrolowanej procedurze planistycznej powinny dotyczyć sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiany tego sposobu zagospodarowania, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego.

Dalej wskazać należy, że na etapie składania wniosków do planu miejscowego, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A Centrum Realizacji Inwestycji w Krakowie Region nie wnosiło o zarezerwowanie ternu pod łącznicę kolejową, ale jedynie o:

1. 1) Uwzględnienie projektów związanych z modernizacją linii kolejowych w dokumencie planistycznym,
2. 2) Nie planowanie w bezpośredniej bliskości linii kolejowej terenów które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), są terenami chronionymi akustycznie,
3. 3) Ewentualne zaplanowanie wzdłuż linii kolejowej obszarów o przeznaczeniu: zabudowy usługowej, parkingów, terenów zieleni, komunikacji drogowej itp.,
4. 4) Zaplanowanie obszarów ograniczonego użytkowania wzdłuż linii kolejowej (w strefach przyległych do obszarów kolejowych, wskazana jest lokalizacji pasów zieleni ochronnej o charakterze izolującym lub urządzeń służących ochronie akustycznej),
5. 5) Wskazanie przeznaczenia terenów komunikacji kolejowej jako terenów o symbolu - KK oraz zasad ich zagospodarowania: podstawowe przeznaczenie: komunikacja kolejowa oraz urządzenia i obiekty związane z komunikacją kolejową, w tym lokalizacja dróg wewnętrznych, skrzyżowań oraz przejazdów dróg publicznych i wewnętrznych; dopuszczalne kierunki przeznaczenia: dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i remont istniejącej oraz budowę nowej infrastruktury technicznej w tym realizacja masztów radiowo- telekomunikacyjnych, na zasadach określonych w przepisach odrębnych; w ustaleniach warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu KK - odniesienie do obowiązujących przepisów odrębnych.

Wnioski te zostały uwzględnione - zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 2822/2021 z 7.10.2021r.

Pierwotnie sporządzony projekt planu (przekazany do uzgodnień i opiniowania) nie przewidywał spornej łącznicy, wyznaczono w nim tereny kolejowe (istniejące) a symbolem KK.2 oznaczona była inna linia kolejowa.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, postanowieniem znak DOP-WPGP.481.655.2021.2.PDo z dnia 26.10.2021 r. odmówił uzgodnienia "projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec", w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowych: nr 8 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny, nr 100 Kraków Mydlniki - Gaj oraz nr 601 Kraków Przedmieście - Kraków Głó wny" R326, które zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 552, z późn. zm.), mają charakter linii kolejowych o znaczeniu państwowym" - jednak z całkowicie innych powodów niż brak rezerwy terenowej pod łącznice kolejową.

Wówczas organ ten wskazał na następujące kwestie:

1. 1) Prawidłowe wyznaczenie linii rozgraniczającej teren kolei oznaczony na rysunku planu symbolem KK.2, na odcinku graniczącym z terenem dróg publicznych, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ.4
2. 2) Rezygnację z przeznaczenia części działki o nr ewidencji [...], stanowiącej teren zamknięty kolejowy, pod teren dróg publicznych, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDZ.4 i włączenie go do terenu KK.2.
3. – przy czym jak już wyżej wskazano, co wynika z projektu planu wysłanego pierwotnie do opiniowania i uzgodnień, przed pierwszym wyłożeniem, symbol KK.2 odnosił się do zupełnie innej linii kolejowej (istniejącej) niż obecnie oznaczona tym symbolem łącznica kolejowa.

Kolejna odmowa uzgodnienia projektu planu przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r., znak DOP-WPGP.481.831.2021.2.PDo dotyczyła podobnych kwestii.

Dopiero w kolejnym postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego, z dnia 4 lutego 2022 r. Prezes UTK wskazał, że "postanowił włączyć do materiału dowodowego" liczne pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (korespondencja z UTK oraz z Gminą Miasta Krakowa), które mają "istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy", i w związku z tym, "dokonał oceny wpływu ustaleń przedmiotowego projektu planu w kontekście sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowych: nr 8 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny, nr 100 Kraków Mydlniki - Gaj, nr 601 Kraków Przedmieście - Kraków Główny R326, nr 602 Kraków Przedmieście - Kraków Olsza oraz jego wpływu na bezpieczeństwo mchu kolejowego i wniósł o:

1. 1. skorygowanie w części graficznej projektu planu miejscowego granicy terenu zamkniętego dla działki o nr ewid. [...],
2. 2. uwzględnienie w projekcie miejscowego planu rezerwy terenowej dla budowy nowej kolejowej łącznicy linii kolejowej nr 100 Kraków Mydlniki - Kraków Bieżanów z 1 kolejową nr 118 Kraków Główny - Kraków Lotnisko/nr 133 Dąbrowa Górnicza Ząbkowice - Kraków Główny.

Zaznaczył także, że PKP PLK S.A. w sprawie budowy ww. inwestycji wielokrotnie informowała Urząd Miasta Krakowa. Z informacji uzyskanych od zarządcy infrastruktury wynika, że miasto Kraków miało uwzględnić rezerwę terenową pod budowę łącznicy, co się jednak nie stało. W związku z powyższym wniósł o "skorygowanie w części graficznej projektu planu miejscowego granicy terenu zamkniętego oraz zachowanie rezerwy terenowej pod budowę planowanej łącznicy kolejowej w miejscowym planie" i odmówił uzgodnienia projektu planu.

Kolejna edycja projektu planu, w wersji do pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu, zawierała już sporną łącznicę kolejową.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 upzp, organy, o których mowa w art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185).

Zgodnie z art. 106 Kpa:

§ 1.Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

§ 2.Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

§ 3.Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

§ 4.Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

§ 5.Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

§ 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat jest już ugruntowany pogląd, że jedynym podmiotem uprawnionym do kwestionowania postanowienia uzgodnieniowego jest organ prowadzący postępowanie planistyczne. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi tu w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ - organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ - jednostka).

Stronami tego postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający (np. wyrok NSA z 15 października 2008 r., II OSK 1210/07; postanowienie NSA z 29 maja 2012 r., II OSK 1254/12; postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 1765/12; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12; wyrok NSA z 6 października 2016 r., II OSK 2352/15; wyrok NSA z 18.04.2023 r., II OSK 1288/20)

Postanowienia Prezesa UTK z dnia 4 lutego 2022 r. Gmina Miejska Kraków – jako jedynie do tego uprawniona - nie zakwestionowała. W związku z tym skarżąca zarzuca naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste upzp w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 1 nowelizacji w zw. z art. 24 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 kpa i art. 7 Konstytucji RP, z powodu braku zaskarżenia postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu planu miejscowego, które uzależniło uzgodnienie od wprowadzenia rezerwy terenu na realizację łącznicy kolejowej na nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji doprowadziło do ustalenia lokalizacji łącznicy kolejowej z naruszeniem art. 9o ust. 1, art. 9ad ust. 3 i art. 9y ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Powstaje zatem pytanie, czy organ planistyczny rzeczywiście miał obowiązek – jak wskazuje to skarżąca – zaskarżyć to postanowienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem na podstawie którego uzgodnienie w niniejszej sprawie nastąpiło, dotyczyć miało "sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiany tego sposobu mogącej mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego." Dopiero po przywoływanej już wyżej nowelizacji, zakres uzgodnienia został zmieniony: "jeżeli sposób zagospodarowania linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz gruntów w jej sąsiedztwie lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego lub rozwój sieci kolejowych".

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, reforma planistyczna wzmocniła kompetencję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w zakresie uzgadniania projektu planu miejscowego. Uzasadnieniem współdziałania jest w tym przypadku już nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa kolei, ale również rozwój sieci kolejowych. Jeżeli planowany sposób zagospodarowania (bądź jego zmiana) może (choćby potencjalnie) wpływać na te dwa aspekty, to uzgodnienie jest obowiązkowe. Zakres uzgodnienia obejmuje zarówno linie kolejowe o znaczeniu państwowym, jak również "grunty w jego sąsiedztwie". W dotychczasowym stanie prawnym była mowa o "gruntach przyległych do linii kolejowych", co sugerowało, że chodzi wyłącznie o bezpośrednie sąsiedztwo" [K. Szlachetko [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Podkreślić należy, że rozpoznanie wniosku o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma miejsce w zakresie, jaki wyznaczają przepisy u.p.z.p. i z uwzględnieniem kompetencji przypisanych organowi uzgadniającemu przez przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyłącznie zatem przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia. Nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi wskazać podstawę prawną dla podjęcia rozstrzygnięcia, którego skutki są daleko idące, bowiem zamykają drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Po 723/17, wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2018 r., II SA/Kr 1073/17, CBOSA). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego polega nie tylko wskazaniu przyczyny zakwestionowania projektu planu miejscowego, ale także na powiązaniu jej z zakresem uzgodnienia.

Innymi słowy, nie wystarcza samo sformułowanie określonego zarzutu wobec projektu planu; konieczne jest nadto wykazanie, że materia, której zarzut dotyczy, mieści się w kompetencjach danego organu współdziałającego i w wyznaczonym normatywnie zakresie dokonywanego przezeń uzgodnienia.

Z punktu widzenia procesowego, wniesienie jakiegokolwiek środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak również skargi do sądu administracyjnego, jest prawem strony postępowania, a nie jej obowiązkiem. W tym znaczeniu organ planistyczny nie miał obowiązku kwestionować postanowienia Prezesa UTK z 4 lutego 2021 r., czy to przez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czy to przez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Niemniej jednak skoro organy administracyjne obowiązane są do działania w granicach i na podstawie prawa, to zakwestionowanie tego postanowienia było materialnoprawnym obowiązkiem organu planistycznego, jako że wykraczało poza zakres uzgodnienia wyznaczony ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że skoro jedynym uprawnionym do zaskarżenia postanowienia uzgadniającego jest organ planistyczny, a właściciel nieruchomości, której uzgodnienie dotyczy jest z tego prawa wyłączony, to w ramach rozpatrywania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Sąd ma prawo postanowienie takie ocenić pod względem jego zgodności z prawem, o ile organ planistyczny ze swojego uprawnienia do zaskarżenia takiego postanowienia nie skorzystał. Przekroczenie zakresu upoważnienia do uzgodnienia projektu planu wiąże się bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów, a równocześnie skutki przekroczenia zakresu uzgodnienia zarówno mogą zamknąć drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia, jak i mają realny wpływ na ustalenia planistyczne względem konkretnych nieruchomości strony skarżącej.

Powtórzyć zatem należy, że prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego.

Zgodnie z art. 4 pkt. 2 i 2a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1043 z późn. zm.), w wersji obowiązującej na dzień odmowy uzgodnienia planu ze względu na konieczność wyznaczenia rezerwy terenu pod teren łącznicy kolejowej; linia kolejowa o znaczeniu państwowym to istniejąca lub projektowana linia kolejowa, której budowa, utrzymanie i eksploatacja uzasadniona jest ważnymi względami gospodarczymi, społecznymi, ekologicznymi lub obronnymi.

Teoretycznie zatem uzgodnieniu podlegają również tereny przylegające do "projektowanej" linii kolejowej o znaczeniu państwowym, rzecz jednak w tym, jak powinno być rozumiane pojęcie "projektowanej" linii kolejowej. Zdaniem Sądu jeżeli linia kolejowa jest "projektowana", to projekt ten powinien mieć odzwierciedlenie w jakichkolwiek dokumentach urzędowych. Mogą być one związane np. z projektowaniem takiej linii w rozumieniu przygotowania inwestycji na podstawie przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego lub z jej finasowaniem. Tymczasem w niniejszej sprawie rację ma skarżąca – w aktach planistycznych nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jaki konkretnie ma mieć przebieg ta linia na swojej całej długości, a nie jedynie na tej jej części, która obejmuje plan miejscowy kontrolowany obecnie, tak aby móc stwierdzić, że została "zaprojektowana".

W szczególności dokumentów takich organowi planistycznemu nie złożył ani Prezes UTK ani PKP PLK S.A., a nadto PKP PLK we wnioskach do planu nawet o tej inwestycji nie wspominała. Organ uzgadniający (prezes UTK) nie twierdził nawet, że inwestycja jest choćby w fazie starań o finansowanie, o zabezpieczeniu środków na takie finansowanie nie mówiąc. Jest wręcz przeciwnie. Strona skarżąca jako załączniki do skargi przedstawiła szereg dokumentów z których wynika, że choć łącznica ta rozważana jest od lat, to jej uwarunkowania terenowe jak i celowościowe (zainteresowanie pasażerów) nie rokują na jej realizację w jakimkolwiek horyzoncie czasowym. Argumenty te zresztą nie pojawiły się dopiero na etapie skargi – w uwagach składanych przez skarżącą do wyłożonego projektu planu, spółka okoliczności te wykazywała.

Na uwagę zasługuje pismo Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2023 r. (załącznik nr 18 do skargi, k. 200 akt sądowych), w którym organ ten w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazuje:

" obecnie w ramach zadania pn. "Wstępne Studium Wykonalności kolejowych inwestycji infrastrukturalnych w Małopolsce" analizowana jest opcja inwestycyjna dotycząca łącznicy linii kolejowej nr 100 z linią kolejową nr 118/133, dla której w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żabiniec" zabezpieczono rezerwę terenową. Projekt ten ma charakter planistyczny i dopiero po jego zakończeniu Spółka będzie analizować możliwość uruchomienia studium wykonalności dla wybranych linii kolejowych, a następnie kolejnych etapów inwestycji, tj. dokumentacji projektowej i robót budowlanych, w związku z tym Spółka nie posiada informacji o przewidywanym koszcie ww. prac.

Mając na względzie, że nie ma obecnie zapewnienia źródeł finansowania m.in. dla budowy przedmiotowej łącznicy, zadanie odpowiadające pracom inwestycyjnym w węźle krakowskim wynikające z projektu pn. "Dostosowanie krakowskiego węzła kolejowego do parametrów sieci bazowej TEN-T" (KPK nr 5.051), znajduje się na liście rezerwowej projektu Krajowego Programu Kolejowego do 2030 roku (...) Z uwagi na brak zapewnionego finansowania, na chwilę obecną PKP PLK S.A. nie przygotowała harmonogramu realizacji ww. inwestycji"

Z informacji tych wynika zatem, że nie jest to inwestycja "projektowana", wręcz przeciwnie, w ogóle nie wiadomo czy cechę te kiedykolwiek uzyska.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego odmawiając uzgodnienia projektu planu nie obejmującego rezerwy terenu pod przyszłą i całkowicie niepewną co do realizacji łącznicę kolejową, przekroczył zakres upoważnienia ustawowego do dokonania uzgodnienia projektu planu. W ten sposób w czasie procedury planistycznej naruszone zostały przepisy o właściwości organów, co po myśli art. 28 upzp stanowi podstawę do stwierdzenia nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Marginalnie tylko wskazać należy, że zgodnie z art. 9ad ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, "w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, realizowanych w trybie niniejszego rozdziału, nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g, oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 802)", co oznacza, że linia kolejowa (tym bardziej o znaczeniu państwowym) może zostać zrealizowana niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca zarzuca także naruszenie art. 64 ust. 3 zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, bo zniweczono plany inwestycyjne w odniesieniu do całej nieruchomości przez objęcie jej części terenem kolei (KK.2) bez uzasadnienia i rzeczywistej potrzeby. Zarzut ten jest o tyle uzasadniony, że wobec braku zaskarżenia opisywanego wyżej postanowienia Prezesa UTK z 4 lutego 2021 r., konsekwencje przyjętych rozwiązań planistycznych obciążają organ planistyczny, w tym znaczeniu, że tak ustalone przeznaczenie terenów może być rozpatrywane w kontekście przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat ugruntowane jest stanowisko dotyczące znaczenia władztwa planistycznego gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7.04.2022 r., II OSK 1565/19, władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich.

Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione."

Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ planistyczny w żadnym stopniu nie wykazał, że teren przeznaczony po łącznice kolejową KK.2 zabezpiecza i rozwiązuje potrzeby wspólnoty; natomiast niewątpliwe znacząco ingeruje w prawo własności nieruchomości skarżącej. Zdaniem Sądu, akceptując rozwiązania planistyczne narzucone przez Prezesa UTK, przekroczono granicę władztwa planistycznego gminy.

Strona skarżąca zarzuca także naruszenie art. 17 pkt 5 upzp w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że prognoza skutków finansowych nie dostarcza rzetelnej wiedzy na temat skutków finansowych przyjęcia zaskarżonej uchwały, a wręcz przeciwnie - wprowadza w błąd.

Skarżąca przytacza przy tym wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 2258/20, zawierający w jego uzasadnieniu wypowiedzi dotyczące prognozy finansowej powstałej procedurze planistycznej zakończonej podjęciem przez Radę Miasta Krakowa uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa", a zatem specyficznego planu, wyłączającego "punktowo" z zabudowy na obszarze całego miasta Krakowa cenne przyrodniczo tereny. Z uzasadnienia przywoływanego wyroku NSA wynika, że Sąd Naczelny sprzeciwił się podjęciu planu miejscowego bez właściwego rozeznania skutków finansowych przez radnych. Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912).

Trzeba mieć także na względzie, że rolą prognozy (w przeciwieństwie do operatu szacunkowego) nie jest ocena wartości konkretnej nieruchomości. Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354).

Zgodnie z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawiera w szczególności prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy. Innymi słowy - Rada Miasta Krakowa powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu.

W niniejszej sprawie sporządzona prognoza skutków finansowych została przekazana Radzie Miasta Krakowa wraz z projektem uchwały i uzasadnieniem rozwiązań planistycznych zarządzeniem nr 520/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 lutego 2024 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec".

W dokumencie tym, w rozdziale II pt. "Wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości" w pkt. 2 – wydatki związane z obniżeniem wartości nieruchomości, wskazano, że "na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego." Skarżąca przedstawiła natomiast jako załącznik do skargi operat szacunkowy z którego wynika, że – wobec jej planów inwestycyjnych obejmujących budowę całego dużego osiedla mieszkaniowego na wszystkich własnych działkach – obniżenie wartości nieruchomości skarżącej po zmianie planu wyniesie 204 920 000 zł. W operacie tym, na str. 40 – 41 biegły rzeczoznawca przedstawił poglądowo przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej według planu z 2012 r, oraz według zaskarżonej uchwały, niewątpliwe ustalenia te różnią się od siebie.

Kontrola zaskarżonej uchwały (planu miejscowego) przez sąd administracyjny nie polega na odnoszeniu się do poprawności sporządzonego operatu szacunkowego załączonego do skargi. Sąd traktuje tak przedłożony dokument jako argument na poparcie stanowiska strony, że przyjęte ustalenia planistyczne ingerują w jej plany inwestycyjne, dokonane w czasie zakupu nieruchomości, tj. w czasie gdy obowiązywał mpzp "Żabiniec – Południe" - znacznie jej ograniczając (daty zakupu różnych nieruchomości wchodzących w skład między innymi obecnej działki nr [...] latach 2017 – 2022 wynikają z podstaw wpisu prawa własności strony skarżącej, ujawnione w dziale II Kw nr [...]).

Kategoryczne sformułowanie zawarte w prognozie skutków finansowych ("na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego") wynika prawdopodobnie z tego, że autor prognozy założył być może, że teren określony w mpzp jako KK.2 stanie się "niesprzedawalny", a zatem roszczenie określone w art. 36 ust. 3 upzp nie powstaną. Pozostaje jeszcze jednak regulacja zawarta w art. 36 ust. 1 w związku z ust. 11 upzp, z której strona skarżąca może korzystać. Nie jest oczywiście rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu jakiekolwiek prognozowanie skuteczności czy zasadności formułowania ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, jednak sytuacja, w której Radzie Miasta Krakowa nie przedstawiono absolutnie żadnych informacji w tym zakresie, co więcej zapewniono, że nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości - takiej ocenie już podlega.

W świetle zatem tego co powiedziano powyżej, prognoza skutków finansowych nie została sporządzona prawidłowo, albowiem nie daje Radzie Miasta niezbędnych danych co do możliwych skutków finansowych podjętej uchwały. Sąd podkreśla, że wada ta – choć istotna- nie jest samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w części opisanej w pkt. I wyroku. Jest to raczej potwierdzenie tezy, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej na potrzeby łącznicy kolejowej nie było zamysłem gminy Kraków, ale zostało niejako "wymuszone" sposobem uzgodnień dokonywanych przez Prezesa UTK. Mimo to, organ planistyczny (na tym etapie był to Prezydent) był obowiązany przewidzieć i poinformować Radę Miasta o tym, że skutki finansowe takich a nie innych ustaleń planistycznych mogą obciążyć Gminę Kraków.

Podsumowując, w pkt I wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem KK.2 w części, w jakiej wyznaczony został na działce nr [...] obr. [...]. Ponadto Sąd stwierdził nieważność linii określającej odległość 10 m od granicy obszaru kolejowego, albowiem skoro wyeliminowano z obrotu prawnego obszar kolejowy KK. 2 to istnienie tej linii utraciło swoje uzasadnienie.

Jeśli zaś chodzi o nieprzekraczalną linię zabudowy, to Sąd stwierdził jej nieważność na całym obszarze MW.28, za wyjątkiem tej jej części która wyznaczona została od strony terenu oznaczonego symbolem KDL.6. Ze względu na szczególny konfiguracje terenu kolejowego KK.2, który ma kształt łuku, a w ślad za tym szczególny kształt nieprzekraczalnej linii zabudowy; w połączeniu z tym, że numeracja i kształt działek strony skarżącej według rysunku planu odbiegają od stanu faktycznego na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie – jedynym sposobem precyzyjnego określenia, która część nieprzekraczalnej linii zabudowy pozostaje obowiązująca, a której nieważność stwierdzono, było takie sformułowanie jakie zawarte zostało w wyroku.

Nie jest natomiast uzasadniony natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: "nowelizacja"), bo mpzp jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest związanie treści i ustaleń planu miejscowego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium; natomiast plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją postanowień studium. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15).

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Na terenie Miasta Krakowa na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium przyjęte uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa". W tomie III tego dokumentu, w rozdziale III.1.2., dotyczącym ogólnych zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, w pkt. 11 wskazano, że "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych;."

Wobec powyższego, wyznaczeniu spornego terenu KK.2 z punktu widzenia zgodności ze Studium nie naruszało zasad sporządzania planu miejscowego.

Równocześnie w pkt. III wyroku, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim dotyczyła żądania stwierdzenia nieważności planu miejscowego odnośnie całej działki nr [...], ponad teren oznaczony symbolem KK.2.

Działka nr [...] jest działką dużą (ponad 7 ha) i zgodnie z kontrolowaną uchwałą leży w terenach o różnych przeznaczeniach: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.28), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL.6), obsługi i urządzeń komunikacyjnych (KU.7), dróg publicznych klasy zbiorczej (KDZ.4), kolei (KK.2), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U.4), dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD.25 i KDD.27).

W ocenie Sądu nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowień planu miejscowego w zakresie obejmującym całą działkę nr [...], wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień dotyczących bezpośrednio i pośrednio obszaru KK.2. Wszystkie tereny (przeznaczenia) tej działki, poza terenem KK.2, w szczególności liczne tereny dróg publicznych oraz duży teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - zostały uchwalone z poszanowaniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, nie naruszają też ustaleń Studium. Sama skarżąca nie zgłasza zresztą wobec tych przeznaczeń żadnych zarzutów, a skarga koncentruje się wyłącznie na kwestionowaniu przeznaczenia części działki jako obszaru KK.2 (łącznica kolejowa).

O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia jednego radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154).