Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 23 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 584/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynków przy ul. [...] w K. – dalej jako "Skarżąca" jest decyzja nr 51/2026 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2026 roku, znak: WOB.7721.419.2025.MULE uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 października 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025.LST, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekająca: "W terminie do 31 października 2026 r.", a w pozostałym zakresie utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 22 stycznia 2025 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę kładki pomiędzy budynkami przy ul. [...] i ul. [...] w K., a w protokole z kontroli stwierdzili: "Kładka wykazuje wyraźne ślady korozji widoczne na wszystkich elementach tzn. słupach podpory, przęsłach, pomoście i barierkach. Patrząc od dołu na blachę pomostu widać pojedyncze otwory powstałe na skutek korozji. Stan techniczny kładki należy ocenić jako zły. Kładka została wyłączona z ruchu. Od strony budynku [...] zamontowano bariery owinięte taśmą ostrzegawczą białoczerwoną z zawieszoną kartką informującą o braku przejścia i zamknięciu związanym ze złym stanem technicznym. Od strony budynku [...] przejecie blokuje rozwieszona taśma stalowa z powieszoną taśmą białoczerwoną." Zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025. LST, PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej na ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.".

W dniu 2 kwietnia 2025 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili oględziny kładki stalowej na działkach nr [...] obr[...] przy ul. C. w K., a do protokołu stwierdzili: "Kładka wsparta jest od strony budynku nr [...] z podparciem na betonowym przyczółku z dodatkowym podparciem (w odległości 4,21 m od budynku nr [...]) na dwusłupowej podporze wykonanej ze stalowych słupów z dwuteownika, ze stężeniami krzyżowymi, od strony budynku nr [...] (w odległości 7,00 m od budynku nr [...]) podpora składa się z belki żelbetowej na dwóch słupach żelbetowych. Średnia wysokość od powierzchni drogi do spodu kładki wynosi 4,62 m. (...) Kładka wykazuje wyraźne ślady korozji widoczne na wszystkich elementach tzn. słupach podpory, przęsłach, pomoście i barierkach. Patrząc od dołu na blachę pomostu widać pojedyncze otwory powstałe na skutek korozji. Stan techniczny kładki należy ocenić jako zły. "

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025.LST, PINB działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynków przy ul. [...] w K. i Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej na ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. Za pismem z dnia 29 lipca 2025 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z. " przekazała do organu powiatowego opracowanie zatytułowane: "Ekspertyza techniczna dotycząca nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej w ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.", sporządzone przez mgr inż. A. K. w lipcu 2025 r. Zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025.LST, PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W piśmie z dnia 9 września 2025 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z. " wniosła o "podjęcie decyzji w kierunku rozbiórki stalowej kładki pieszej, zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb [...], przy ul. C. ". Za pismem z dnia 11 października 2025 r. P. A. K. przekazał do organu powiatowego opracowanie zatytułowane:,(Zalecenia szczegółowe do wykonania naprawy - wariant B (naprawa na miejscu/ in situ)", sporządzone jako uzupełnienie ekspertyzy technicznej.

Decyzją z dnia 22 października 2025 r" znak: ROIK 11.5144.8.2025.LST, PINB działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynków przy ul. [...] w K. i Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. obowiązek usunięcia stwierdzonego nieprawidłowego stanu technicznego kładki stalowej na ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] obr. [...] przy ul. C. w K., poprzez wykonanie robót budowlanych: zabezpieczenie terenu wokół kładki przed dostępem osób postronnych na czas prowadzonych robót budowlanych, zdemontowanie elementów kładki w tym blachy ryflowanej pomostu, zużytych biegów schodów wraz z ich konstrukcją oraz maskownic i listew, zamontowanie tymczasowych pomostów serwisowych wraz z rusztowaniami z osłonami, wykonanie naprawy i wzmocnienia konstrukcji wraz z przygotowaniem podłoża stalowego kładki poprzez piaskowanie konstrukcji z wcześniejszym zabezpieczeniem stanowiska piaskowania elementów, zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich elementów kładki systemem malarskim, wymiana elementów użytkowych kładki tj. blach pomostowych poprzez zastosowanie blachy antypoślizgowej o gr. 5 mm lub więcej, wymiana zużytych biegów schodów wraz z ich konstrukcją z zastosowaniem stopni antypoślizgowych.

Roboty należy wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w opracowaniach pn.: "Ekspertyza techniczna dotycząca nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej w ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K. " z dnia 14 lipca 2025 r., wraz z uzupełnieniem pn.: "Zalecenia szczegółowe do wykonania naprawy - wariant B (naprawa na miejscu / in-situ) - uzupełnienie Ekspertyzy technicznej dotycząca nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej w ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr [...] [...] przy ul. C. w K.", sporządzonych przez mgr inż. A. K., posiadającego uprawnienia budowlanego nr [...] w specjalności konstrukcyjno- budowlanej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...] w K., działająca przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Z. reprezentowaną przez adwokata B. S., w piśmie z dnia 28 listopada 2025 r. Odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, a PINB nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wydał decyzję nr 51/2026, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 października 2025 r., w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekająca: "W terminie do 31 października 2026 r.", a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z art. 61 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, oraz zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na ten obiekt. Na tej podstawie przyjmuje się, że adresatami decyzji wydawanych w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są - w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest stan techniczny kładki istniejącej pomiędzy budynkiem przy ul. [...] w K. a budynkiem przy ul. [...] w K.. Kładka ta zrealizowana jest na dwóch działkach - działce nr ewid.[...] obr. [...], należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej budynków przy ul. [...] w K., i na działce nr ewid.[...] obr. [...], należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul[...] w K..

W ocenie tut. Organu PINB słusznie uznał, że obie wymienione wyżej wspólnoty są odpowiedzialne za stan techniczny kładki i obie też powinny być adresatami obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego tej kładki.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1240/19, Lex nr 2784852). Art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawiera cztery samodzielne normy prawne, dotyczące czterech różnych stanów faktycznych:

1. - norma pierwsza: organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska;
2. - norma druga: organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku;
3. - norma trzecia: organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym:
4. - norma czwarta: organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że obiekt budowlany - kładka istniejąca pomiędzy budynkiem przy ul. [...] w K. a budynkiem przy ul[...] w K. - jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Z protokołu z kontroli z dnia 22 stycznia 2025 r. wprost wynika, że stan techniczny kładki oceniony został jako zły, że kładka wykazuje ślady korozji widoczne na wszystkich jej elementach, a od dołu widać pojedyncze otwory powstałe na skutek korozji. Takie same ustalenia poczynione zostały podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 2 kwietnia 2025 r. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania znak: ROIK II.5144.8.2025.LST wynika, że w dniu 4 lutego 2025 r. w powiatowym inspektoracie stawił się R. W., kierownik działu administracyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej "Z. Na okoliczność przyjęcia R. W. sporządzony został protokół, w którym zapisano: "Od 2017 roku zarząd wspólnoty budynków [...], w związku z złym stanem technicznym kładki podejmuje próby uchwalenia większością głosów wspólnoty w temacie generalnego remontu lub rozbiórki kładki.

Niestety próby uchwalenia takiej decyzji pozostają nieskuteczne. W dniu spotkania R. W. przedłożył: (...) protokół z 18.09.2024 r. nr CH/33/09/2024 sporządzony w wyniku kontroli okresowej stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. C. w K. sporządzony przez inż. M. R. - z którego wynika że stan techniczny kładki jest zły oraz w trybie pilnym należy zabezpieczyć wejścia oraz wyłączyć kładkę z użytkowania". Treść ww. protokołu i dołączone do niego dokumenty również wskazują na nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowej kładki. Dowodem mającym duże znaczenie w sprawie jest ekspertyza techniczna, przedłożona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Z. ", a sporządzona przez mgr inż. A. K. w lipcu 2025 r. W ekspertyzie tej autor dokonał oceny stanu technicznego kładki z wyszczególnieniem jej elementów, a w ramach podsumowania stwierdził: "W stanie obecnym kładka nie spełnia wymogów bezpieczeństwa użytkowania.

Konieczne jest trwałe odcięcie dostępu do czasu przeprowadzenia prac." W dalszej części ekspertyzy autor przedstawił warianty postępowania naprawczego: wariant A - remont warsztatowy śrutowanie, wariant B - naprawa in-situ z systemem malarskim C5-M, wariant C - rozbiórka konstrukcji. Po dokonaniu analizy porównawczej wariantów autor ekspertyzy stwierdził: "Z punktu widzenia okresu użytkowania i bezpieczeństwa najkorzystniejszy jest Wariant A. Jeżeli budżet ogranicza remont, Wariant B zapewnia przywrócenie funkcji na 15 lat. Wariant C rozwiązuje problem definitywnie, lecz wymaga zapewnienia alternatywnej komunikacji. Dla realizacji wariantu C konieczny będzie projekt rozbiórki w którym będzie opisane zagadnienie alternatywnej komunikacji a także uzyskanie wymaganego prawem pozwolenia na rozbiórkę." Szczegółowy zakres, rodzaj i sposób wykonania robót dla wariantu B przedstawiony został w opracowaniu stanowiącym uzupełnienie ekspertyzy technicznej.

Opierając się na wskazaniach zawartych w tym dokumencie PINB sformułował obowiązek, który wynika z zaskarżonej decyzji z dnia 22 października 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025.LST. W ocenie tut. Organu ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr. inż. A. K. w lipcu 2025 r., a uzupełniona w październiku 2025 r., jest opracowaniem spójnym i wyczerpującym zagadnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy dopuszczalne jest, aby ekspertyza ta była podstawą dla sformułowania obowiązku. Obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji znajduje zatem uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego wykonanie spełni cel, dla którego wydawana jest decyzja z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego kładki istniejącej pomiędzy budynkiem przy ul. [...] w K. a budynkiem przy ul. [...] w K..

W odwołaniu z dnia 28 listopada 2025 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...] w K. zarzuciła PINB naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niewydanie nakazu rozbiórki. Art. 67 § 1 ustawy Prawo budowlane stanowi: Jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w ramach swoich kompetencji rozstrzygnąć o nakazie usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane lub o nakazie rozbiórki na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane - adekwatnie do okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II OSK 1286/20).

Przyjmuje się również, że celem zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane jest zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym, ale i w tym przypadku niedopuszczalne jest wydanie w oparciu o ten przepis nakazu budowy obiektu budowlanego, jak również decyzji nakazujących: wyłączenie obiektu z użytkowania, rozbiórkę obiektu lub jego części, jak też dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Natomiast w przypadku art. 67 ustawy Prawo budowlane jedynym rozwiązaniem dla usunięcia stanu zagrożenia jest rozbiórka (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt: II SA/Rz 851/23). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wszczęte przez PINB postępowanie administracyjne dotyczyło stanu technicznego kładki stalowej na ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. Taki przedmiot postępowania ustalony został po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 22 stycznia 2025 r. Ustalenia dokonane w trakcie ww. czynności kontrolnych pokrywają się z ustaleniami z oględzin z dnia 2 kwietnia 2025 r. i wynika z nich, że stan techniczny kładki oceniony został jako zły. Stwierdzenie przez PINB nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego rodziło po stronie organu powiatowego obowiązek nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy uwzględnieniu szczególnych cech tego konkretnego obiektu budowlanego.

Opisane w decyzji PINB z dnia 22 października 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025.LST, roboty budowlane są adekwatne do stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. Uwzględniona została również specyfika obiektu budowlanego. W ocenie tut. Organu nie sposób dopatrzeć się niekonsekwencji w działaniu PINB. Prowadzone przez niego postępowanie administracyjne od początku zmierzało do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a podejmowane czynności ukierunkowane były na ustalenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania wynika, że oczekiwanym przez stronę rozstrzygnięciem jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Taką wolę wyrażała Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...] w K. w pismach z dnia 29 lipca 2025 r. i z dnia 9 września 2025 r., a potwierdziła ją w odwołaniu od decyzji. Tut.

Organ zna wyrażane w sądownictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że zawarty w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia " odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 669/20). Przesłanka ta może być jednak badana jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie wskazywały na konieczność wdrożenia tego trybu. W protokołach z czynności kontrolnych z dnia 22 stycznia 2025 r. i z oględzin z dnia 2 kwietnia 2025 r. brak jest jakichkolwiek zapisów, które mogłyby świadczyć o tym, że kładka jako całość ze względu na stan techniczny nadaje się tylko i wyłącznie do rozbiórki.

W postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2025 r., znak: ROIK II.5144.8.2025.LST, w którym PINB nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wyjaśniono: "Prawidłowo wykonana ekspertyza techniczna powinna zawierać zakres, rodzaj i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych bądź czynności mających na celu usuniecie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej w ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. Zatem obok elementów oceny powinna zawierać ona propozycję rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Opracowanie przedłożone w odpowiedzi na ww. postanowienie również nie wskazuje na to, aby jedynym sposobem usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego kładki była jej rozbiórka. W opracowaniu tym przedstawiono aż dwie możliwości naprawy kładki (wariant A i wariant B). Tut. Organ zauważa, że również argumentacja przedstawiona przez Wspólnotę Mieszkaniową budynków przy ul. [...] w K. nie opiera się na założeniu, że jedynym sposobem usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego kładki jest rozbiórka.

Skarżąca w swoich pismach wykazuje raczej, że kładka nie jest potrzebna, ponieważ komunikacja pomiędzy budynkami odbywa się m.in. chodnikami i drogą od ul. C. (pismo z dnia 29 lipca 2025 r.). Dodatkowo Skarżąca wyjaśnia, że kładka usytuowana jest na terenach należących do dwóch odrębnych wspólnot, a jedna z tych wspólnot nie wykazuje żadnej inicjatywy ani zaangażowania w rozwiązanie problemu (pismo z dnia 9 września 2025 r.). Stwierdzić należy, że żadna z powołanych wyżej okoliczności nie powodowała po stronie PINB konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane. To, że komunikacja pomiędzy budynkami odbywa się w inny sposób niż przez kładkę, i to, że brak jest porozumienia między właścicielami kładki nie wpływa na prawidłowość przyjętego przez PINB trybu postępowania. Jeżeli więc w takiej sytuacji faktycznej Skarżąca chce osiągnąć cel w postaci rozbiórki obiektu budowlanego, to wymaga to podjęcia przez nią adekwatnych działań, tj. uzyskania zgody odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Żądanie nakazu rozbiórki niejako przy okazji postępowania dotyczącego wyłącznie realizacji obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym należy uznać za bezzasadne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt: II SA/Rz 857/23). Podkreślić dodatkowo należy, że niniejsza decyzja nie stoi na przeszkodzie temu, aby właściciele kładki po uzyskaniu stosownej zgody rozebrali kładkę, jeżeli taka jest ich wola.

Z uwagi na upływ znacznej części terminu zakreślonego w zaskarżonej decyzji na wykonanie obowiązku, tut. Organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zreformował tę decyzję właśnie w części dotyczącej terminu. Tut. Organ orzekł, że obowiązek powinien być wykonany w terminie do dnia 31 października 2026 r. Zaznaczyć należy, że taka reformacja nie narusza zasady określonej w art. 139 K.p.a. Przepis ten stanowi: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Orzeczenie nowego terminu wykonania obowiązku nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowej budynków przy ul. [...] w K., podnosząc zarzuty naruszenia, cyt.:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, przez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz selektywną, a nie wszechstronną ocenę ekspertyzy technicznej i pozostałych dowodów;
2. 2. art. 107 § 3 k.p.a., przez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia w sposób pełny i przekonujący, dlaczego organ wykluczył potrzebę zastosowania trybu z art. 67 Prawa budowlanego oraz dlaczego za adekwatny uznał właśnie nakaz kosztownej naprawy;
3. 3. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez przeprowadzenie przez organ odwoławczy niepełnej kontroli, ograniczającej się zasadniczo do aprobaty stanowiska organu I instancji, z ingerencją wyłącznie w termin wykonania obowiązku, mimo że spór dotyczył samej podstawy i kierunku rozstrzygnięcia;
4. 4. art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a., przez nie wyjaśnienie stronie w sposób budzący zaufanie, dlaczego organ - przy stwierdzeniu, że obiekt nie spełnia wymogów bezpieczeństwa użytkowania i pozostaje wyłączony z ruchu - utrzymał nakaz robót naprawczych zamiast rzetelnie rozważyć tryb rozbiórkowy;
5. 5. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy adekwatne jest utrzymanie nakazu przeprowadzenia szeroko zakrojonych robót naprawczych, mimo że zgromadzony materiał nie dawał podstaw do stanowczego przesądzenia, że właśnie taki sposób usunięcia nieprawidłowości jest prawnie i faktycznie właściwy;
6. 6. art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niewydanie nakazu rozbiórki, podczas gdy obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia taki stan rzeczy istnieje w niniejszej sprawie, a zatem obliguje organ do wydania decyzji w trybie art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję PINB wyłącznie w zakresie terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na 31 października 2026 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W konsekwencji pozostawiono w obrocie nakaz wykonania rozległych robót budowlanych dotyczących stalowej kładki, obejmujących m.in. demontaż jej elementów, naprawę i wzmocnienie konstrukcji, zabezpieczenie antykorozyjne oraz wymianę blach pomostowych i biegów schodowych.

Jednocześnie organy przyjęły, że stan techniczny kładki jest zły: na wszystkich elementach występuje korozja, w pomoście widoczne są otwory powstałe wskutek korozji, a obiekt został wyłączony z użytkowania. Z powołanej przez organ ekspertyzy wynika, że kładka nie spełnia wymogów bezpieczeństwa użytkowania i konieczne jest trwałe odcięcie do niej dostępu do czasu wykonania prac. Ekspertyza wskazywała trzy warianty rozwiązania, w tym dwa naprawcze oraz wariant C – rozbiórkę konstrukcji.

Zasadnicza wada zaskarżonej decyzji polega na braku rzeczywistej i pogłębionej analizy, czy w takich okolicznościach nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że skoro ekspertyza dopuszcza warianty naprawcze, możliwe jest pozostawienie nakazu remontu. Takie stanowisko jest niewystarczające.

Samo istnienie wariantu naprawczego nie przesądza bowiem o jego adekwatności, proporcjonalności i celowości w konkretnym przypadku. Organ powinien był ocenić, czy nakazanie kosztownych robót dotyczących obiektu od dłuższego czasu wyłączonego z użytkowania, niespełniającego wymogów bezpieczeństwa i wykazującego rozległą korozję, rzeczywiście odpowiada celowi postępowania nadzorczego.

Organ potraktował również ekspertyzę wybiórczo, eksponując możliwość naprawy, a niedostatecznie odnosząc się do jej ustaleń dotyczących ciężkiego stanu technicznego obiektu oraz wskazania rozbiórki jako rozwiązania definitywnego. Nie wyjaśnił, dlaczego w tych okolicznościach rozwiązanie naprawcze powinno zostać przedłożone nad rozbiórkę.

Nie odniesiono się także należycie do zasadniczego zarzutu odwołania, dotyczącego adekwatności zastosowanej podstawy prawnej. Problem nie sprowadza się do możliwości korzystania z alternatywnej drogi komunikacji czy braku porozumienia pomiędzy wspólnotami, lecz do tego, czy nakładanie znacznych i kosztownych robót na nieużytkowany obiekt jest w ogóle właściwym kierunkiem rozstrzygnięcia.

Kontrola odwoławcza miała przy tym charakter w istocie powierzchowny. Organ II instancji w znacznej części zaakceptował ustalenia i stanowisko PINB, dokonując faktycznie jedynie zmiany terminu wykonania obowiązku. Nie wyjaśnił również w sposób wystarczający, dlaczego tak szeroki i kosztowny zakres robót jest proporcjonalny oraz dlaczego właśnie rozwiązanie naprawcze uznano za prawnie właściwe.

Powyższe prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i brak należytego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie pominięcia możliwości zastosowania art. 67 Prawa budowlanego. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ powinien był ponownie i rzeczywiście ocenić, czy tryb naprawczy jest w niniejszej sprawie właściwy.

Istotne jest również, że około 2/3 kładki znajduje się na terenie Strony, natomiast pozostała 1/3 na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Wspólnota ta nie wykazywała zainteresowania sprawą, nie uczestniczyła w spotkaniu, nie usunęła nieprawidłowości dotyczących części kładki znajdującej się na jej terenie, nie przedłożyła wymaganej ekspertyzy ani nie podejmowała czynności konserwacyjnych. Okoliczności te podważają realność osiągnięcia trwałego efektu remontu i powinny zostać uwzględnione przy ocenie celowości nakazu.

Powyższe pozostaje również w związku ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 649/18, zgodnie z którym przy ocenie przesłanek zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego należy uwzględniać nie tylko obiektywną możliwość przeprowadzenia remontu, lecz także brak zamiaru właściciela użytkowania obiektu i doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W realiach niniejszej sprawy organ nie dokonał takiej analizy, mimo że kładka pozostaje wyłączona z użytkowania, wymaga znacznych nakładów, a ekspertyza wskazuje również możliwość jej rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja dotyczy nakazania usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego kładki w ciągu pieszym zlokalizowanej na działkach nr [...] obr[...] przy ul. C. w K.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 418 ze zm.) – dalej jako "PrBud".

Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W toku postępowania administracyjnego sporządzona została ekspertyza techniczna dotycząca nieodpowiedniego stanu technicznego kładki stalowej w ciągu pieszym, zlokalizowanej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.", sporządzone przez mgr inż. A. K. w lipcu 2025 r. uzupełniona w październiku 2025 roku.

Z treści ekspertyzy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa kładka jest w złym stanie technicznym. W przedmiotowej ekspertyzie rozważono trzy warianty postępowania naprawczego. Wariant A – remont warsztatowy – śrubowanie, Wariant B – naprawa in-situ z systemem malarskim C5-M oraz Wariant C – rozbiórka. W ekspertyzie wskazano, że z punktu widzenia okresu użytkowania i bezpieczeństwa najkorzystniejszy jest Wariant A. Jeżeli budżet ogranicza remont, Wariant B zapewnia przywrócenie funkcji na około 15 lat. Wariant C rozwiązuje problem definitywnie, lecz wymaga zapewnienia alternatywnej komunikacji. Dla realizacji wariantu C konieczny będzie projekt rozbiórki, w którym będzie opisane zagadnienie alternatywnej komunikacji a także uzyskanie wymaganego prawem pozwolenia na rozbiórkę. We wnioskach zwrócono uwagę, że bez względu na od wybranego wariantu konieczne jest utrzymanie zakazu użytkowana do czasu zakończenia prac (por. k. 8, 9 i 13 ekspertyzy).

W tym stanie sprawy należy uznać, że organy prawidłowo przyjęły, iż obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego wykonanie pozwoli na osiągnięcie celu, dla którego wydawana jest decyzja na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 PrBud. Wykonanie nałożonego obowiązku doprowadzi bowiem do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego kładki istniejącej pomiędzy budynkiem przy ul. [...] w K. a budynkiem przy ul. [...] w K..

Należy przy tym podkreślić, że trafnie organ odwoławczy wskazał, iż organ nadzoru budowlanego, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, jest zobowiązany rozstrzygnąć, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, czy zachodzą podstawy do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 PrBud, czy też do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 PrBud. O wyborze właściwego trybu decydują zatem ustalone w sprawie okoliczności oraz charakter stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/20.

Jednocześnie trafnie podkreślono, że celem art. 66 ust. 1 PrBud nie jest wydanie, w oparciu o ten przepis, nakazu budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie stanowi również podstawy do wydania decyzji nakazujących wyłączenie obiektu z użytkowania, jego rozbiórkę lub rozbiórkę jego części, jak również do nakazania dokonania czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Tym samym prawidłowe zastosowanie art. 66 ust. 1 PrBud wymagało odniesienia nałożonego obowiązku do stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości oraz oceny, czy jego wykonanie pozwoli na ich usunięcie. W niniejszej sprawie organy zasadnie przyjęły, że nałożony obowiązek odpowiada stwierdzonemu stanowi technicznemu kładki i, poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót, pozwoli na doprowadzenie kładki do odpowiedniego stanu technicznego, a tym samym realizuje cel postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 PrBud.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, zgodnie z którym organy nieprawidłowo nie zastosowały art. 67 PrBud i nie orzekły o rozbiórce kładki, należy wskazać, że zawarty w art. 67 ust. 1 PrBud zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 669/20).

Powyższe oznacza, że zastosowanie art. 67 ust. 1 PrBud wymaga uwzględnienia zarówno stanu technicznego obiektu, jak i – w odpowiednim zakresie – stanowiska właściciela co do zamiaru podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych lub odbudowy. Przesłanki te mogą być jednak badane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 67 PrBud. W realiach niniejszej sprawy brak było natomiast podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność prowadzenia postępowania w tym trybie.

W szczególności z protokołu z czynności kontrolnych z dnia 22 stycznia 2025 r. oraz protokołu z oględzin z dnia 2 kwietnia 2025 r. nie wynika, aby kładka jako całość, ze względu na swój stan techniczny, nadawała się wyłącznie do rozbiórki. W zgromadzonym materiale brak jest zatem ustaleń wskazujących na to, że rozbiórka stanowi jedyny możliwy sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Na powyższe nie wskazuje również ekspertyza dotycząca stanu technicznego kładki, w którym przedstawiono dwie możliwości jej naprawy – wariant A oraz wariant B. Sam fakt wskazania w opracowaniu wariantu rozbiórkowego nie oznacza bowiem, że rozbiórka stanowi jedyny możliwy sposób doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Przeciwnie, przedstawienie dwóch wariantów naprawczych wskazuje na istnienie możliwości wykonania robót prowadzących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości bez konieczności rozbiórki całej konstrukcji.

Również argumentacja przedstawiona przez Wspólnotę Mieszkaniową budynków przy ul. [...] w K. nie opiera się na twierdzeniu, że jedynym sposobem usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego kładki jest jej rozbiórka. Skarżąca w swoich pismach wskazywała przede wszystkim, że kładka nie jest potrzebna, ponieważ komunikacja pomiędzy budynkami może odbywać się m.in. chodnikami i drogą od ul. C. co wynika z pisma z dnia 29 lipca 2025 r. Ponadto Skarżąca wskazywała, że kładka usytuowana jest na terenach należących do dwóch odrębnych wspólnot, a jedna z tych wspólnot nie wykazuje inicjatywy ani zaangażowania w rozwiązanie problemu, co zostało podniesione w piśmie z dnia 9 września 2025 r.

Okoliczności te nie uzasadniały jednak przyjęcia przez PINB, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 67 PrBud. W szczególności nie wynikało z nich, że z przyczyn technicznych kładka nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, ani że rozbiórka jest jedynym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Należy przy tym wskazać, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż istnieje techniczna możliwość przeprowadzenia robót pozwalających na doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego, podstawę działania organu stanowi art. 66 ust. 1 PrBud, na podstawie którego możliwe jest nakazanie wykonania niezbędnych robót budowlanych. Natomiast nakaz rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 PrBud pozostaje związany z wystąpieniem przesłanek określonych w tym przepisie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 782/16, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, którego podstawę stanowi art. 67 ust. 1 PrBud, jest następstwem dwojakiego rodzaju przyczyn. Do pierwszej grupy należą okoliczności związane ze stanem technicznym obiektu, wyrażające się w ustawowym stwierdzeniu, że obiekt "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Do drugiej grupy należy natomiast ustalenie intencji właściciela odnośnie do podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy wskazać, że swoje stanowisko w toku postępowania w sposób wyraźny artykułowała jedynie Skarżąca. Swojego stanowiska w tym zakresie nie przedstawiła natomiast druga wspólnota, będąca współwłaścicielem przedmiotowej kładki. W konsekwencji organ nie dysponował stanowiskiem wszystkich współwłaścicieli, które pozwalałoby na jednoznaczne ustalenie ich intencji odnośnie do podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy.

Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od trybu określonego w art. 66 ust. 1 PrBud i zastosowanie art. 67 PrBud. Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał bowiem, aby kładka ze względu na stan techniczny nie nadawała się do remontu lub odbudowy, a jednocześnie brak było możliwości jednoznacznego ustalenia stanowiska wszystkich współwłaścicieli co do zamiaru podjęcia takich prac. W tych okolicznościach organy prawidłowo przyjęły, że podstawą nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pozostaje art. 66 ust. 1 PrBud.

Pozbawione podstaw są również zarzuty naruszenia przepisów Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do nich w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1691) dalej jako – "K.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10 oraz z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego może bowiem prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy oraz okoliczności, które składają się na jej stan faktyczny. Tym samym przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przy tym przepisy prawa materialnego, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy oraz o okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy, a więc odrębność okoliczności, które składają się na jej stan faktyczny. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 251/21).

Określenie, w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ będzie stosował w sprawie. Organ powinien zatem, w sposób adekwatny do potrzeb konkretnego postępowania, ustalić stan faktyczny i nie pozostawić niewyjaśnionych żadnych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna natomiast zostać przeprowadzona zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a., a motywy, którymi kierował się organ, powinny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącej usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, organy nadzoru budowlanego były zobligowane w pierwszej kolejności do ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany, tj. kładka, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a następnie – stosownie do poczynionych ustaleń – do zastosowania właściwego środka przewidzianego przepisami PrBud, w tym do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Jak wskazano powyżej, organ, ustalając istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne dotyczące stanu technicznego kładki, oparł się w szczególności na sporządzonej w sprawie ekspertyzie technicznej. Z jej treści jednoznacznie wynika, że przedmiotowa kładka znajduje się w złym, nieodpowiednim stanie technicznym. Wnioski ekspertyzy w tym zakresie nie są przy tym w istocie kwestionowane przez Skarżącą. Bezzasadny jest zatem zarzut, jakoby organy dokonały jedynie wybiórczej, selektywnej oceny tego dowodu.

Przeciwnie, z ekspertyzy wynika, że przedmiotowa kładka znajduje się w złym stanie technicznym, a jej dalsze użytkowanie wymaga uprzedniego wykonania odpowiednich prac. W opracowaniu tym przeanalizowano przy tym trzy możliwe warianty dalszego postępowania: Wariant A – remont warsztatowy, polegający na śrubowaniu, Wariant B – naprawę in-situ z zastosowaniem systemu malarskiego C5-M oraz Wariant C – rozbiórkę konstrukcji.

W ekspertyzie wskazano jednocześnie, że z punktu widzenia okresu użytkowania oraz bezpieczeństwa najkorzystniejszy jest Wariant A. W przypadku ograniczeń budżetowych związanych z remontem wskazano natomiast, że Wariant B zapewnia przywrócenie funkcji kładki na okres około 15 lat. Z kolei Wariant C, polegający na rozbiórce konstrukcji, prowadzi do definitywnego rozwiązania problemu, jednak jego realizacja wymaga zapewnienia alternatywnej komunikacji. W przypadku wyboru tego wariantu konieczne byłoby również sporządzenie projektu rozbiórki, obejmującego zagadnienie alternatywnej komunikacji, a także uzyskanie wymaganego prawem pozwolenia na rozbiórkę.

Istotne jest przy tym, że wniosków ekspertyzy nie można odczytywać w oderwaniu od całości przedstawionych w niej ustaleń. W jej podsumowaniu wskazano bowiem, że niezależnie od wyboru jednego z przedstawionych wariantów konieczne jest utrzymanie zakazu użytkowania kładki do czasu zakończenia niezbędnych prac (por. k. 8, 9 i 13 ekspertyzy). Ekspertyza nie wskazuje zatem, że jedynym możliwym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest rozbiórka kładki. Przeciwnie, wprost przedstawia dwa warianty naprawcze, których realizacja pozwala na przywrócenie funkcji obiektu.

W tych okolicznościach nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, że organy dokonały wybiórczej oceny ekspertyzy i uwzględniły jedynie te jej elementy, które przemawiały za zastosowaniem trybu naprawczego. Organy prawidłowo odczytały bowiem wnioski ekspertyzy w ich całokształcie, uwzględniając zarówno stwierdzony zły stan techniczny kładki, konieczność wyłączenia jej z użytkowania do czasu wykonania prac, jak również przedstawione przez autora ekspertyzy możliwe sposoby rozwiązania tego stanu.

W szczególności organy prawidłowo przyjęły, że istnieje techniczna możliwość przeprowadzenia prac naprawczych, które pozwolą na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Okoliczność, że ekspertyza przewiduje również wariant rozbiórkowy, nie oznacza bowiem, że rozbiórka stanowi jedyny możliwy sposób doprowadzenia obiektu do właściwego stanu. Skoro w ekspertyzie wskazano również dwa warianty naprawcze, których wykonanie pozwala na przywrócenie funkcji kładki, organy były uprawnione do przyjęcia, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości może nastąpić poprzez wykonanie odpowiednich robót budowlanych.

Tym samym treść ekspertyzy potwierdza zasadność zastosowania przez organy trybu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 3 PrBud. Wykonanie nałożonego obowiązku pozwoli bowiem na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego kładki istniejącej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i ul. [...] w K., a w konsekwencji na doprowadzenie tego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organy nie pominęły zatem istotnych ustaleń ekspertyzy, lecz wyprowadziły z niej wnioski odpowiadające jej rzeczywistej treści i przedstawionym w niej wariantom postępowania.

Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.