Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, którą wniósł B. M. jest decyzja nr 53/2026 z dnia 19 lutego 2026 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak: WOB.7721.253.2025.JKUT utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr [...] z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...], którą na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 418 ze zm.) – dalej jako "PrBud" nakazano inwestorowi: B. M. "rozbiórkę budynku gospodarczego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości G. - wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia".
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 08 sierpnia 2024 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przeprowadzili kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. wykonano roboty budowlane polegające na budowie budynku o konstrukcji drewnianej (wieńcowej).
Następnie w dniu 03.09.2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. - bez wymaganego zgłoszenia".
Dnia 05.11.2024 r. do akt postępowania strona dołączyła operat techniczny z dnia 12.12.2022 r., wykonany przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. F. upr. nr [...], mający na celu "ustalenie przebiegu granic działki ewid. nr [...]". Kopia operatu technicznego postała poświadczona za zgodność z oryginałem przez Starostę Tatrzańskiego dnia 05.11.2024 r.
W dniu 19.11.2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydął postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 w zw. z art. 48a Prawa budowlanego, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, nakazano zabezpieczyć teren budowy oraz poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku do organu nadzoru budowlanego o zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w związku ze złożonym przez pełnomocnika inwestora wnioskiem o zalegalizowanie przedmiotowego budynku, wydał postanowienie nr [...] z dnia 29.01.2025 r., w treści którego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych t.j.: zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej lub towarzyszącej; oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; projektu zagospodarowania działki lub terenu; w terminie do: 31.05.2025 r., ww. dokumenty do dnia wydania decyzji nie zostały przedłożone organowi nadzoru budowlanego.
Pełnomocnik inwestora w dniach 01.07.2025 r., oraz 04.07.2025 r., przedłożył dwa pisma, w treści których zwrócił się do organu nadzoru budowlanego, "o zawieszenie postępowania, w związku z oczekiwaniem na wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy B. dla przedmiotowego budynku gospodarczego". Do pisma z dnia 03.07.2025 r., został dołączony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy z dnia 03.07.2025 r.
Decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2025 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał inwestorowi: B. M. "rozbiórkę budynku gospodarczego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości G. - wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia".
W uzasadnieniu wskazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem i posiada wszystkie parametry zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Przedmiotowy budynek został sklasyfikowany jako budynek gospodarczy. Ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "budynek gospodarczy", jednakże posiłkowo w celu ustalenia definicji budynku gospodarczego należy zastosować rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) - r.w.t. Zgodnie z § 3 pkt 8 r.w.t.: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych".
Ponadto jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13.05.2024 r., cyt.: "Kategoria obiektu gospodarczego została wyróżniona w oparciu o pełnioną przez niego funkcję gospodarczą. Dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja ta winna być dominująca i podstawową", (sygn. akt II SA/Kr [...]).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na podstawie oględzin oraz analizie akt przedmiotowego postępowania ustalił, iż będący w budowie budynek gospodarczy zlokalizowany jest w południowo-wschodnim rogu działki ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości G., odległość budynku od granicy działki od strony wschodniej wynosi 1,15 m, natomiast odległość budynku od strony zachodniej działki wynosi 2,77 m, odległość budynku od wiaty pod którą składowane są drewniane deski, i która znajduje się na granicy działek ewid. nr [...] i [...] wynosi 3,17m. Budynek o wymiarach 5m x 6,99 m o konstrukcji drewnianej zrębowej z dachem dwuspadowym, pokryty blachą trapezową i posadowiony na fundamencie betonowym.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w aktach niniejszego postępowania, należy uznać, że przedmiotowa inwestycja polegała na budowie nowego budynku gdyż poprzedni budynek gospodarczy został poddany rozbiórce do poziomu fundamentów. Stwierdzone podczas oględzin roboty budowlane polegały na budowie nowego budynku gospodarczego w miejscu istniejącego wcześniej budynku.
Wykonany zakres robót wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej/w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast roboty budowlane objęte postępowaniem należy traktować jako wykonanie budynku gospodarczego o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2 na działce nr ewid. [...] w miejscowości G.. Przedmiotowy budynek gospodarczy należy sklasyfikować zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt. 14 lit. a ustawy Prawo budowlane jako: wolnostojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2." Zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy Prawo budowlane, przedmiotowy budynek nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie legitymuje się dokumentem zgłoszenia.
Inwestor za pomocą pełnomocnika P. P. M. złożył w terminie, dnia 16.12.2024 r., stosowny wniosek, co dało podstawę do zastosowania kolejnego etapu procedury legalizacyjnej. Dnia 29.01.2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydał na podstawie art. 48b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...], nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do: 31.05.2025 r. Zgodnie z powyższym należy wskazać, iż termin wskazany w postanowieniu nr [...] minął, a inwestor B. M. do dnia dzisiejszego nie złożył stosownych dokumentów. W związku z tym organ orzekł nakaz rozbiórki.
Odnosząc się natomiast do wniosku o zawieszenie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wskazał, że jest on bezpodstawny i nie występuje przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Termin określony postanowieniem nr [...] na przedłożenie dokumentacji koniecznej do dalszego procedowania legalizacji przedmiotowego budynku, upłynął dnia 31.05.2025 r., i w okresie od otrzymania powyższego postanowienia przez pełnomocnika (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dnia 03.02.2025 r.), nie zostały podjęte żadne czynności przez inwestora oraz pełnomocnika inwestora dające podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Odwołanie od tej decyzji wniósł B. M..
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 53/2026 z dnia 19 lutego 2026 roku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr [...] z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...]
W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie i dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości G. ma miejsce budowa budynku gospodarczego. Zamierzony sposób użytkowania realizowanego obiektu budowanego określony przez PINB nie był negowany przez inwestora na żadnym etapie prowadzonego postępowania. Protokolarnie ustalono również datę rozpoczęcia robót budowalnych - lipiec 2024 r. (vide: treść protokołu z oględzin z dnia 28 października 2024 r., k. 26 akt PINB). W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, opis obiektu zawarty w protokole oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną obrazują wielkość obiektu, jego konstrukcję, a oświadczenie inwestora potwierdza datę rozpoczęcia budowy.
W związku z powyższym należy uznać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa wolnostojącego budynku gospodarczego, jednokondygnacyjnego (w obecnym stanie zaawansowania robót PINB nie stwierdził istnienia kondygnacji), o wymiarach 6,99 m x 5,00 m (powierzchnia zabudowy: 34,95 m2), na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości G..
Jednocześnie fakt wykorzystania fragmentów starych fundamentów po uprzednio rozebranym budynku gospodarczym na przedmiotowej nieruchomości nie zmienia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako budowę, a nie przebudowę lub remont. Jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, wówczas inwestor dokonuje budowy (odbudowy).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 upb zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 upb enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując przepisy art. 29-31 ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie rozpoczęcia robót budowlanych tj. w lipcu 2024 r. należy zauważyć, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni ok. 34,95 m2 zwolniona została przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże wymagała dokonania skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zatem inwestor nie dopełnili obowiązku uzyskania wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, to przedmiotowy obiekt stanowi tzw. samowolę budowlaną, pociągającą za sobą określone sankcje prawno- administracyjne, wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 48 upb).
Zgodnie z ww. przepisem w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego lub będące w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wstrzymania robót budowlanych wydając stosowne postanowienie, w którym informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Ponadto w ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć także odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia).
Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 upb). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 upb). Jeżeli rzeczony wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Mając na uwadze powyższe unormowanie prawne PINB postanowieniem nr [...] z dnia 19 listopada 2024 r. znak: [...], PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 upb wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości G. - bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi", nakazał inwestorowi: B. M. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości" oraz pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i zasadach jej obliczania (k. 30-31 akt PINB).
Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 grudnia 2024 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo B. M. działającego przez pełnomocnika P. M. wyrażające wolę przeprowadzenia procesu legalizacji przedmiotowego budynku. Wobec powyższego, organ I instancji w dniu 29 stycznia 2025 r. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym na podstawie art. 48b ust. 1 i 3 upb nałożył na inwestora: B. M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2025 r. dokumentów legalizacyjnych tj.: zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także projektu zagospodarowania działki lub terenu. Korespondencja zawierająca ww. postanowienie PINB została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu 3 lutego 2025 r. (vide: zwrotne potwierdzenia odbioru - k. 56 akt PINB).
Termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dla budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości G. upłynął w dniu 31 maja 2025 r. Zobowiązany inwestor spornego obiektu do tego dnia nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z czym PINB zobligowany był do zastosowania art. 49e pkt 3 upb, zgodnie z którym "organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych", Tym samym PINB obowiązany był więc do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
Jednocześnie nadmienia się, że ww. dokumenty nie zostały przedłożone również w trakcie postępowania odwoławczego, pomimo poinformowania inwestora o takiej możliwości (vide: zawiadomienie MWINB z dnia 8 października 2025 r. - k. 13 akt WINB).
W tej sytuacji w ocenie organu okoliczności sprawy prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w ustalonym stanie sprawy zasadna.
Odnosząc się do uwag podnoszonych w odwołaniu organ podkreśla, iż w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz stanowiące odpowiedź na podnoszone kwestie. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 Kpa). Zgodnie zaś żart. 107 § 3 Kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.
W tym stanie rzeczy MWINB podziela argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.
Zaakcentowania wymaga również, że nie stanowi o wadliwości decyzji PINB i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego fakt, że organ I instancji w formie odrębnego aktu nie rozpoznał wniosku inwestora o zawieszenie postępowania. W skarżonej decyzji PINB wyjaśnił bowiem, że w jego ocenie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy podziela powyższe stanowisko, termin na przedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych upłynął w dniu 31 maja 2025 r., natomiast inwestor dopiero w dniu 1 lipca 2025 r. złożył w PINB wniosek o zawieszenie postępowania "w związku z oczekiwaniem na wydanie decyzji o warunkach zabudowy", z kolei wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony dopiero w 3 lipca 2025 r. Jednocześnie inwestor nie przedłożył żadnego z pozostałych dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB nr [...] z dnia 29 stycznia 2025 r. znak: [...] Na marginesie MWINB informuje Skarżącego, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje środek zaskarżenia, a więc nawet w sytuacji rozpatrzenia przez PINB ww. wniosku o zawieszenie w formie odrębnego aktu tj. postanowienia o odmowie zawieszenia, stanowisko PINB w zakresie braku podstaw do zawieszenia postępowania nie byłoby weryfikowane w postępowaniu zażaleniowym na to postanowienie, lecz dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne.
Na zakończenie organ odwoławczy pragnie ponownie podkreślić, iż o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Procedura po wydaniu postanowienia z art. 48b Prawa budowlanego, przy biernej postawie zobowiązanego inwestora jest konsekwencją obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego i nie daje organowi jakiejkolwiek swobody przy jej stosowaniu. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku wynika wprost z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego i ma charakter związany, co oznacza że brak przedłożenia dokumentów legalizacyjnych rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o rozbiórce.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł B. M., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 6 w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691)- dalej k.p.a., niezastosowanie się do przepisu art. 101 § 3 w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania jest konieczne dla zapewnienia stronie możliwości legalizacji obiektu;
- b) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- c) art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania ziszczenia się przesłanek do zawieszenia postępowania na wniosek.
W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie PINB w Zakopanem zastosował nieprawidłową procedurę przy rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania, co doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem prawa. Organ odmówił zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy inwestor wnosił o zawieszenie na wniosek. W konsekwencji organ błędnie zastosował art. 97 k.p.a., zamiast procedury określonej w art. 98 § 1 k.p.a.
Nie przeprowadzono czynności wymaganych przez ten przepis, tj. nie ustalono stanowiska pozostałych stron co do zawieszenia postępowania ani nie oceniono, czy zawieszenie mogłoby naruszać interes społeczny. Tymczasem celem przepisów legalizacyjnych jest umożliwienie legalizacji obiektów spełniających wymagania prawa, a nie doprowadzanie za wszelką cenę do ich rozbiórki. Błędna kwalifikacja wniosku uniemożliwiła inwestorowi zgromadzenie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i uzasadnia uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Doszło również do naruszenia prawa materialnego. Skarżący jednoznacznie wykazał wolę legalizacji obiektu – złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz poinformował organ nadzoru o podjętych działaniach, dołączając kopię dokumentacji i wniosek o zawieszenie postępowania. Nie można zatem przypisywać mu braku dobrej woli ani bierności.
Opóźnienie w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy wynikało wyłącznie z obiektywnych okoliczności proceduralnych i organizacyjnych. Wyznaczony postanowieniem nr [...] z 29 stycznia 2025 r. termin 117 dni okazał się niewystarczający wobec konieczności wykonania pomiarów technicznych, opracowania dokumentacji oraz znacznego obciążenia zarówno organów Gminy B., gdzie czas oczekiwania na decyzję o warunkach zabudowy przekracza rok, jak i projektantów oraz profesjonalnych pełnomocników. Okoliczności te pozostawały całkowicie niezależne od inwestora.
Nakaz rozbiórki stanowi najdalej idącą sankcję przewidzianą w Prawie budowlanym i prowadzi do nieodwracalnych skutków majątkowych dla inwestora. Utrzymanie decyzji w mocy pozostaje nieproporcjonalne wobec podjętych przez niego działań zmierzających do legalizacji obiektu.
Uzasadnienie organu odwoławczego nie buduje zaufania do organów administracji. Organ sam wskazuje, że postępowanie legalizacyjne jest wszczynane na wniosek, a termin na przedłożenie dokumentacji ma charakter instrukcyjny i może zostać wydłużony. Skoro sam upływ tego terminu nie skutkował automatycznym zakończeniem postępowania, niezrozumiałe jest, że impulsem do wydania decyzji o rozbiórce stał się właśnie wniosek inwestora o zawieszenie postępowania.
Nadmiernie restrykcyjna interpretacja przepisów pozostaje sprzeczna z ich celem, którym jest stworzenie możliwości legalizacji obiektów niespełniających formalnych wymogów, lecz nienaruszających bezpieczeństwa ani ładu przestrzennego. Skoro inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nic nie stało na przeszkodzie, aby wydłużyć termin instrukcyjny lub zawiesić postępowanie do czasu zakończenia procedury planistycznej.
Niezasadne jest również twierdzenie organu, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek, skoro przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. w ogóle nie zostały zbadane. Organ przyjął z góry określony sposób zakończenia sprawy, nie analizując rzeczywistego charakteru wniosku ani okoliczności sprawy. Również zarzut, że do chwili rozpoznania odwołania inwestor nie przedłożył kompletnej dokumentacji, jest nieuprawniony, ponieważ uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz przygotowanie dokumentacji technicznej pozostawały poza jego wpływem. Nawet złożenie wniosku przed 31 maja 2025 r. nie gwarantowałoby uzyskania decyzji w wymaganym terminie.
Niezależnie od powyższego organ powinien był potraktować pismo inwestora jako wniosek o zawieszenie postępowania albo jako wniosek o przedłużenie terminu. W razie wątpliwości należało wezwać stronę do sprecyzowania żądania, a następnie rozważyć przesłanki wydania odpowiedniego postanowienia i odnieść się do nich w uzasadnieniu. Brak możliwości wniesienia samodzielnego zażalenia nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego procedowania, gdyż takie postanowienie podlega kontroli w ramach odwołania od decyzji. W niniejszej sprawie inwestor został tej możliwości faktycznie pozbawiony.
Organ drugiej instancji, utrzymując decyzję w mocy, nie uwzględnił wskazanych naruszeń procesowych i materialnoprawnych. W rezultacie utrzymał rozstrzygnięcie krzywdzące dla inwestora oraz sprzeczne z celem przepisów przewidujących możliwość legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).
Zaskarżona decyzja została dotyczy nakazu rozbiórki i została wydana w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanego uregulowanego w art. 48 – 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 572), dalej jako "PrBud".
Celem tego postępowania jest albo legalizacja samowoli budowlanej albo jej rozbiórka. Postępowanie to dzieli się na etapy, a sposób zakończenia pierwszego etapu determinuje dalszy kierunek postępowania. Pierwszy etap obejmuje wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych (por. art. 48 ust. 2 PrBud). Następnie w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (por. art. 48b ust. 1 PrBud).
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (por. art. 49 ust. 1 PrBud).
Natomiast w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowalnego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt. 3 PrBud).
Jak wynika z niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych, nienegowanych również przez samego Skarżącego, na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości G. ma miejsce budowa budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego o wymiarach 6,99 m x 5,00 m (powierzchnia zabudowy: 34,95 m2), która została rozpoczęta w lipcu 2024 roku (por. treść protokołu z oględzin z dnia 28 października 2024 r., k. 26 akt PINB).
Ponadto jak wynika z akt sprawy Skarżący wyraził wolę przeprowadzenia procesu legalizacji przedmiotowego budynku. Wobec powyższego, organ I instancji w dniu 29 stycznia 2025 r. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym na podstawie art. 48b ust. 1 i 3 upb nałożył na inwestora: B. M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2025 r. dokumentów legalizacyjnych tj.: zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także projektu zagospodarowania działki lub terenu. Korespondencja zawierająca ww. postanowienie PINB została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu 3 lutego 2025 r. (vide: zwrotne potwierdzenia odbioru - k. 56 akt PINB).
Dodać jeszcze należy, że termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dla budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości G. bezskutecznie upłynął w dniu 31 maja 2025 r. Niezależnie inwestor w dniu 1 lipca 2025 r. złożył do PINB wniosek o zawieszenie postępowania cyt.: "w związku z oczekiwaniem na wydanie decyzji o warunkach zabudowy", natomiast sam wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony przez niego w 3 lipca 2025 r.
W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w sposób zasadniczy zmieniła filozofię postępowania w sprawach samowoli budowlanych. Dotychczas dominującą zasadą było orzekanie przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Obecnie ustawodawca przyjął odmienne założenie, zgodnie z którym podstawowym celem postępowania jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem poprzez jej legalizację, natomiast nakaz rozbiórki stanowi środek o charakterze ostatecznym, stosowany wyłącznie wówczas, gdy legalizacja z przyczyn określonych w ustawie okaże się niemożliwa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, celem nowelizacji było odejście od represyjnego modelu postępowania na rzecz modelu sanacyjnego, umożliwiającego zalegalizowanie każdego przypadku samowoli budowlanej po przeprowadzeniu odpowiedniej – mniej lub bardziej rygorystycznej – procedury legalizacyjnej.
Dopiero gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, organ jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego albo przywrócenie stanu poprzedniego (por. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, komentarz do art. 48).
Wskazana nowelizacja z 13 lutego 2020 r. wyraźnie eksponuje również znaczenie woli inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego zostało uzależnione przede wszystkim od tego, czy podmiot zainteresowany wyrazi wolę zalegalizowania obiektu oraz podejmie działania zmierzające do zgromadzenia wymaganej dokumentacji. Ustawodawca świadomie przyznał więc pierwszeństwo legalizacji przed rozbiórką, uznając, że celem postępowania nie jest eliminowanie z obrotu każdego obiektu wybudowanego z naruszeniem przepisów, lecz stworzenie możliwości jego dalszego funkcjonowania, o ile spełnia wymagania bezpieczeństwa oraz pozostaje zgodny z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi.
Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie również w treści art. 49e PrBud, który w sposób wyczerpujący określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego objętego postępowaniem legalizacyjnym. Katalog przesłanek zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że wydanie decyzji o rozbiórce jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę. Nie może ono natomiast stanowić konsekwencji nadmiernie formalistycznej wykładni przepisów proceduralnych ani zbyt restrykcyjnej oceny zachowania inwestora, który podejmuje rzeczywiste działania zmierzające do legalizacji obiektu.
Należy jednocześnie podkreślić, że decyzja o rozbiórce wydawana na podstawie art. 49e PrBud ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że po stwierdzeniu zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek organ nie dysponuje swobodą decyzyjną i jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Właśnie z tego względu etap poprzedzający stwierdzenie wystąpienia tych przesłanek powinien być prowadzony ze szczególną starannością, z poszanowaniem wszystkich gwarancji procesowych strony oraz z uwzględnieniem celu postępowania legalizacyjnego. Organ powinien zatem w pierwszej kolejności stworzyć inwestorowi realną możliwość usunięcia stanu niezgodności z prawem i uzupełnienia wymaganej dokumentacji, a dopiero gdy stanie się oczywiste, że legalizacja nie jest możliwa albo że inwestor z niej rezygnuje, może dojść do zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki.
W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący jednoznacznie wyraził wolę legalizacji obiektu, złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wystąpił o zawieszenie postępowania w celu umożliwienia zgromadzenia dokumentacji niezbędnej do zakończenia procedury legalizacyjnej. Okoliczności te świadczą o aktywnej postawie inwestora i powinny były zostać ocenione przez organ przez pryzmat celu nowelizacji z 2020 r., a więc dążenia do zalegalizowania obiektu, a nie do możliwie szybkiego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o rozbiórce. Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia prowadzi natomiast do odwrócenia założeń przyjętych przez ustawodawcę i w praktyce przywraca model represyjny, od którego ustawodawca świadomie odstąpił.
Tymczasem stanowisko organu odwoławczego zostało oparte wyłącznie na formalnym stwierdzeniu, że Skarżący nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych do dnia 31 maja 2025 r., co – zdaniem organu – automatycznie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego. Taka argumentacja pomija jednak całkowicie rzeczywiste okoliczności sprawy.
Organ drugiej instancji pominął bowiem okoliczność o fundamentalnym znaczeniu, że Skarżący od samego początku konsekwentnie wyrażał wolę legalizacji obiektu. Już w dniu 16 grudnia 2024 r. złożył stosowne oświadczenie, a następnie podjął działania zmierzające do zgromadzenia dokumentacji wymaganej przez art. 48b Prawa budowlanego. W szczególności w dniu 3 lipca 2025 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej jeden z podstawowych dokumentów legalizacyjnych. Tym samym nie można przypisać mu bierności ani braku współpracy z organami administracji.
Na szczególne podkreślenie zasługuje również okoliczność, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 3 lipca 2025 r., jednak nie został on rozpoznany przez właściwy organ ani do dnia wydania decyzji przez organ drugiej instancji (19 lutego 2026 r.), ani nawet do dnia rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (9 lipca 2026 r.). Oznacza to, że przez ponad rok organ administracji nie zakończył postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta dobitnie obrazuje oraz potwierdza, że przyczyny nieuzyskania przez inwestora wymaganej decyzji pozostawały całkowicie od niego niezależne.
W konsekwencji błędne jest stanowisko organu, który wyłącznie z faktu nieprzedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie wywodzi obowiązek wydania decyzji o rozbiórce, całkowicie abstrahując od przyczyn, dla których dokumenty te nie mogły zostać przedłożone. Skarżący nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy nie dlatego, że zaniechał podjęcia wymaganych działań, lecz dlatego, że właściwy organ administracji nie zakończył prowadzonego postępowania. W takiej sytuacji przyjęcie, że negatywne skutki przewlekłości lub bezczynności jednego organu administracji publicznej mają obciążać obywatela w innym postępowaniu administracyjnym, pozostaje nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego.
Nie można zaakceptować sytuacji, w której bezczynność lub przewlekłość działania jednego organu administracji publicznej staje się bezpośrednią przyczyną zastosowania przez inny organ najsurowszej sankcji przewidzianej w Prawie budowlanym, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Taka wykładnia prowadziłaby do przerzucenia na obywatela negatywnych konsekwencji niewydolności administracji publicznej, mimo że strona dochowała staranności i podjęła niezbędne działania zmierzające do uzyskania wymaganych rozstrzygnięć administracyjnych.
Akceptacja stanowiska prezentowanego przez organ prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której o możliwości legalizacji samowoli budowlanej decydowałaby w istocie sprawność działania innych organów administracji (w tym przypadku organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy), a nie rzeczywista postawa inwestora. W praktyce oznaczałoby to, że nawet inwestor dochowujący należytej staranności, składający wszystkie wymagane wnioski i podejmujący działania zmierzające do legalizacji obiektu, mógłby na niego zostać nałożony nakaz rozbiórki z tego powodu, że inny organ administracji nie wydał w odpowiednim czasie wymaganej decyzji. Taka wykładnia pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r., która przyznała pierwszeństwo legalizacji przed rozbiórką, oraz prowadzi do wypaczenia sensu postępowania legalizacyjnego.
Stanowisko organu narusza również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Strona postępowania ma prawo oczekiwać, że wykonanie nałożonych na nią obowiązków będzie oceniane z uwzględnieniem realnych możliwości ich realizacji oraz że nie będzie ponosiła negatywnych konsekwencji przewlekłości lub bezczynności organów administracji. Tymczasem w niniejszej sprawie to właśnie niewydanie decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ stało się faktyczną przyczyną wydania nakazu rozbiórki, mimo że Skarżący podjął wszelkie dostępne działania zmierzające do legalizacji obiektu.
Powyższe stanowi nie tylko o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a., ale również – jak już wskazano powyżej – pozostaje sprzeczne z celem regulacji legalizacyjnych, które mają umożliwiać usunięcie stanu niezgodności z prawem, a nie prowadzić do automatycznego stosowania najsurowszej sankcji administracyjnej (nakazu rozbiórki) w sytuacjach, gdy przeszkody w legalizacji wynikają, nawet jeśli tylko pośrednio, z funkcjonowania samej administracji publicznej.
Z tego względu stanowisko zajęte przez organy nadzoru jest wadliwe. Prowadzi ono nie tylko do rezultatu sprzecznego nie tylko z powołanymi przepisami ustawy Prawo budowlane, ale również z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego. W szczególności narusza ono także – jak zaznaczono – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Strona postępowania, która realizuje obowiązki nałożone przez organ, składa wymagane wnioski i podejmuje działania zmierzające do legalizacji obiektu, ma prawo oczekiwać, że opieszałość lub przewlekłość działania organów administracji nie będzie wykorzystywana przeciwko niej jako podstawa zastosowania najbardziej dotkliwej sankcji administracyjnej. Akceptacja odmiennego stanowiska oznaczałaby, że skuteczność postępowania legalizacyjnego zależałaby nie od zachowania inwestora, lecz wyłącznie od sprawności działania organów administracji, na którą strona nie ma żadnego wpływu. Taki rezultat pozostaje nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z zasadami sprawiedliwości proceduralnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis w wysokości 500 zł.