Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 lipca 2025 r. znak: OS-II.6124.5.178.2024.SP, działając na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. i 1a i art. 12 ust. 1, 6, 7, 13, 14, art. 12a, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 z późn. zm., dalej: u.o.g.r.l.) i art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) Starosta Krakowski ustalił G. J. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie [...] gr (słownie: [...]) za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne RII, Rllla o pow. 0,1000 ha, na działce nr [...], obręb L., gmina K. - L., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą - w terenach zabudowy zagrodowej (symbol planu RM) przeznaczonych na cele rolnicze. Organ wskazał, że opłata winna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Organ wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną niniejszego rozstrzygnięcia; stanowi art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Przepis ten przewiduje sankcję za niezgodnie z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów, określonych w ustawie w postaci opłaty w wysokości dwukrotnej należności, którą zgodnie z definicją z art. 4 pkt 12 ww. ustawy jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączania gruntów z produkcji. O wymierzeniu opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. decyduje faktyczne wyłączenie, a decyzja w tym przedmiocie nie ma charaktery uznaniowego.
Organ wyjaśnił, że dnia 12 listopada 2024 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], obręb L., bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Podstawą wszczęcia postępowania stała się dokonana zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków gruntu rolnego na grunty zabudowane i zurbanizowane.
Na podstawie pisma z dnia 22 listopada 2024 r. z Urzędu Gminy K. - L. organ ustalił, że ww. działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania gminy Kocmyrzów - Luborzyca zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. nr XLII/327/2018 - (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 20 lipca 2018 r. poz. 5279), znajduje się w terenie zabudowy zagrodowej (symbol planu RM). Działka nie została objęta zgodą ministra, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Zatem przedmiotowa działka nie była przeznaczona na cele nierolnicze - nie ustalono innego niż rolniczy sposób użytkowania gruntów rolnych.
Z kolei na podstawie pisma z dnia 28 listopada 2024 r. z Wydział Architektury organ ustalił, iż w prowadzonych rejestrach pozwoleń na budowę, zgłoszeń niewymagających pozwolenia na budowę oraz przeniesień decyzji pozwolenia na budowę w latach 2004 - 2024 odnotowano inwestycję pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami [...] wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe - szambo oraz budynkiem gospodarczym z wewnętrzną instalacją elektryczną, utwardzeniem dojść i dojazdów w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości L., gmina K. - L.". Decyzja została wydana 13 listopada 2019 r. dla inwestora T. S., następnie decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. została przeniesiona na inwestora S. S., a decyzją z dnia 14 września 2020 r.
- - na G. J..
Pismem z dnia 27 marca 2025 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie poinformował, iż odnotowano zgłoszenie zakończenia budowy na przedmiotowej działce. Zgłoszenie zakończenia budowy wpłynęło w dniu 1 sierpnia 2023 r. i obejmowało budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami [...] oraz budowę budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną w ramach zabudowy zagrodowej. Zgłoszenia dokonał Inwestor - G. J..
W celu ustalenia czy nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, w dniu 14 marca 2025 r. pracownicy organu przeprowadzili wizję w terenie w obecności właściciela działki G. J.. Podczas oględzin ustalono, iż G. J. kupił działkę z rozpoczętą budową w połowie, wydanym pozwoleniem na budowę, po czym zostało przeniesione w 2020 r., a zakończenie budowy nastąpiło w 2023 r. G. J. nie prowadzi działalności rolniczej, a zabudowa na działce tworzy zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działka w części oznaczonej na szkicu kolorem zielonym zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w północno - zachodniej części budynkiem gospodarczym oraz w południowo -wschodniej części garażem blaszanym; w zachodniej oraz południowej części działki znajduje się podjazd oraz miejsca postojowe do budynków utwardzone kostką brukową; wokół budynku mieszkalnego jest opaska z kamienia; działka w całości jest ogrodzona; w północnej części działki znajduje się skarpa sztucznie utworzona; w pozostałych częściach fragmentarnie obszary z zielenią biologicznie czynną stanowiące walory estetyczne.
Teren ten stanowi integralną część związaną z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Skarpa sztucznie utworzona została ukształtowana w wyniku celowych działań człowieka, pełni ona funkcję dekoracyjną ogrodu, jak również praktyczną w celu zabezpieczenia przed osuwaniem ziemi. Takie zagospodarowanie i wykorzystanie działki uniemożliwia produkcję rolną. Grunt na którym zostało zrealizowane całe zamierzenie budowlane wraz z infrastrukturą towarzyszącą (oznaczony na szkicu kolorem zielonym) został w całości wyłączony z produkcji rolnej. Wyłączenie nastąpiło poprzez proces inwestycyjny jakim była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, garażu blaszanego oraz zagospodarowanie terenu wokół.
Jednocześnie ustalono, że G. J. nie prowadzi działalności rolniczej, nie jest rolnikiem, nie posiada gospodarstwa rolnego. Zatem powstały na działce budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy, garaż blaszany wraz z infrastruktura towarzyszącą nie są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i nie służą rolnikowi. Właściciel zmienił sposób użytkowania gruntów - rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie tego gruntu.
Do akt sprawy dołączono kopię mapy ewidencyjnej na dz. nr [...], na której zaznaczono ww. grunt o pow. 0,1000 ha faktycznie wyłączony z produkcji rolnej, a zajęty na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, garażu blaszanego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Organ wyjaśnił, ze o wymierzeniu opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. decyduje faktyczne wyłączenie, a decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. W związku z tym organ administracji nie może odstąpić od wymierzenia tej opłaty w sytuacji, w której stwierdzi, że faktycznie doszło do wyłączenia.
Jak podał organ, skoro w niniejszej sprawie ustalono, że:
- - faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej gruntu nastąpiło w II połowie 2020 roku,
- - faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dokonał G. J., zatem jest sprawcą wyłączenia w rozumieniu przepisów ustawy, realizując na przedmiotowej działce inwestycję nie związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego,
- - faktycznie wyłączono grunt z produkcji rolnej przeznaczony na cele rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (symbol planu "RM").
Organ przedstawił również sposób ustalenia dwukrotnej należności za wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. J..
Decyzją z dnia 24 października 2025 r. znak: SKO.Rol/4172/18/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Ustalenia dokonane przez organ I instancji organ odwoławczy uznał za własne.
Organ odwoławczy powtórzył, że na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb L. Gmina K. L., stwierdzono następujące zagospodarowanie terenu:
- - działka w części oznaczonej na szkicu kolorem zielonym zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w północno — zachodniej części budynkiem gospodarczym oraz w południowo - wschodniej części garażem blaszanym;
- - w zachodniej oraz południowej części działki podjazd oraz miejsca postojowe do budynków utwardzone kostką brukową;
- - wokół budynku mieszkalnego opaska z kamienia;
- - działka w całości ogrodzona;
- - w północnej części działki skarpa sztucznie utworzona, która pełni funkcję dekoracyjną ogrodu, jak również zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi;
- - w pozostałych częściach fragmentarnie obszary z zielenią biologicznie czynną stanowiące walory estetyczne.
Zdaniem Kolegium, na przedmiotowej działce rozpoczęto inne, aniżeli rolnicze użytkowanie gruntu, poprzez zrealizowanie tam inwestycji opisanej wyżej. Obszar ten stanowi bowiem teren w części zabudowany, częściowo utwardzony kostką brukową (w tym podjazd i miejsca postojowe), a na pozostałej powierzchni stanowi zagospodarowanie będące integralną częścią związaną z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i służącą funkcjonowaniu zabudowy mieszkaniowej, w tym urządzony teren zielony. Zatem obszar ten został wyłączony z produkcji rolnej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej jest rozpoczęcie innego, niż rolne bądź leśne użytkowania gruntów. Przy tym nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 (grunty rolne pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu), jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że co do zasady w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i następnie przeniesienia własności nieruchomości, na nabywcę przechodzą wszystkie ciężary związane z nieruchomością, w tym opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jeżeli nie zostały jeszcze w całości uiszczone. Natomiast w sytuacji, gdy - jak w nin. przypadku - decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym oraz infrastrukturą towarzyszącą, ale w ramach zabudowy zagrodowej, to oznacza to, że poprzedni właściciel, który uzyskał taką decyzję o pozwoleniu na budowę, musiał wykazać się prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenie gminy (status rolnika).
Organ wyjaśnił, ze przedmiotowa działka - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kocmyrzów - Luborzyca, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. nr XLII/327/2018 znajduje się w terenie zabudowy zagrodowej (RM). Zabudowa zagrodowa to siedlisko dla rolnika. Stąd też w przypadku zabudowy zagrodowej przyjmuje się, że nie nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, bowiem zabudowa zagrodowa z założenia ma służyć prowadzeniu działalności rolniczej na tym obszarze przez rolnika (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.).
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że nie można zabudowy działki siedliskowej utożsamiać z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Samo zaś zrealizowanie inwestycji w zabudowie siedliskowej nie zmienia rolnego charakteru gruntu, w związku z czym nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.
Zdaniem Kolegium, w sytuacji nabycia takiej nieruchomości wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę dla zabudowy zagrodowej i nawet rozpoczętą już budową, ale przez osobę, która nie spełnia wymogów do uzyskania decyzji dla zabudowy zagrodowej, to nie można przyjąć, że taki nabywca może korzystać z praw poprzednika prawnego, które jednak jemu osobiście nie przysługują. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do obchodzenia prawa. Nadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej. W konsekwencji powyższego to G. J. wyłączył grunt z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Na powyższą decyzję G. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż faktyczne wyłączenie przedmiotowego w sprawie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w II połowie 2020 roku, a dokonał go skarżący realizując na nieruchomości inwestycję nie związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zatem jest on sprawcą odnośnego wyłączenia;
- - 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, kiedy doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej;
- - art. 189g k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, pomimo upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzenia kontroli w tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 października 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 23 lipca 2025 r. Starosty Krakowskiego o ustaleniu G. J. opłaty w wysokości [...] za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stanowiącego użytki rolne RII, RIIIa o pow. 0,1000 ha, na działce nr [...] obręb L., Gmina K. - L., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą - w terenach zabudowy zagrodowej symbol planu RMI przeznaczonych na cele rolnicze.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
Z kolei art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na działce nr [...] wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny, w północno - zachodniej części tej działki – budynek gospodarczy, a w południowo – wschodniej - garaż blaszany. Ponadto na działce wybudowano podjazd oraz miejsca postojowe utwardzone kostką brukową oraz urządzono skargę, która zabezpiecza teren przed osuwaniem się ziemi oraz pełni funkcję dekoracyjną ogrodu. Część terenu została zagospodarowania zielenią o charakterze ozdobnym.
W sprawie ustalono, że działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kocmyrzów - Luborzyca, zatwierdzonym uchwałą nr XLII/327/2018 Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. znajduje się w terenie zabudowy zagrodowej (RM). Prawidłowe jest stanowisko organów, że w przypadku budowy zabudowy zagrodowej nie następuje wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, bowiem zabudowa zagrodowa z założenia ma służyć prowadzeniu działalności rolniczej na tym obszarze przez rolnika (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.).
W sprawie ustalono również, że decyzją z 13 listopada 2019 r. udzielono T. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami [...] wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe - szambo oraz budynkiem gospodarczym z wewnętrzną instalacją elektryczną, utwardzeniem dojść i dojazdów w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości L., gmina K. - L.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 ha.
Z kolei decyzja ta przeniesiona została decyzją z 17 grudnia 2019 r. na S. S., a następnie decyzją z 14 września 2020 r. przeniesiono pozwolenie na budowę na G. J..
Na podstawie pisma z 27 marca 2025 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie ustalono, że G. J. zgłosił 1 sierpnia 2023 r. zakończenie budowy na przedmiotowej działce na podstawie ww. pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu prawidłowo ustalono w związku z powyższym, że na działce nr [...] w L. rozpoczęto inne, aniżeli rolnicze, użytkowanie gruntu, poprzez zrealizowanie tam opisanej zabudowy. Aktualnie bowiem działka nr [...] stanowi teren w części zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, częściowo utwardzony kostką brukową (w tym podjazd i miejsca postojowe), a na pozostałej powierzchni stanowi zagospodarowanie będące integralną częścią związaną z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i służącą funkcjonowaniu zabudowy mieszkaniowej. Zatem obszar ten został wyłączony z produkcji rolnej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, w jakim momencie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i czy odpowiedzialność za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ponosi skarżący G. J. – obecny właściciel działki nr [...]. Zdaniem skarżącego G. J. organy niewłaściwie ustaliły, że to on jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, stwierdzając równocześnie, że G. J. nabył działkę w 2020 r. "z rozpoczętą budową w połowie".
W ocenie Sądu rację ma skarżący, dostrzegając w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone stanowisko, zgodnie z którym odpowiedzialność za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ponosi faktyczny sprawca wyłączenia (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2012 r., II SA/Kr 1558/11). Nie oznacza to jednak w realiach sprawy, że odpowiedzialność można przypisać innej osobie, w szczególności poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, na którego przeniesiono pozwolenie na budowę w 2019 roku.
Zdaniem Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie doszło w momencie przystąpienia do robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które przecież obejmowało zabudowę zagrodową (nie wymagającą wyłączenia), ani też w związku z kolejnymi przeniesieniami decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w momencie, w którym przystąpiono do użytkowania zrealizowanej zabudowy, która wówczas okazała się zabudową jednorodzinną, oderwaną od gospodarstwa rolnego, którego finalnie nie zrealizowano. Ustalenie daty przystąpienia do użytkowania zabudowy było możliwe na podstawie danych organu nadzoru budowlanego, który poinformował, że G. J. zawiadomił o ukończeniu budowy 1 sierpnia 2023 r.
Sąd dostrzega, że organ pierwszej instancji przyjął odmiennie, że do wyłączenia doszło "poprzez proces inwestycyjny" w II połowie 2020 roku. Organ drugiej instancji zaakceptował zasadnicze ustalenia organu pierwszej instancji, jednak w kontekście zarzutów odwołania odnoszących się do przedawnienia stwierdził, że "zarzut przedawnienia jest nieuzasadniony, bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej doszło w związku z realizacją zabudowy jednorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez Pana G. J. (2023 r.)". Zdaniem Sądu jest to stanowisko prawidłowe.
Przechodząc w tym miejscu do zgłoszonego zarzutu przedawnienia, Sąd wskazuje, że w obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że do opłat określonych w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. W kontekście przedmiotowej opłaty istotne znaczenie ma 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W niniejszej sprawie do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło w 2023 r. Nie mógł więc upłynąć wskazany okres.
Nawet jednak gdyby przyjąć, że do deliktu doszło w 2020 roku, to należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd nawiązujący do poglądów doktryny, zgodnie z którym "w przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego). (...) Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia" (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 7 października 2025 r., II SA/Kr 867/25, nieprawom.). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by zaprzestano nierolniczego wykorzystania gruntu.
W konsekwencji należało uznać, że w przedmiotowej sprawie organy należycie wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne i oceniły je zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy dokonały zasadniczo prawidłowej wykładni odnośnych norm prawnych i prawidłowo zastosowały je w ustalonym stanie faktycznym. Niezasadne okazały się więc zarzuty skargi, do których Sąd ustosunkował się w przedstawionych rozważaniach.
Wobec tego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.