Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 maja 2025 r. znak: BUD.6740.115.2025, działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: P.b.), oraz art. 104 k.p.a. Starosta Nowosądecki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. obejmujące realizację stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej budowę: wieży kratowej [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t., 9 anten sektorowych, 4 anten radioliniowych z urządzeniami sterującymi wraz z kablową linią zasilającą i ogrodzeniem na działce nr [...] położonej w obr. ew. K. N. w gminie G..
Od powyższej decyzji pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. odwołanie wnieśli A. Ć., E. J. i R. Ć., a także S. G., M. G., M. T.-S..
Decyzją z dnia 28 stycznia 2026 r. znak: WI-I.7840.29.12.2025.DW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty Nowosądeckiego wszczęte odwołaniami S. G., M. G., E. J., R. Ć., A. Ć., M. T.-S..
Organ odwoławczy ustalił, że S. G. (wł. dz. [...]), M. G. (wł. dz. [...]), E. J. (wł. dz. [...] i [...]), R. Ć. (wł. dz. [...] i [...]), A. Ć. (wł. dz. [...] i [...]), M. T.-S. (wł. dz. dz. [...]) byli stronami postępowania przed organem I instancji.
Organ ten ustalił nadto, że decyzja organu I instancji dotyczy budowy stacji bazowej telefonii [...], obejmującej budowę: wieży kratowej [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t., 9 anten sektorowych, 4 anten radioliniowych z urządzeniami sterującymi wraz z kablową linią zasilającą i ogrodzeniem na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. N. w gminie G.. W skład planowanej inwestycji wchodzi:
- - stalowa wieża kratowa typu BOT-H2/54 o wysokości całkowitej wraz z odgromnikami równej H=+55,95m n.p.t. posadowiona na płycie fundamentowej; wieża wyposażona będzie w pomosty, konstrukcje wsporcze anten sektorowych i radioliniowych oraz odgromniki,
- - ruszt stalowy z urządzeniami technicznymi (3 szafy sterujące i panel zasilający),
- - pozioma droga kablowa łącząca urządzenia techniczne z antenami,
- - ogrodzenie terenu obiektu.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 §1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, m. in. wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.
Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zabudowy terenu w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 225 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Z kolei od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), zgodnie z którym dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności są uzależnione od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego, generowanego przez instalację np. 800 MHz - gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz – gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego (stacji bazowej) został wyznaczony na podstawie zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym od dopuszczalnego, które występują na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten i przedstawione zostały w części rysunkowej (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Dz. U. 2019 r., poz. 2448).
Zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM (pasma pracy) występuje wyłącznie nad działką nr [...] (teren inwestycji) w wolnej przestrzeni, na wysokości powyżej 48,4 m n.p.t. w maksymalnej odległości 14,5 m od anten. W przedłożonej dokumentacji (załącznik analiza środowiskowa) przedstawiono obliczone zasięgi sumarycznych obszarów pól elektromagnetycznych o natężeniu większym niż dopuszczalna. Tabela 4 przedstawia parametry zasięgu obszarów gęstości mocy pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych dla anten sektorowych. Wyznaczenia odległości jak i miejsc dostępnych dla ludności dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt). W załączniku analiza środowiskowa przedstawiono w sposób opisowy i graficzny przewidywane zasięgi występowania sumarycznego pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej lub równej niż dopuszczalne.
Z ww. ustaleń wynika, iż sumaryczne pola elektromagnetyczne o wartościach większych lub równych niż dopuszczalne będą występowały na wysokości minimum ok. 48,4 m m.n.p.t. (rys. załącznik nr 3a), co potwierdza spełnienie przez inwestycję wymagań Rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.
W dokumentacji projektowej podkreślono, że potencjalne odziaływanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wystąpi wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Rozkład pól wykazano dla wartości skumulowanych i maksymalnych w sektorach, wyliczając i obrazując strefy ponadnormatywne dla wariantów minimalnych pochyleń (strefa wysunięta najbardziej w kierunku horyzontalnym) oraz maksymalnych pochyleń wynikających ze specyfikacji anten (strefa najniżej położona względem terenu). Z przedstawionych obliczeń wynika brak wpływu inwestycji na istniejącą zabudowę i miejsca dostępne dla ludności zarówno dla wariantu maksymalnego jak i minimalnego, gdyż pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności (na wysokości powyżej 48,4 m n.p.t. w maksymalnej odległości 14,5 m od anten).
Organ odwoławczy podkreślił, że projektant wskazał, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się jedynie w obrębie granic działki nr [...] (teren inwestycji), gdyż przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie sąsiednich działek. Zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM (pasma pracy) występuje bowiem wyłącznie nad działką nr [...] (teren inwestycji) w wolnej przestrzeni, na wysokości powyżej 48,4 m n.p.t. w maksymalnej odległości 14,5 m od anten. Ponadto projektowaną wieżę usytuowano 16,1 m od granicy działki nr [...] oraz 17,2 m od granicy działki nr [...]. Tymczasem organ I instancji poszerzył krąg stron postępowania o właścicieli działek sąsiednich nr [...], [...] i [...].
Zdaniem organu odwoławczego obszar oddziaływania obiektu budowlanego został poszerzony niezasadnie o działki znajdujące się w odległości do 70 m od projektowanej stacji bazowej. Wartość 70 m została przyjęta przez organ I instancji ze względu na błędną interpretację ustaleń planu miejscowego. Na terenie inwestycji, w momencie orzekania przez organ I instancji oraz złożenia odwołania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów (Uchwała Nr XVII/144/2008 Rady Gminy Grybów - Dz. Urz. Woj. Małop. 2008.454.2917 ze zmianami, dalej: MPZP). Inwestycja została zaprojektowana na działce zlokalizowanej w jednostce strukturalnej MPZP o symbolu: H 37 RP, RS - użytków rolnych (gruntów ornych), sadów. Zgodnie z § 156 ust. 1 pkt 3 lit b MPZP urządzenia telekomunikacji bezprzewodowej – stacje bazowe oraz maszty telefonii komórkowej i inne urządzenia, wolnostojące lub instalowane z wykorzystaniem istniejących obiektów budowlanych, należy lokalizować zgodnie z przepisami odrębnymi - w terenach rolnych lub budowlanych, pod warunkiem zachowania odległości min 70 m od istniejących zabudowań mieszkalnych oraz braku konieczności uzyskania dla tych urządzeń decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na inwestycję.
Zapis ten wskazuje jednak zasady lokalizacji (odległości) projektowanych stacji bazowych od istniejącej zabudowy, a nie zasady lokalizacji projektowanej zabudowy od istniejących stacji bazowych. Zatem, budowa przedmiotowego zamierzenia nie ma wpływu na realizację przyszłej zabudowy w odległości mniejszej niż 70 m od projektowanej stacji bazowej. Co prawda działki nr [...], [...], [...] znajdują się w sąsiedztwie trenu inwestycji, niemniej jednak projektowaną stację bazową usytuowano w znacznej odległości od granicy terenu inwestycji (por. rys. nr P01).
Organ odwoławczy podniósł, że §13 WT wyłącza konieczność badania przesłaniania obiektów smukłych typu maszt oraz komin, o ile są one umiejscowione w odległości większej niż 10 m od okna rozpatrywanego pomieszczenia w budynku. Tak więc, w przypadku masztów (w których elementy przesłaniające mają sumaryczną szerokość mniejsza, niż 3 m czyli masztów ażurowych lub pełnych o małej średnicy) zlokalizowanych powyżej 10 m od okien, warunek ograniczenia nasłonecznienia z uwagi na przesłanianie, określony w §13 WT w ogóle nie jest badany. W przypadku bardziej masywnych masztów lub masztów w mniejszej odległości od okien (również okien pomieszczeń w obiektach, które potencjalnie mogą powstać), analizie podlega kwestia ograniczenia nasłonecznienia z uwagi na przesłanianie. Ww. § 13 ust. 3 WT dopuszcza przy tym usytuowanie masztu w odległości 10 m od okien bez ograniczenia jego wysokość. W przypadku wędrującego, krótkotrwałego i wąskiego cienia (§ 60 WT), wpływ na sąsiednie nieruchomości jest więc pomijalny, gdyż w takim przypadku analizowane okna są zacieniane tylko fragmentarycznie (wąskimi paskami).
Pomieszczenie jest cały czas nasłonecznione (brak przepisu wprowadzającego konieczność nasłonecznienia całej powierzchni okna). Powyższa konkluzja ma również zastosowanie w przypadku określania obszaru oddziaływania w kontekście hipotetycznej zabudowy sąsiadującej z masztem.
Według organu odwoławczego, przedmiotowa wieża w ogóle nie ogranicza swobodnej (dowolnej) zabudowy żadnej z działek sąsiednich, z uwagi na §13 i § 60 WT. O ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość, na ww. działkach można wybudować dowolny budynek ze ścianą z oknami w odległości 4 m od granicy, a przedmiotowy maszt nie będzie miał w ogóle wpływu na ograniczenie nasłonecznienia pomieszczeń w takim hipotetycznym budynku. Również okna w dowolnej zabudowie nie będą w ogóle przesłaniane (§ 13 WT). Na dzień złożenia odwołania, tereny sąsiadujące z planowaną inwestycją znajdowały się w jednostkach strukturalnych: H36RP,RS lub H39RP,RS – są to tereny rolniczo-osadnicze Gminy G. – wieś K. N..
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ww. inwestycji. Nie są oni bowiem właścicielami nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W niniejszej sprawie, pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Wobec powyższego, postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem ww. podmiotów należało umorzyć.
Odnosząc się do pojawiających się w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obaw w zakresie możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania w odniesieniu do przyjętych zabezpieczeń na skutek działania sił natury (np. wiatru) organ odwoławczy wyjaśnił, że w procesie projektowania konstrukcji stalowych, w tym wież, wymagane jest uwzględnienie wszelkich oddziaływań, zwłaszcza warunków atmosferycznych (wiatru, oblodzenia, temperatury itp.), których wpływ, z uwzględnieniem miejsca lokalizacji obiektów, szczegółowo określono w normach PN-EN (Eurokodach). Dopuszczalne, wymagane przepisami i wynikające z tych norm przemieszczenia konstrukcji masztu, rzędu kilku do maksymalnie kilkudziesięciu centymetrów, nie stanowią żadnego zagrożenia dla statyki konstrukcji ani montowanych nań urządzeń i jako chwilowe, nie mają żadnego realnego wpływu na obszar oddziaływania inwestycji.
Dodatkowo, z opracowań branżowych wynika, że maksymalny dopuszczalny wychył wieży (chwilowy, spowodowany obciążeniami dynamicznymi takimi właśnie jak wiatr) jest uzależniony od wysokości wieży i wynosi około L/100, gdzie L to wysokość konstrukcji; czyli dla wieży o wysokości 50 m maksymalny wychył jej wierzchołka to 50 cm (jest to porównywane to wychyłu 10-metrowego pręta o 10 cm) czyli 0,6°. Zatem, z uwagi na zasięg i wysokość stref w których będzie występować pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne, jest to czynnik pomijalny.
Natomiast kwestia uwzględnienia potencjalnie możliwej ingerencji ludzi w działanie stacji, nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania ze względu na to, że ingerencja taka jest nieprzewidywalna. Ponadto, teren stacji bazowej będzie ogrodzony, a wejście na ten teren dopuszczone wyłącznie dla upoważnionych osób.
Mając na uwadze specyfikę oraz stopień skomplikowania spraw dotyczących realizacji stacji bazowych telekomunikacji komórkowych organ odwoławczy dokonał następującej analizy:
- - Miejsca dostępne dla ludności: Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
- - Nachylenie (tility) anten: Maksymalne pochylenie anten wynosi 10°. W projekcie przestawiono rysunek zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia anten (tiltów). Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowalnym modeli anten wykracza poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowalny nie jest uprawniony do analizy innych - niż te opisane w projekcie - parametrów inwestycji (stacji bazowej), nie jest też uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. W razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.
- - Wpływ pól elektromagnetycznych na życie i zdrowie ludzi: Podstawowym dokumentem Unii Europejskiej, odnoszącym się do ochrony ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych jest Rekomendacja (zalecenie) Rady Europy z 12 lipca 1999 roku w sprawie ograniczania ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (1999/519/EC)3, w której zawarto wykaz wielkości fizycznych zalecanych do stosowania przy określaniu oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludzi oraz określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności. Zgodnie z powyższą Rekomendacją dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych o częstotliwościach używanych w telefonii komórkowej, wyznacza się w watach na metr kwadratowy jako wynik ilorazu f/200, gdzie f jest równe częstotliwości pola. Dla częstotliwości używanej w systemie GSM900 wartość ta wynosi 4 W/m2, dla systemu GSM1800 - 9 W/m2, natomiast dla systemu UMTS - 10,5 W/m2.
Z kolei zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a w odróżnieniu do postanowień zalecenia 1999/519/EC, nie stosuje się uśredniania wyników pomiarów PEM, ani w czasie ani w przestrzeni. Powyższe oznacza, że ograniczenia nałożone w Polsce na maksymalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwości radiowej, wytwarzanych przez instalacje radiokomunikacyjne, np. przez urządzenia stacji bazowych sieci komórkowych, co do wartości i sposobu wyznaczania, były w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę znacznie bardziej restrykcyjne niż określone w zaleceniu 1999/519/EC i przyjęte do bezpośredniego stosowania w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej.
Oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, a okresowe badania poziomów tych pól prowadzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 123 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ ten wykonuje roczne i trzyletnie oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla obszaru całej Polski i dla poszczególnych województw. Wyniki tych pomiarów dostępne są na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska.
Na powyższą decyzję E. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. N., gmina G.. Odległość planowanej wieży od granicy działki nr [...] wynosi około 67 metrów. Jeśli chodzi o działkę nr [...] to jej odległość od granicy działki inwestycyjnej nr [...] wynosi około 9 metrów, co oznacza, że faktyczna odległość planowanej wieży od nieruchomości wyniesie około 25 metrów. Działka nr [...] z uwagi na ukształtowanie terenu, położona jest wyżej niż działka [...], co powoduje, że potencjalne oddziaływanie instalacji będzie jeszcze bardziej odczuwalne.
Planowana inwestycja polega na budowie bardzo wysokiej konstrukcji - wieży kratowej o wysokości niemal 56 metrów, wyposażonej w liczne anteny sektorowe i radioliniowe. Skala inwestycji oraz jej charakter powodują, że oddziaływanie obiektu wykracza poza granice działki inwestora. W szczególności dotyczy to oddziaływania elektromagnetycznego, wpływu na krajobraz, ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz wpływu na wartość rynkową nieruchomości.
W ocenie skarżącej organy administracji nie przeprowadziły w sposób należyty analizy rzeczywistego oddziaływania instalacji na sąsiednie nieruchomości.
W szczególności nie dokonano rzetelnej oceny zasięgu pól elektromagnetycznych w kontekście: wysokości konstrukcji, liczby i mocy anten, ukształtowania terenu, położenia działki [...] wyżej niż działka inwestycyjna. Organ nie przeprowadził także analizy kumulacji oddziaływania pól elektromagnetycznych z istniejącymi już w okolicy instalacjami. W odległości około 400 metrów od planowanej inwestycji znajduje się bowiem stacja bazowa zlokalizowana w miejscowości P. M. na działce nr [...], natomiast w odległości około 2000 metrów funkcjonuje kolejna stacja bazowa w miejscowości K. W. na działce nr [...].
Skarżąca podniosła nadto, że teren inwestycji oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem H 37 RP, RS, który obejmuje tereny rolne oraz tereny o określonym przeznaczeniu związanym z gospodarką rolną. Lokalizacja wysokiej, blisko 56-metrowej konstrukcji telekomunikacyjnej w takim obszarze budzi poważne wątpliwości co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Tego rodzaju obiekt stanowi dominantę krajobrazową oraz element infrastruktury technicznej o charakterze przemysłowym, który w sposób zasadniczy zmienia charakter przestrzeni przeznaczonej w planie miejscowym przede wszystkim na cele rolnicze. Organy administracji powinny wnikliwie zbadać, czy tego rodzaju inwestycja jest rzeczywiście dopuszczalna w danym obszarze planistycznym oraz czy nie narusza zasad ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu.
Zdaniem skarżącej budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości mieszkalnych i rolnych powoduje istotne obniżenie ich wartości rynkowej. Nieruchomości położone w pobliżu wysokich masztów telekomunikacyjnych są postrzegane jako mniej atrakcyjne dla potencjalnych nabywców, co wynika zarówno z obaw dotyczących oddziaływania pól elektromagnetycznych, jak i z negatywnego wpływu takich obiektów na krajobraz.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
W tak określonych ramach skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem kontroli sądu była decyzja z 28 stycznia 2026 r. Wojewody Małopolskiego, którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Nowosądeckiego nr 649/2025 z 23 maja 2025 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu dla T. sp. z o.o., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], obejmującej budowę: wieży kratowej [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t., 9 anten sektorowych, 4 anten radioliniowych z urządzeniami sterującymi wraz z kablową linią zasilającą i ogrodzeniem na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. N. w gminie G.. Odwołania złożyli S. G. (właściciel dz. [...]), M. G. (właścicielka dz. [...]), E. J. (właścicielka dz. [...] i [...]), R. Ć. (właściciel dz. [...] i [...]), A. Ć. (właścicielka dz. [...] i [...]), M. T.-S. (właścicielka dz. [...] Osoby te były stronami postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie przysługuje im przymiot strony i umorzył postępowanie odwoławcze.
Skarżąca E. J. zakwestionowała stanowisko Wojewody, zarzucając w skardze w szczególności, że błędnie organ odwoławczy odmówił jej przymiotu strony. Sąd to stanowisko podziela.
Punktem wyjścia do oceny stanowiska Wojewody musi być art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Przepis art. 28 ust. 2 P.b. wprowadza regulację szczególną względem normy art. 28 k.p.a. określającej krąg stron ogólnego postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Relacja między tymi normami ma znaczenie wobec sytuacji tzw. strony refleksowej. Pojęcie strony refleksowej jest użyteczne dla rozróżnienia sytuacji podmiotu będącego głównym adresatem decyzji, którego prawa i obowiązki są określane w decyzji. W sprawach budowlanych takim podmiotem jest z pewnością inwestor, który realizuje prawo zabudowy. Strony refleksowe natomiast, to podmioty, których sytuacja prawna powiązana jest pośrednio z przedmiotem sprawy, przede wszystkim w ten sposób, że ustalenie praw i obowiązków adresata głównego wpływa lub może wpływać na ich sytuację prawną. Akademickim przykładem stron refleksowych są osoby trzecie w prawie budowlanym, np. właściciele nieruchomości sąsiadujących z inwestycją.
Co do relacji między art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. w doktrynie wskazuje się: "Zarówno w wypowiedziach orzecznictwa, jak i w doktrynie art. 28 ust. 2 p.bud. stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), jednak nie powoduje to całkowitego wyłączenia jego stosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.bud. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.bud.
Treść terminu «strona» użytego w art. 28 ust. 2 p.bud. wypełnia bowiem przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 p.bud. zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1, poz. 12). Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Cechami zaś interesu prawnego lub obowiązku jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie i jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania normy prawa materialnego, a orzekać o nim lub go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", Warszawa 2008, s. 231–232)" (A. Kosicki, "Ochrona interesów osób trzecich w polskim prawie budowlanym" (rozprawa doktorska), Białystok 2021, pod. za: E. Skorczyńska, "Strona refleksowa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – kilka uwag o nowelizacji art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Zeszyty Prawnicze BAS, nr 3(87)2025, s. 38). Sąd podziela w związku z tym stanowisko, zgodnie z którym "można przyjąć, że art. 28 ust. 2 p.b. nie tyle uchyla obowiązywanie art. 28 k.p.a., co go precyzuje (określając, kto dysponuje interesem prawnym w postępowaniu), dostosowuje do spraw o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie odrywa natomiast pojęcia strony refleksowej od pojęcia interesu prawnego" (E. S., j.w.).
Dokonując wykładni sformułowania "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu" należy mieć na względzie, że "wprowadzenie ograniczeń" nie jest tożsame z naruszeniem/ przekroczeniem norm prawnych przez projektowaną inwestycję. Zachowuje aktualność teza wyrażona w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., zgodnie z którą kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, a zatem stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963).
Przenosząc powyższe na okoliczności kontrolowanej sprawy należało ocenić, czy istniały normy prawne wiążące sytuację prawną skarżącej z projektowaną inwestycją. W ocenie Sądu taką normę stanowił § 156 ust. 1 pkt 3 lit b uchwały nr XVII/144/2008 Rady Gminy Grybów z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów (Dz. Urz. Woj. Małop. 2008 nr 454 poz. 2917), według której organ pierwszej instancji przyznał przymiot strony m.in. skarżącej. Przywołany przepis stanowi mianowicie, że urządzenia telekomunikacji bezprzewodowej – stacje bazowe oraz maszty telefonii komórkowej i inne urządzenia, wolnostojące lub instalowane z wykorzystaniem istniejących obiektów budowlanych, należy lokalizować zgodnie z przepisami odrębnymi - w terenach rolnych lub budowlanych, pod warunkiem zachowania odległości min 70 m od istniejących zabudowań mieszkalnych oraz braku konieczności uzyskania dla tych urządzeń decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na inwestycję.
Nie ulega wątpliwości, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2022r. poz. 1071), przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do obiektów mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W kontekście interesu prawnego skarżącej istotna była natomiast ta część ww. przepisu planu miejscowego, z której wynika oczekiwana przez prawodawcę lokalnego odległość między stacjami bazowymi a zabudową. Sąd dostrzega oczywiście, że z literalnego brzmienia tej normy wynika zakaz lokalizacji stacji bazowych oraz masztów telefonii komórkowej oraz innych urządzeń, wolnostojących lub instalowanych z wykorzystaniem istniejących obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 70 m od istniejących zabudowań mieszkalnych. Zauważyć trzeba jednak, że – jak wskazano wyżej – ustalenie kręgu stron postępowania nie jest tożsame z ustaleniem zgodności z prawem, w szczególności z planem miejscowym, projektowanej inwestycji. Z perspektywy oceny interesu prawnego nie jest więc istotny sam zakaz zabudowy, ale ustalenie obszaru w odległości 70 m od projektowanej wieży, w którym może znajdować się zabudowa mieszkaniowa wykluczająca lokalizację stacji bazowej i pozostałych urządzeń.
Jak wskazano powyżej, E. J. jest współwłaścicielką działek nr [...] i [...]. Niesporne jest ustalenie organu pierwszej instancji, niekwestionowane przez organ odwoławczy, że w planie miejscowym obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji działki skarżącej znajdowały się w terenach użytków rolnych (gruntów ornych) oraz sadów, w których dopuszczona była zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich - mieszkaniowa.
Co również istotne, działki te znajdują się w otoczeniu terenu inwestycji (działka nr [...]). Działkę nr [...] oddziela od działki inwestycyjnej pas drogi stanowiącej działkę nr [...]. Działka nr [...] graniczy z terenem inwestycyjnym. Według skarżącej stacja bazowa projektowana jest w odległości około 67 m od granicy z działką nr [...] i około 25 m od granicy z działką nr [...]. Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie sprecyzował dokładnie odległości projektowanej stacji bazowej od granic nieruchomości odwołujących się. Stwierdził jedynie, że "co prawda działki nr [...], [...], [...] znajdują się w sąsiedztwie trenu inwestycji, niemniej jednak projektowaną stację bazową usytuowano w znacznej odległości od granicy terenu inwestycji (por. rys. nr P01)".
W ocenie Sądu na podstawie projektu zagospodarowania terenu można z pewnością stwierdzić, że działka skarżącej nr [...] w znaczącej części zawiera się w obszarze 70 m od projektowanej wieży, zaś działka nr [...] zawiera się w tym obszarze w niewielkiej części. Co za tym idzie, ze względu na położenie działki nr [...], należało uznać skarżącą za stronę przedmiotowego postępowania wobec brzmienia przywołanej normy planu miejscowego.
Niezależnie od powyższego, należało uznać skarżącą za stronę przedmiotowego postępowania ze względu na położenie jej nieruchomości w bliskim i bezpośrednim otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego będącego stacją bazową telefonii komórkowej.
W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019 r. poz. 2448), które określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności uzależnione od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego, generowanego przez instalację np. 800 MHz - gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz – gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.
Zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225, dalej: r.w.t.) budynek zawierający pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach, na których występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach odrębnych.
Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Sąd zauważa, że w nawiązaniu do tych przepisów organ odwoławczy uznał, w ślad za projektantem, iż zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM (pasma pracy) występuje wyłącznie nad działką nr [...] (teren inwestycji) w wolnej przestrzeni, na wysokości powyżej 48,4 m n.p.t. w maksymalnej odległości 14,5 m od anten, w konsekwencji obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie teren inwestycji, a przedmiotowa inwestycja nie prowadza ograniczeń w zabudowie sąsiednich działek. Stanowisko uzasadniono odwołaniem do projektu zagospodarowania terenu oraz dokumentu pt. Analiza środowiskowa przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania. Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organ ocena oddziaływania nie jest wyczerpująca, a w konsekwencji organ błędnie ustalił obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Błędnie uznano, że oddziaływanie inwestycji obejmuje wyłącznie ten obszar, na którym prognozuje się przekroczenie dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego. Oddziaływanie stacji bazowej, a ściślej anten stanowiących jej integralną część, nie kończy się wraz z wyznaczonym w projekcie polem oddziaływania ponadnormatywnego, ani z granicami działek sąsiednich. Tymczasem w przedmiotowej sprawie to oddziaływanie pominięto, poprzestając na bezkrytycznej akceptacji dokumentacji projektowej, która nie przedstawia całościowo oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Jak wskazano powyżej, ustalenie zakresu oddziaływania ponadnormatywnego oznacza tyle, że na tym obszarze nie może być lokalizowana ww. zabudowa. Nie oznacza natomiast zamknięcia kwestii kręgu stron granicami terenu inwestycji.
W okolicznościach sprawy należało zwrócić uwagę, że teren inwestycji znajduje się pośród terenów przeznaczonych pod zabudowę, m.in. mieszkaniową. Wyznaczone przez projektanta pola oddziaływania ponadnormatywnego znajdują się w odległości kilku metrów od działek nr [...] [...]. Zdaniem Sądu, zasadne jest aby w takiej sytuacji właściciele, użytkownicy wieczyści, albo zarządcy nieruchomości sąsiednich mieli możliwość – jako strony postępowania – uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, celem zapewnienia adekwatnej ochrony swoich praw.
Na marginesie Sąd zauważa, że w aktualnym orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nieruchomości sąsiednie względem stacji bazowej, ze względu na powyżej przywołane przepisy prawa, są nieruchomościami w obszarze oddziaływania tego rodzaju inwestycji, a zatem ich właściciele są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2026 r., II OSK 357/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 P.b. przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a przy tym z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien był dostrzec w szczególności okoliczności faktyczne uzasadniające uznanie skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko i wytyczne Sądu zaprezentowane powyżej. Wobec przesądzenia statusu skarżącej – jako strony postępowania – rolą organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy, tym razem w jej całokształcie, bez ograniczenia do kwestii interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.). W tym zawiera się obowiązek szczegółowej weryfikacji kompletności i prawidłowości dokumentacji projektowej ze względu na aktualny na dzień orzekania stan prawny, z uwzględnieniem spełnienia obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 P.b., w tym dotyczących wymagań w zakresie higieny, zdrowia i środowiska oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.