Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. I. – dalej jako "Skarżąca" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 stycznia 2026 roku, znak: SKO-OŚ-4170-6/26 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 23 grudnia 2025r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na utrzymywanie [...].
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
J. I. zwróciła się do Prezydenta Miasta Nowego Sącza z pisemnym wnioskiem z dnia 29 października 2025 r. o wydanie zezwolenia na utrzymywanie [...] rasy R., urodzonego [...].03.2021 r. Do wniosku dołączono dokument z którego wynika, że [...] posiada ważne szczepienie przeciwko wściekliźnie, rodowód wydany przez Klub Hodowców [...], ul. S., [...] oraz zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w szkoleniu wydane przez Centrum Szkolenia [...] w N..
W toku prowadzonego postępowania, w dniu 18 listopada 2025 roku, przeprowadzono oględziny na terenie ww. nieruchomości, podczas których ustalono, że [...] trzymany jest w domu jednorodzinnym oraz wypuszczany do ogrodu. Ogrodzenie nieruchomości składa się z istniejącego starego ogrodzenia oraz drewnianej bramy wjazdowej do których zamocowano dodatkowe elementy ogrodzeniowe - siatkę o wysokości 1,74 m. Dodatkowo ustalono, że siatka ogrodzeniowa miejscami została przymocowana w sposób prowizoryczny, przy użyciu opasek zaciskowych (trytytek). Zarówno ogrodzenie pierwotne, jak i elementy do niego dołączone charakteryzują się brakiem należytej stabilności oraz występowaniem miejscowym ubytków. Stwierdzone ubytki oraz niestabilność konstrukcji stwarzają ryzyko wydostania się zwierzęcia poza teren posesji.
W dniu 19 grudnia 2025 r. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania oraz przedłożyła dodatkową dokumentację fotograficzną, wskazującą na podjęcie działań mających na celu poprawę stanu ogrodzenia posesji.
Decyzją Prezydent Miasta Nowego Sącza z dnia 23 grudnia 2025 roku odmówił zezwolenia na utrzymanie [...] rasy agresywnej.
W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano, że J. I. zwracała się już z wnioskiem o wydania zezwolenia na utrzymanie [...] rasy uznawanej za agresywną, który został rozpatrzony decyzją odmowną, a dotyczył tego samego stanu faktycznego. Zmianie uległy tylko wyżej opisane okoliczności, które w ocenie organu nadal nie dają podstaw do wydania zezwolenia na utrzymanie [...] rasy agresywnej.
Ponadto z przedłożonej dokumentacji wynika, iż dokonane prace na nieruchomości Skarżącej, w tym przymocowanie elementów osłonowych, takich jak blachy, w miejscach występowania ubytków, nie zapewniają trwałego usunięcia nieprawidłowości. Zastosowane rozwiązanie mają charakter prowizoryczny, nie zapewniający wymaganej stabilności konstrukcji oraz nie eliminują ryzyka wydostania się [...] spoza obszar posesji.
W ocenie organu wszystkie wyżej wymienione okoliczności potwierdzają, iż brak jest możliwości wydania wnioskodawczyni zezwolenia, bowiem stanowiłoby to zagrożenie dla zdrowia i życia osób trzecich.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. I..
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 28 stycznia 2026 roku utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 23 grudnia 2025r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na utrzymywanie [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, które w § 1 pkt 7 wskazuje rasę R.. Poza sporem zatem było, że utrzymywanie [...] tej rasy wymaga zezwolenia.
Do akt sprawy dołączono rodowód [...] wydany przez Klub Hodowców [...]", ul. S., [...], dokument z którego wynika, że [...] posiada ważne szczepienie przeciwko wściekliźnie oraz zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo J. I. w szkoleniu wydane przez Centrum Szkolenia [...] w N. w okresie od 12.09.2021r. do 30.10.2021r.
Kolegium wyjaśnia, że przepisy ustawy nakładają na organ I instancji prowadzący postępowanie w sprawie wydania zezwolenia szereg wymogów proceduralnych, od spełnienia których zależy prawidłowość tego postępowania, a w konsekwencji zasadność rozstrzygnięcia. Przewidziana w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ocena, czy [...] będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, musi być przeprowadzona możliwie szeroko, a to oznacza, że powinna przede wszystkim dotyczyć oceny, czy [...] jest lub będzie utrzymywany w warunkach i w sposób, które nie stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt oraz m.in. analizy technicznych zabezpieczeń przed wydostaniem się [...] z kojca, czy z terenu nieruchomości z uwzględnieniem aspektów podmiotowych. Osoby ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie hodowli lub Utrzymywanie [...] rasy uznawanej za agresywną winny bowiem dawać rękojmię utrzymywania [...] w sposób, który nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi i zwierząt.
Z akt sprawy wynika, iż J. I. zwracała się już z wnioskiem o wydania zezwolenia na utrzymanie [...] rasy uznawanej za agresywną, który został rozpatrzony decyzją odmowną, a dotyczył tego samego stanu faktycznego. W szczególności jak wynika z materiału dowodowego, zmianie uległy tylko opisane przez organ I instancji okoliczności, które jednakże w jego ocenie nadal nie dają podstaw do wydania zezwolenia na utrzymanie [...] rasy agresywnej.
Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy okoliczności mających wpływ na ustalenie, czy [...] jest utrzymywany w warunkach i w sposób, który stanowi zagrożenie dla ludzi i zwierząt. W dniu 18 listopada 2025r. przeprowadzono oględziny posesji, na której miałby przebywać [...], z których spisano protokół oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Ustalono, że stan ogrodzenia w dalszym ciągu jest niezadowalający i wymaga poprawy celem zapewnienia bezpieczeństwa otoczenia. Według organu I instancji zastosowane rozwiązania mają charakter prowizoryczny, nie zapewniający wymaganej stabilności konstrukcji oraz nie eliminują ryzyka "dostania się" [...] poza obszar posesji. Z ustaleń organu I instancji dokonanych podczas oględzin oraz wynikających z analizy przedłożonej przez odwołująca się dodatkowej dokumentacji wynika, iż dokonane prace, w tym przymocowanie elementów osłonowych, takich jak blachy, w miejscach występowania ubytków, nie zapewniają trwałego usunięcia nieprawidłowości.
Nowa siatka nie została zamocowana stabilnie, jej fragmenty są ruchome, zaś w dolnej części ogrodzenia miejscami są ubytki. Wątpliwości organu budzi również kwestia możliwości otwarcia furtki przez osoby trzecie, co może skutkować wydostaniem się poza obszar posesji.
Kolegium nie kwestionuje, że odwołująca brała udział w szkoleniu [...] w zakresie posłuszeństwa i socjalizacji, jednakże nie jest to wystarczające do wydania decyzji pozytywnej. Istotną jest bowiem zawarta w kwestionowanej decyzji analiza stanu faktycznego organu I instancji, którą Kolegium podziela, a która nie daje podstawy do przyjęcia, iż utrzymanie tego zwierzęcia nie będzie wiązało się z zagrożeniem dla ludzi i zwierząt.
Skargę na powyższą decyzję wniosła J. I., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: KPA) poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym zaniechanie dokonania ponownej analizy stanu ogrodzenia mojej posesji a to pomimo poinformowania organu o pracach dokonanych zgodnie z otrzymanymi ze strony organu zaleceniami. Tymczasem organ, pomimo otrzymania wskazanej informacji (popartej fotografiami) zaniechał ponownego sprawdzenia stanu ogrodzenia, bezzasadnie ograniczył się jedynie do (według mnie nieprawidłowej) oceny samych zdjęć i nie mając do tego podstaw nie wydał mi zezwolenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na utrzymywanie [...] nie polega na uznaniowości organu.
- - art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - KPA poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na utrzymywania mojego [...] z powodu rzekomo nieodpowiedniego ogrodzenia posesji a to w sytuacji, gdy w poprzednio wszczętym w tej sprawie postępowaniu (o którym wspomina sam organ) przeprowadzający wizję lokalną na mojej posesji przedstawiciel organu I instancji przekazał mi wytyczne w jaki sposób mam zmodyfikować ogrodzenie, aby w ocenie organu możliwe było wydanie zezwolenia na utrzymywanie [...] i jak te zalecenia wykonałam i poniosłam związane z tym koszly. Tymczasem organ I instancji, odmawiając następnie zezwolenia, zakwestionował prawidłowość własnych wcześniejszych zaleceń. Jest to dla mnie niezrozumiałe i nieakceptowalne.
Jest to jednocześnie naruszenie zasady pogłębiania przez organy administracji zaufania obywateli do władzy publicznej. Jest to przy tym również bezpodstawne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - co sprawdziłam na przykładzie gminy ościennej.
Ponadto decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o ochronie zwierząt poprzez odmowę wydania zezwolenia na utrzymywanie [...] w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne tylko w sytuacji gdyby [...] był utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie zachodzi. Zarówno [...] jak i ja przeszliśmy odpowiednie szkolenie. Zwierzę jest pod stałą opieką weterynaryjną, mieszka w domu i jest zadbane. Jest też związane z domem i przez cztery lata swojego życia nigdy nawet nie podjęło próby ucieczki z posesji.
Cała posesja jest natomiast ogrodzona, w związku z czym zwierzę jest utrzymywane w warunkach i w sposób, które nie stanowią zagrożenia dla ludzi lub zwierząt. Jednocześnie ustawa nie określa żadnych wiążących warunków, pd których spełnienia uzależnione byłoby wydanie zezwolenia. Ponownie w tym miejscu wskazuje się, że w decyzja w przedmiocie zezwolenia na utrzymywanie [...] nie polega na uznaniowości organu.
W świetle powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza, poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu
W uzasadnieniu wskazała, że obydwa organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ustaliły, że [...] jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, a jedynie taka przesłanka uprawniała do odmowy wydania zezwolenia. Decyzję odmowną organy zdają się opierać jedynie na ocenie stanu ogrodzenia wokół jej posesji przy ul. S. w N. przeprowadzonej przez organ I instancji, która już na moment wydawania decyzji przez ten organ była nieaktualna. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w swojej decyzji oparło się wyłącznie na tych wadliwych ustaleniach przyjętych przez organ I instancji.
Tym samym organ wyższego stopnia naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 KPA. Rozpatrując odwołanie. Kolegium nie wzięło bowiem pod uwagę faktu, że ogrodzenie wokoł mojej posesji zostało ponownie poprawione zgodnie z sugestiami organu I instancji i organ ow ten fakt zignorował.
W efekcie całkowicie zignorowano przeprowadzone przeze mnie prace, i opierając się jedynie na pobieżnej analizie zdjęć. Ocena obu organów opiera się zatem jednie na niczym niepopartym twierdzeniu dokonującego czynności terenowych - nie wskazano o jakie ubytki chodzi i na czym polega brak stabilności ogrodzenia. Zwróciła przy tym uwagę, że w toku rozpatrywania wcześniej złożonego wniosku w tej sprawie przedstawiciel organu I instancji, podczas oględzin mojej posesji, powiedział mi jakie warunki ma spełniać ogrodzenie, by możliwe było wydanie zezwolenia. Stwierdził, że wystarczy "podwyższyć je o 30 cm". Ja te zalecenia wykonałam i ponownie wystąpiłam o zezwolenie, składając przedmiotowy wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o odmowie wydania zezwolenia na utrzymywanie [...].
Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1580 ze zm.) – dalej jako "uOchrZwierz":
- 1. Prowadzenie hodowli lub utrzymywanie [...] rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania [...] na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego [...].
- 2. Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, a wydane cofa się, jeżeli [...] będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt.
2a. Organem właściwym w sprawie cofnięcia zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania [...].
2b. W razie zmiany miejsca prowadzenia hodowli lub utrzymywania [...] właściwy organ dokonuje zmiany zezwolenia, o którym mowa w ust. 1. 2c. Rozstrzygnięcia w sprawie wydania zezwolenia oraz cofnięcia zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, są podejmowane w formie decyzji administracyjnej.
3. Minister właściwy do spraw administracji publicznej, po zasięgnięciu opinii Związku Kynologicznego w Polsce, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz ras psów uznawanych za agresywne, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.
Zgodnie z § 1 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687), rasą psów uznawanych za agresywne jest R..
Dodatkowo trzeba wskazać, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Przepisy art. 10 uOchrZwierz nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie hodowli lub utrzymywanie [...] rasy uznawanej za agresywną szereg obowiązków o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Prawidłowe wykonanie tych obowiązków ma zasadnicze znaczenie dla zgodności postępowania z prawem oraz dla legalności wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie może poprzestać na ogólnikowej ocenie okoliczności sprawy ani opierać rozstrzygnięcia na przypuszczeniach czy subiektywnych przekonaniach. Każda decyzja w przedmiocie wydania bądź odmowy wydania zezwolenia powinna zostać poprzedzona wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz szczegółową oceną wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy.
Ocena przewidziana w art. 10 ust. 2 uOchrZwierz, dotycząca ustalenia, czy [...] będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób stanowiący zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, powinna mieć charakter kompleksowy i wieloaspektowy. Nie może ona ograniczać się wyłącznie do oceny technicznego stanu nieruchomości, wysokości ogrodzenia, konstrukcji kojca czy innych zabezpieczeń uniemożliwiających wydostanie się zwierzęcia poza teren posesji. Są to niewątpliwie istotne elementy postępowania dowodowego, jednak stanowią jedynie część okoliczności, które organ obowiązany jest poddać analizie.
Przeprowadzenie oceny w rozumieniu art. 10 ust. 2 uOchrZwierz wymaga bowiem uwzględnienia również tzw. aspektów podmiotowych, odnoszących się do osoby ubiegającej się o wydanie zezwolenia. Innymi słowy, organ powinien ocenić nie tylko miejsce i warunki, w jakich [...] będzie utrzymywany, ale także to, czy wnioskodawca daje rękojmię sprawowania nad zwierzęciem właściwej opieki oraz zapewnienia takiego sposobu jego utrzymywania, który nie będzie stwarzał zagrożenia dla ludzi ani innych zwierząt. Ocena ta powinna obejmować całokształt okoliczności sprawy, w tym doświadczenie wnioskodawcy w opiece nad [...], dotychczasowy sposób sprawowania opieki nad zwierzętami, znajomość zasad bezpiecznego utrzymywania [...] rasy uznawanej za agresywną, a także jego rzeczywistą możliwość zapewnienia odpowiednich warunków bytowych i właściwego nadzoru nad zwierzęciem.
Oznacza to, że kwestia zabezpieczenia nieruchomości, na której [...] ma być utrzymywany, jest jedynie jednym z elementów podlegających ocenie i nie może być traktowana jako jedyne ani decydujące kryterium rozstrzygnięcia. Równie istotna pozostaje ocena osoby wnioskodawcy oraz jej zdolności do sprawowania odpowiedzialnej kontroli nad zwierzęciem. Dopiero łączne rozważenie wszystkich tych okoliczności pozwala na dokonanie rzetelnej oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania zezwolenia albo odmowy jego wydania.
Jednocześnie obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, jakie konkretne okoliczności faktyczne doprowadziły go do przyjęcia, że [...] będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób stwarzający zagrożenie dla ludzi lub zwierząt. Samo powtórzenie ustawowego sformułowania lub posłużenie się ogólnikowym stwierdzeniem o istnieniu zagrożenia nie spełnia standardów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien precyzyjnie wskazać, które elementy stanu faktycznego uznał za niewłaściwe, na jakich dowodach oparł swoje ustalenia oraz dlaczego okoliczności te prowadzą do wniosku, że utrzymywanie [...] będzie stwarzało realne zagrożenie.
Jeżeli organ uznaje, że zabezpieczenia techniczne nieruchomości są niewystarczające, powinien wskazać, jakie konkretnie rozwiązania uznał za nieodpowiednie oraz z jakich przyczyn nie zapewniają one bezpieczeństwa. Analogicznie, jeżeli negatywna ocena wynika z cech lub zachowania wnioskodawcy, organ powinien wykazać, jakie okoliczności świadczą o braku rękojmi prawidłowego utrzymywania [...] oraz w jaki sposób pozostają one w związku z ustawową przesłanką zagrożenia dla ludzi lub zwierząt. Niedopuszczalne jest zastępowanie takiej analizy ogólnymi, nieweryfikowalnymi twierdzeniami.
W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 2 uOchrZwierz wymaga od organu przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, wszechstronnego rozważenia całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający kontrolę toku rozumowania organu. Dopiero wykazanie konkretnych i udowodnionych okoliczności świadczących o tym, że [...] będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób stanowiący zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, może stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia albo cofnięcia już wydanego zezwolenia. Posługiwanie się wyłącznie ogólnikowymi ocenami, bez wskazania konkretnych uchybień oraz ich wpływu na bezpieczeństwo ludzi i zwierząt, narusza standardy postępowania administracyjnego oraz uniemożliwia skuteczną kontrolę legalności wydanego rozstrzygnięcia.
Kolegium trafnie zauważyło, że ocena, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, powinna zostać przeprowadzona możliwie szeroko i obejmować zarówno analizę warunków technicznych, w jakich [...] będzie utrzymywany, jak również aspekty podmiotowe odnoszące się do osoby ubiegającej się o wydanie zezwolenia. Jednocześnie organ wskazał, że osoba taka powinna dawać rękojmię utrzymywania [...] w sposób niestanowiący zagrożenia dla ludzi i zwierząt. Mimo prawidłowego przedstawienia wykładni art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt organ odwoławczy nie zweryfikował jednak, czy wymogi te zostały rzeczywiście zrealizowane przez organ pierwszej instancji.
Przede wszystkim analiza przeprowadzona przez organy obu instancji ograniczyła się niemal wyłącznie do oceny stanu technicznego ogrodzenia nieruchomości. Zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego koncentruje się na ocenie stabilności siatki, sposobu zamocowania elementów osłonowych, występowania ubytków w ogrodzeniu oraz hipotetycznej możliwości otwarcia furtki przez osoby trzecie. Tym samym cała ocena przesłanek określonych w art. 10 ust. 2 ustawy została w istocie sprowadzona do jednego elementu stanu faktycznego, podczas gdy sam organ przyznaje, że ocena ta powinna mieć charakter kompleksowy i obejmować znacznie szerszy zakres okoliczności.
Co istotne, organ nie wykazał również, aby stwierdzone podczas oględzin uchybienia rzeczywiście powodowały, że [...] będzie utrzymywany w warunkach i w sposób stanowiący zagrożenie dla ludzi lub zwierząt. W uzasadnieniu decyzji posłużono się wyłącznie ocenami o charakterze hipotetycznym i ogólnikowym, wskazując, że ogrodzenie "nie zapewnia wymaganej stabilności", "nie eliminuje ryzyka wydostania się [...]" czy też że istnieje możliwość otwarcia furtki przez osoby trzecie. Nie wyjaśniono jednak, na czym konkretnie polega niewystarczający poziom zabezpieczenia, jakie wymagania powinny zostać spełnione, dlaczego zastosowane rozwiązania uznano za niewystarczające ani jakie konkretne cechy ogrodzenia powodują, że [...] miałby realną możliwość opuszczenia posesji. Organ nie wskazał również, czy stwierdzone nieprawidłowości mają charakter istotny z punktu widzenia bezpieczeństwa, czy też mogłyby zostać usunięte poprzez wykonanie określonych prac o charakterze technicznym.
Szczególnie istotnym uchybieniem pozostaje całkowite pominięcie aspektów podmiotowych, mimo że sam organ odwoławczy uznał je za element obligatoryjnej oceny. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej osoby skarżącej, jej doświadczenia w opiece nad [...], kwalifikacji, odpowiedzialności, dotychczasowego sposobu sprawowania opieki nad zwierzęciem czy też okoliczności pozwalających ocenić, czy daje ona rękojmię bezpiecznego utrzymywania [...] rasy uznawanej za agresywną. Organ ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że udział skarżącej w szkoleniu [...] z zakresu posłuszeństwa i socjalizacji nie jest wystarczający do wydania decyzji pozytywnej. Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte jakąkolwiek analizą ani wyjaśnieniem, dlaczego okoliczność ta nie wpływa na ocenę rękojmi należytego utrzymywania [...]. Nie wskazano również, jakie dodatkowe cechy, kwalifikacje lub okoliczności powinny zostać wykazane przez skarżącą, aby organ uznał, że spełnia ona wymogi wynikające z art. 10 ust. 2 ustawy.
Przesłanka określona w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt nie odnosi się wyłącznie do warunków technicznych, w jakich zwierzę będzie utrzymywane, lecz obejmuje również sposób sprawowania nad nim opieki. Oznacza to, że organ jest zobowiązany do oceny, czy osoba ubiegająca się o wydanie zezwolenia daje rękojmię odpowiedzialnego utrzymywania [...] w sposób niestwarzający zagrożenia dla ludzi i zwierząt.
Ocena ta powinna obejmować całokształt okoliczności odnoszących się do właściciela, w szczególności jego doświadczenie w utrzymywaniu psów, dotychczasowy sposób sprawowania nad nimi opieki, znajomość zasad postępowania z [...] ras uznawanych za agresywne, odpowiedzialność oraz zdolność do zapewnienia zwierzęciu właściwego nadzoru. Dopiero zestawienie tych okoliczności z oceną warunków, w jakich [...] ma być utrzymywany, umożliwia dokonanie rzetelnej oceny, czy zachodzą przesłanki odmowy wydania zezwolenia.
W realiach niniejszej sprawy organ nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń w tym zakresie. Nie zweryfikował cech i kwalifikacji wnioskodawcy, nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących jego doświadczenia ani dotychczasowego sposobu sprawowania opieki nad zwierzętami, a w konsekwencji nie dokonał oceny, czy daje on rękojmię bezpiecznego utrzymywania [...] rasy uznawanej za agresywną. Pominięcie tego elementu postępowania oznacza, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na fragmentarycznej analizie wybranych okoliczności, rezygnując z kompleksowej oceny wymaganej przez art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W rezultacie postępowanie dowodowe nie doprowadziło do pełnego wyjaśnienia sprawy, a wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym oraz na ocenach o charakterze ogólnikowym, które nie odpowiadają standardom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W konsekwencji organ pozostawił poza zakresem swoich ustaleń jeden z podstawowych elementów postępowania, który sam uznał za niezbędny dla prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie sposób zatem przyjąć, że ocena przesłanek określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt została przeprowadzona "możliwie szeroko", skoro ograniczyła się niemal wyłącznie do oceny technicznego stanu ogrodzenia, z całkowitym pominięciem okoliczności odnoszących się do osoby wnioskodawcy.
Nie można również podzielić argumentacji organu odwoławczego odwołującej się do wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją odmowną. Sam fakt, że skarżąca uprzednio ubiegała się o wydanie zezwolenia, nie zwalnia organu z obowiązku samodzielnego i wszechstronnego zbadania aktualnego stanu faktycznego. Każde postępowanie administracyjne powinno opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w konkretnej sprawie, a wcześniejsze rozstrzygnięcie nie może zastępować aktualnych ustaleń ani prowadzić do automatycznego powielania wcześniejszej oceny. Tymczasem uzasadnienie decyzji wskazuje, że organ znaczną część swojej argumentacji oparł na konstatacji, iż "zmianie uległy tylko niektóre okoliczności", nie dokonując jednocześnie pogłębionej oceny, czy aktualny stan faktyczny uzasadnia zastosowanie art. 10 ust. 2 ustawy.
W rezultacie postępowanie dowodowe nie doprowadziło do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Organ nie przeprowadził kompleksowej oceny przesłanek wynikających z art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach odnoszących się do stanu ogrodzenia oraz całkowicie pominął analizę aspektów podmiotowych skarżącej. Uchybienia te oznaczają naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji doprowadziły do błędnego zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Rację ma skarżąca, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wyrażonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. zasad prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Choć organ zgromadził określony materiał dowodowy, to nie dokonał jego wszechstronnej, logicznej i zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego oceny. Ocena ta miała charakter wybiórczy, koncentrowała się jedynie na wybranych okolicznościach sprawy, pomijając te elementy materiału dowodowego, które przemawiały na korzyść skarżącej lub wymagały pogłębionej analizy.
Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to konieczność uwzględnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zarówno tych przemawiających za uwzględnieniem wniosku strony, jak i tych, które mogłyby uzasadniać wydanie decyzji odmownej. Organ nie może poprzestać na ustaleniach wybiórczych ani pomijać okoliczności istotnych wyłącznie dlatego, że pozostają one w sprzeczności z przyjętą wcześniej koncepcją rozstrzygnięcia.
Również zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a., nie przyznaje organowi dowolności w ocenie zgromadzonych dowodów. Swoboda ta oznacza obowiązek dokonania oceny zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien wskazać, którym dowodom dał wiarę, którym odmówił waloru wiarygodności oraz z jakich przyczyn, a tok rozumowania prowadzący do określonych ustaleń faktycznych powinien wynikać z uzasadnienia decyzji w sposób jasny i możliwy do zweryfikowania. W niniejszej sprawie standard ten nie został zachowany.
Organ nie przeprowadził bowiem kompleksowej analizy wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. W szczególności nie zweryfikował wszystkich elementów dotyczących sposobu utrzymywania [...] oraz osoby wnioskodawcy, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących potencjalnego zagrożenia. Nie wykazał przy tym, jakie konkretne ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że [...] będzie utrzymywany w warunkach lub w sposób stwarzający zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, ani nie wyjaśnił, dlaczego zgromadzony materiał dowodowy miał uzasadniać odmowę wydania zezwolenia.
Pominięcie istotnych okoliczności sprawy, brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonych dowodów oraz zastąpienie szczegółowej analizy ogólnikowymi ocenami doprowadziły do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. W konsekwencji organ dokonał błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenia przepisów postępowania miały zatem charakter istotny, albowiem pozostawały w bezpośrednim związku z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Gdyby organ prawidłowo zrealizował obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności wyczerpująco wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i poddał je wszechstronnej ocenie, wynik postępowania mógł być odmienny.
Tym samym uchybienia procesowe skutkowały naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez ich błędne zastosowanie do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.