Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 552/2025 z dnia 24 października 2025 r. znak: WOP.7721.13.2025.AMLY Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB") z dnia 19 lipca 2024 r. znak: [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 31 marca 2011 r. znak: [...] nakazującej W. i J. R. wykonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J., gm. Ż. o wymiarach 4,50 mx 6,70 m usytuowanej po jego północnej stronie.
Powyższa decyzją zapadła w następujących okolicznościach:
W. i J. R. zwrócili się z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Wskazali, że do rozbudowy budynku mieszkalnego o pokój i kotłownię skłoniła ich sytuacja mieszkaniowa, gdyż dom, w którym mieszkali składał się z 2 pokoi, kuchni i korytarza. Nie zrealizowali decyzji o rozbiórce, gdyż spowodowałoby to utratę ogrzewania domu i dostarczania wody. Powołali się również na trudną sytuację rodzinną spowodowaną niepełnosprawnością ich córki.
Organ I instancji odmówił uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja, o uchylenie której wnieśli wnioskodawcy została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Co do zasady w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne, dlatego tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Ponadto wskazano, że inwestor miał możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, ale nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej. Co więcej, nie składał środków zaskarżenia od decyzji nakazującej rozbiórkę. Wnioskodawcy wskazali, że nie byli w stanie zgromadzić dokumentów legalizacyjnych, nie są w stanie nawet ustalić czy odebrali postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż niepełnosprawna córka nagminnie niszczy dokumenty. W odniesieniu do powyższego organ stwierdził, że zarówno przesyłki zawierające postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i decyzję o nakazie rozbiórki były odbierane przez wnioskodawczynię, o czym zwrotne potwierdzenie odbioru. Z tego należy wysnuć wniosek, że wnioskodawczyni miała możliwość zapoznać się z treścią przesyłanej do niej korespondencji. Ponadto wielokrotnie rozmawiała ona z pracownikami organu i zawsze była informowana o toku postępowania i konsekwencjach wydawanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 16 października 2024 r. nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu zauważono, że uprzednio toczyło się już postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją PINB z dnia 2 grudnia 2021 r., którą odmówiono uchylenia ww. decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r. i która to decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego organ odwoławczy ocenił, że wniosek o uchylenie decyzji został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem postępowanie prowadzone w związku z tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1612/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego.
Sąd nie podzielił poglądu, jakoby uprzednie zakończenie postępowania na podstawie art. 155 K.p.a. (decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r.) wykluczało możliwość ponownego wszczęcia postępowania w tym trybie i rozpoznania kolejnego wniosku tej samej strony. Postępowanie w ww. trybie może być wszczynane wielokrotnie, o ile strona wykaże nowe okoliczności mogące przemawiać za zastosowaniem tego trybu. Organ tymczasem nie wykazał, że nie zachodzą nowe okoliczności, a ponadto nie odniósł się do okoliczności merytorycznych podniesionych przez wnioskodawców, w tym ich sytuacji rodzinnej i materialnej, która może mieć istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 155 K.p.a.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 24 października 2025 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma charakter związany i jako taka nie może podlegać weryfikacji w trybie art. 155 K.p.a. Dlatego też podniesione przez wnioskodawców argumenty nie mogą doprowadzić do uchylenia tej decyzji.
W. R. złożyła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Skarżąca zarzuciła, że organy całkowicie pominęły jej trudną sytuację rodzinną i materialną (śmierć męża i syna, konieczność opieki nad niepełnosprawną córką, choroba nowotworowa skarżącej), która uniemożliwia jej wykonanie rozbiórki.
Wyjaśniła, że rozbiórka pociąga za sobą niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków:
- - poniesienie dużych kosztów związanych z rozbiórką,
- - utrata ogrzewania dla całego domu (w części rozbudowanej znajduje się kotłownia),
- - utrata możliwości dostarczania wody do domu,
- - poniesienie kolejnych kosztów związanych z wykonaniem dokumentacji projektowej oraz uzyskaniem zezwoleń na ponowną rozbudowę budynku mieszkalnego,
- - poniesienie dużych kosztów związanych z ponowną rozbudową budynku mieszkalnego.
Powyższe świadczy o słusznym interesie strony, który w świetle art. 155 k.p.a. przemawia za uchyleniem ostatecznej decyzji.
W ramach uzupełnienia skargi, wyznaczony z urzędu pełnomocnik zarzucił naruszenie:
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 roku, sygn. II SA/Kr 1612/24,
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz całkowite pominięcie okoliczności świadczących o istnieniu słusznego interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 155 k.p.a.,
- - art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten może znaleźć zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, podczas gdy z treści przepisu takie ograniczenie nie wynika, a wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nakazywał organowi przeprowadzenie postępowania właśnie w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a.,
- - art. 8 poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady proporcjonalności przez całkowite pominięcie wyjątkowej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i życiowej skarżącej.
W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podstawę normatywną orzekania w rozpatrywanej sprawie kształtuje również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 15 marca 2024 r. I GSK 245/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych."
W wyniku przeprowadzenia kontroli w tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
Podstawę decyzji w sprawie stanowił art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. nie upoważnia także do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem(zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10).
W świetle powyższego, bezprzedmiotowe były rozważania prowadzone przez organ I instancji, w których podkreślano, że inwestor nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej oraz analizowano skuteczność dokonanych doręczeń, w szczególności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Powyższe kwestie, w szczególności nieprzeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej, świadczyły o prawidłowości decyzji rozbiórkowej, której nikt nie kwestionuje. Tryb wynikający z art. 155 k.p.a. nie jest jednak zastrzeżony dla decyzji nieprawidłowych, a wręcz przeciwnie. Przepis ten statuuje samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przy czym badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95).
W konsekwencji przeciwko uchyleniu decyzji w przedmiotowej sprawie nie przemawiają wskazane przez organ I instancji okoliczności, tj. brak przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a tym bardziej brak zaskarżenia decyzji rozbiórkowej. Okoliczności te w żadnej sposób nie wpływają na ocenę słusznego interesu strony, czy też interesu społecznego.
Kolejnym filarem, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia było orzecznictwo, które – abstrahując od spełnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony – przekreśla możliwość weryfikacji decyzji rozbiórkowej w powyższym trybie z uwagi na jej związany charakter. Pogląd ten opiera się na uznaniu, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w przypadku decyzji uznaniowych. Decyzja orzekająca nakaz rozbiórki, jako decyzja związana nie może być w związku z tym uchylona, prowadziłoby to bowiem do stanu sprzecznego z prawem.
Analiza orzecznictwa prowadzi jednakże do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska w kwestii tego, czy art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych. Choć poglądem dominującym jest ten odmawiający zmiany lub uchylenia decyzji związanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., w judykaturze można odnaleźć orzeczenia opowiadające się również za opcją przeciwną, która dopuszcza stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych na zasadzie wyjątku od przywołanej wcześniej zasady.
W nurcie tym stanowczą tezę, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) uznaje się za zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreśla się, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155). Stosowanie art. 155 k.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17; z 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21; z 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21; z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21, z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17).
Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 września 2023 r. o sygn. akt I OSK 131/21, o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych.
W wyroku z 9 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 2851/21 NSA stanął na stanowisku, że "mogą zaistnieć [...] takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony".
Organy administracyjne z góry przekreślając możliwość uchylenia ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie z uwagi na jej związany charakter, nie tylko zignorowały nurt orzeczniczy opowiadający się za dopuszczalnością weryfikacji takich decyzji ale przede wszystkim ocenę prawną wynikającą z wyroku tut. Sądu z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1612/24, która – jak wskazano na wstępie – ma charakter wiążący.
Wprawdzie w cyt. wyroku Sąd nie przeprowadził szczegółowej analizy odnośnie zarysowanej powyżej kwestii (gdyż podstawą rozstrzygnięcia była analiza innego zagadnienia, jakim jest możliwość kilkukrotnego procedowania w trybie art. 155 k.p.a.), to wskazał wyraźnie, że stanowisko organu "doprowadziło do całkowitego pominięcia w ocenie nowych okoliczności faktycznych powołanych przez skarżących, w tym ich sytuacji rodzinnej i materialnej, która może mieć istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 155 K.p.a."
Skoro Sąd uznał brak rozważenia indywidualnej sytuacji skarżącej w kontekście słusznego interesu strony za istotne uchybienie, w sposób dorozumiany dopuścił możliwość uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. W przeciwnym razie, badanie tej przesłanki byłoby zbędne i nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Pomimo wyraźnego zarzutu w zakresie braku analizy materiału dowodowego co do tego, czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., organ odwoławczy raz jeszcze dopuścił się naruszenia tych samych przepisów proceduralnych w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lekceważąc zasadę związania wynikającą z art. 153 p.p.s.a.
W świetle powyższych rozważań, konieczne stało się skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jego ramach, organy będą po pierwsze zobowiązane do uwzględnienia stanowiska dopuszczającego możliwość uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a., a po drugie – do analizy materiału dowodowego pod kątem zrealizowania przesłanek zawartych w tym przepisie, w szczególności w kontekście słusznego interesu strony, w oderwaniu od analizy prawidłowości decyzji ostatecznej.
NSA w jednym ze swoich wyroków wyjaśnił, że jako "słuszny interes strony", rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należało wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2278/23).
W tym kontekście organy będą zobowiązane wziąć pod uwagę skrajnie trudną sytuację życiową skarżącej oraz konsekwencje wykonania zaskarżonej decyzji dla funkcjonowania jej rodziny w postaci pozbawienia ogrzewania i wody, a także zmianę okoliczności sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca przejawia gotowość legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej, której przeprowadzenie zagwarantuje, że uchylenie ostatecznej decyzji rozbiórkowej nie doprowadzi do stanu sprzecznego z prawem.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.