Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11.06.2008 r. znak [...] na wniosek Wydziału Inwestycji, Zamówień Publicznych i Funduszy Zewnętrznych Urzędu Miejskiego w G., występującego w imieniu Gminy Miejskiej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, Burmistrz Miasta odstąpił od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dla strefy ekonomicznej przy ulicy [...] w G. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 123 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), oraz § 3 ust. 1 pkt 56 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami).
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zakres przedsięwzięcia obejmuje budowę dróg stanowiących układ komunikacyjny strefy przy ul. [...] w G., budowę odwodnienia, oświetlenia ulicznego dla nowo projektowanych dróg, zabezpieczenie bądź przebudowę urządzeń podziemnych i nadziemnych kolidujących z projektowanymi drogami. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko takie przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany.
Zgodnie z art. 51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wystąpiono o opinię w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu do organu państwowej inspekcji sanitarnej oraz do organu ochrony środowiska. Obydwa te organy stwierdziły brak konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (postanowienie Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...]).
W opinii organu I instancji realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na środowisko i działek sąsiednich. Przedsięwzięcie na etapie eksploatacji ze względu na swój rodzaj i charakter nie wiąże się z wykorzystywaniem zasobów naturalnych, nie stwarza ryzyka wystąpienia poważnej awarii, jak również nie powoduje transgranicznego oddziaływania na środowisko. W rejonie lokalizacji przedsięwzięcia nie występują obszary wodno-błotne ani inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, obszary wybrzeży, obszary górskie lub leśne, obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, obszary przylegające do jezior, obszary ochrony uzdrowiskowej, jak również obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary sieci Natura 2000 wyznaczone w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Na postanowienie to zażalenie złożyła Firma Handlowa "A" - Sp. z o.o. w J. wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów art. 51 prawa ochrony środowiska, § 3 ust. 1 pkt 56 i § 5 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... oraz art. 123, art. 124 i art. 125 k.p.a. Powołane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wskazują, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do kategorii przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony. Oceniając tę kwestię należy brać pod uwagę w szczególności rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia - z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich, emisji i występowania innych uciążliwości.
Obecnie na terenie, którego dotyczy wniosek istnieje droga polna utwardzona żwirem, a zgodnie z wnioskiem ma ją zastąpić droga utwardzona, służąca jako dojazd do działek, na których zlokalizowane są firmy prowadzące działalność gospodarczą. Prócz budowy drogi planuje się przebudowę całej infrastruktury towarzyszącej drodze włącznie z robotami ziemnymi. Budowa drogi spowoduje zmianę jej kategorii z drogi dojazdowej, polnej, na drogę prowadzącą znaczny ruch samochodowy. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z zawartymi w postanowieniu stwierdzeniami, iż realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na środowisko i działki sąsiednie, w tym na działki skarżącego.
Postanowieniem z dnia 14.08.2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż przedmiotem planowanego zamierzenia nie są drogi publiczne w zrozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.), lecz drogi wewnętrzne. W opinii SKO niewłaściwy jest zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia, ponieważ drogi wewnętrzne i inne drogi dojazdowe nie są objęte zasadami kwalifikacji przedsięwzięć, podlegającymi regulacjom tego rozporządzenia. Nie oznacza to, że realizacja przedsięwzięć niezaliczanych do żadnej z kategorii inwestycji wymienianych w § 2 i § 3 rozporządzenia nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom lub kontroli ze strony przepisów dotyczących ochrony środowiska. Stosowne warunki należy bowiem zawrzeć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Kolegium zwróciło również uwagę, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wykonując przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób właściwy, wywodząc, iż z charakteru przedsięwzięcia oraz z miejsca jego lokalizacji nie wynikają jakiekolwiek wnioski mogące świadczyć, że budowa dróg wewnętrznych w "strefie ekonomicznej" będzie miała negatywny wpływ na otoczenie. Według SKO uporządkowanie komunikacji, budowa dróg o trwałej nawierzchni, a przede wszystkim budowa systemu odwodnienia zapobiegającego nieskoordynowanemu odprowadzaniu wód opadowych może przynieść istotne korzyści dla środowiska oraz dla użytkowników i otoczenia.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Firma Handlowa "A" - Sp. z o.o. w J., zarzucając mu naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 7 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 3 ust. 1 pkt 56 i § 5 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 123 i art. 124 § 2 w zw. z art. 11 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta.
W skardze zakwestionowano ustalenie Kolegium, że przedmiotem wniosku nie są drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Drogi budowane dla strefy ekonomicznej przy ul. [...] w G. są drogami publicznymi - drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych. Ponadto wskazano, że organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że przy realizacji przedsięwzięcia planuje się likwidację zjazdu z ul. [...] w stronę ul. [...] i G. Skutkiem tego cały ruch samochodowy skierowany zostanie od strony G. z pominięciem likwidowanego zjazdu. Spowoduje to znaczne zwiększenie natężenia ruchu pojazdów od strony G., a zważywszy na fakt, że w tej okolicy znajdują się liczne podmioty gospodarcze, ruch ten związany będzie z transportem towarów i ruchem ciężkich pojazdów. Bez wykonania analiz i badań stopnia zwiększenia ruchu oraz istnienia warunków określonych w § 5 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Burmistrz nie miał możliwości stwierdzić czy w tym przypadku konieczne jest sporządzenie raportu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w niniejszej sprawie projektowane przedsięwzięcie nie dotyczy budowy dróg publicznych, lecz dróg wewnętrznych, które to obsługiwać mają strefę ekonomiczną. Zaliczenie drogi do którejś z kategorii dróg publicznych, wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, następuje na podstawie uchwały właściwego organu, a taka uchwała w niniejszej sprawie nie została wydana. Poza istniejącym łącznikiem ulic [...] i [...] wszystkie pozostałe drogi planowane go realizacji zgodnie z wnioskiem to drogi wewnętrzne, do których nie odnosi się § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zakwestionowano zawartą w skardze tezę, iż budowa przedmiotowych dróg powinna być poprzedzona analizami i badaniami stopnia zwiększenia ruchu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia.
Argumentacja Kolegium zmierzająca do wykazania, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest prawidłowa. W szczególności nie można podzielić oceny, że objęte wnioskiem drogi nie mają charakteru dróg publicznych, gdyż nie została wobec nich wydana uchwała właściwego organu o zaliczeniu do określonej kategorii dróg publicznych. Wydanie takiej uchwały na podstawie art. 6 - 7 ustawy o drogach publicznych następuje po powstaniu drogi. Jak słusznie podnosi skarżący nie można wymagać, by już na etapie projektowania droga, która jeszcze nie istnieje, była przedmiotem uchwały o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg publicznych. Skoro więc zaliczenie takie może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi, to żadna droga na etapie projektowania i budowy nie jest drogą publiczną. Ten tok rozumowania prowadziłby do wniosku, że § 3 ust. 1 pkt 56 wymienionego rozporządzenia nigdy nie może mieć zastosowania w przypadku budowy nowych dróg. Wniosek taki jest oczywiście błędny.
Ponadto strona skarżąca słusznie wskazuje, że przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest między innymi przebudowa istniejącej drogi publicznej tj. drogi [...] – [...] (łącznik), która jest gminną drogą publiczną klasy D - dojazdowa. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem wniosku nie jest remont drogi, planowane roboty nie dotyczą również zjazdu z drogi publicznej, ani innych obiektów wyłączonych z zakresu cytowanego przepisu.
Przebudowa drogi publicznej o powierzchni utwardzonej mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia, a co za tym idzie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może zostać stwierdzony. Przyjmując stanowisko odmiennego organ odwoławczy naruszył powołany przepis rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ I instancji w postanowieniu z dnia 11.06.2008 r. prawidłowo zakwalifikował planowaną inwestycję jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia, lecz w sposób niewystarczający wyjaśnił inne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W przypadku przedsięwzięć wymienionych w § 3 rozporządzenia - a więc takich, dla których obowiązek sporządzenia raportu może zostać stwierdzony - przy ocenie tej kwestii należy kierować się okolicznościami wyliczonymi w § 5 rozporządzenia. Burmistrz Miasta rozważył tylko niektóre spośród czynników wymienionych w tym przepisie. Pominięto w szczególności ocenę emisji i występowania uciążliwości związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów. Jak słusznie wskazuje skarżący ruch ten będzie związany z transportem towarów i ruchem ciężkich pojazdów, co wynika z faktu, że istotą planowanej inwestycji jest zapewnienie komunikacji w strefie ekonomicznej. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie oceniły również skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji oraz powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Jak wynika z wniosku planowana inwestycja obejmuje budowę łącznie 2832 m dróg, o łącznej szerokości 10 m (z czego 6 m to jezdnia, 2 m to chodniki, 2 m to pobocza).
Organ odwoławczy oceniając we własnym zakresie wpływ planowanej inwestycji na środowisko stwierdził, że "może być uzasadniona teza", iż wykonanie inwestycji objętej wnioskiem przyniesie istotne korzyści dla środowiska oraz dla użytkowników i otoczenia. Ze sformułowania tego wynika, że teza o korzystnym wpływie planowanej inwestycji na środowisko może być równie dobrze nieuzasadniona, co w żaden sposób nie tłumaczy orzeczenia o braku obowiązku sporządzenia raportu. Takie stwierdzenie narusza art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga jednoznacznego ustalenia faktów w uzasadnieniu decyzji i wyklucza możliwość wyrażania przez organ administracji publicznej wątpliwości.
Wobec powyższego zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.