Uzasadnienie
Postanowieniem z 10.04.2015r., znak: [...] Burmistrz Miasta M. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych położonych w M. przy ul. [...], obr.[...], ozn. nr ewid.: [...],[...],[...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działki powyższe, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta M. z dnia 28.12.2004r., Nr [...] leżą w terenach o symbolu KDZ - tj. tereny ulicy zbiorczej o symb. KDZ, a częściowo w terenach o symbolu E5 i E7 MN/U tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Organ stwierdził również, że niniejszy podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielenie działek o nr [...],[...],[...],[...] it... posłuży do regulacji spraw własnościowych oraz pod budowę chodnika przy ul. [...] wraz z zabezpieczeniem układu komunikacyjnego zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału działek.
Na to postanowienie zażalenie złożył W.P., właściciel ww. działek i zarzucił, iż północna granica dz. ew. nr [...] na projekcie podziału przebiega niezgodnie ze stanem faktycznym i pomimo uwzględnienia przez Burmistrza zażalenia do identycznej decyzji, nie zostały podjęte żadne kroki w celu wyjaśnienia zaistniałych różnic w przebiegu granic. W związku z tym W.P. wniósł o dokonanie prawidłowego oznaczenia granicy północnej dz. ew. nr [...] wg. dokumentacji z 1981r. Oświadczył jednocześnie, że nie ma żadnych zastrzeżeń do budowy chodnika przy ul.[...], gdyż jest gorącym zwolennikiem tego projektu i ma nadzieję, że po ustaleniu poprawnej granicy dz. ew. nr [...] chodnik powstanie w najkrótszym możliwym terminie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 1.07.2015r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 93 i art. 97 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie z prawidłowym zastosowaniem art. 93 ust. 1, art. 97 § 3 pkt 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z 23.03.2015r. W.P. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie podziału w/w działek oraz o możliwości zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi oraz o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że ww. działki leżą między innymi w terenie o symbolu KDZ - tj. tereny ulicy zbiorczej o symb. KDZ, a podział ma na celu regulację spraw własnościowych oraz budowę chodnika przy ul. [...] tj. do realizacji celu publicznego.
Żądanie W.P. dotyczące dokonania prawidłowego oznaczenia granicy północnej dz. ew. nr [...] wg. dokumentacji z 1981 nie mieści się w granicach przedmiotu niniejszego postępowania regulowanego ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie granic nieruchomości wchodzi w zakres postępowania rozgraniczeniowego regulowanego ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie podziałowe nie ingeruje swym zakresem w zewnętrzne granice dzielonych nieruchomości. Postanowienie opiniujące podział nieruchomości stanowi natomiast urzędowe poświadczenie faktu, że sposób poprowadzenia nowych linii granicznych jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi zatem typ "promesy " umożliwiającej podjęcie następnych działań przez inwestora m.in. uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, ale nie przesądzającej o skutkach takiego właśnie podziału nieruchomości. Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału.
Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). Organ zażaleniowy jest natomiast związany przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 207/11, publ. Lex nr 920831 stwierdził wprost, że organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie stosownej opinii w trybie powołanego przepisu, nie przesądza też, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości.
Wg Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu (ani wydanie rozstrzygnięcia w sprawie) nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Prowadzenie postępowania z urzędu jest wyrazem władztwa publicznego wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, zatem może mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzające.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się W.P., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie:
- - art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nieuwzględniającej całości materiału dowodowego, który posiada istotne znaczenie dla sprawy, a to brak wyznaczenia granic działek w terenie i oznaczenia tych granic w sposób trwały i widoczny, łamiąc tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, który domaga się przed zatwierdzeniem podziału przedmiotowych działek oznaczenia granic w terenie, które to granice nie są ustalone i przebiegają w sposób dowolny,
- - art. 97 ust. 1 a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niedołączenie do wniosku o podział nieruchomości protokołu przyjęcia granic nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi podano, iż zaskarżone postanowienia zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, albowiem żadne działania nie zostały podjęte w celu oznaczenia granic z udziałem właścicieli nieruchomości Także nie bez znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi są regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, które także nakładają na organ określone obowiązki celem procedowania zgodnie z literą prawa.
Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu l jak i II Instancji spowoduje usankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem, a tym samym zezwoli organowi administracji na dalsze czynności w celu podziału nieruchomości z pominięciem podstawowych procedur. Organ II Instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treść przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. o dopuszczalności podziału z urzędu, natomiast całkowicie pomija kwestię obowiązku ustalenia granic mającej być przedmiotem podziału nieruchomości. Skarżący nie zgadza się z twierdzenie organu, że winien sobie w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne regulować przebieg granic, albowiem to na organie dokonującym podziału jak twierdzi "z urzędu" spoczywa obowiązek oznaczenia granic nieruchomości, które w przyszłości mają służyć do realizacji celów publicznych. Nietrafnie organ II Instancji wskazuje, że postępowanie podziałowe nie ingeruje w zewnętrzne granice, albowiem sam organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazuje, że przedmiotowe postanowienie organu i Instancji stanowi urzędowe poświadczenie faktu, że sposób poprowadzenia nowych linii granicznych jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zatem organ wyraźnie przyznaje, że kwestia granic zostanie poddana zmianie. Skarżący wskazał także, że zgodnie z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r. II SA/Łd 622/10 "organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego". Teza ta wskazuje, że zaskarżone postanowienie jest błędne nawet z powodów niewskazywanych dotychczas. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatwierdzającego taki podział, czyli organu uprawionego do wszczęcia postępowania w sprawie podziału.
Ponieważ chodzi o ten sam organ, wystarczająca jest więc jego ocena, że wymagana zgodność występuje, wyrażona w kończącej postępowanie decyzji, (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r, sygn. akt l OSK 403/07,.
Uzasadnienie postanowienia organu II Instancji powołuje się na postępowanie w przedmiocie podziału "z urzędu", zaś w postanowieniu organu l Instancji widnieje zapis, iż "na wniosek" które to rozbieżności już poddają w poważną wątpliwość legalność podejmowanych przez organy aktów prawnych. Skarżący wskazał także, że nikt nie zapoznał go z projektem podziału, z inicjatywy organu, mimo, że działania te istotnie godzą w jego własność.
Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi, Sąd ją oddala.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak więc nie każde naruszenie w/w przepisów skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie organ II instancji błędnie wyraził pogląd, że postępowanie toczy się z urzędu. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że zostało ono wszczęte na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w L. W związku z przyjętym poglądem, organ częściowo błędnie przedstawił rozważania prawne. Powyższe uchybienia nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, dlatego zaskarżone postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Dalej wskazać należy, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem pozytywnie opiniującym projekt podziału działek, wydanym na podstawie art. 92 i 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z w/w art. 93 ust. 4 i 5, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust.
1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W związku z tym zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego - z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, który w niniejszy postępowaniu nie znajduje zastosowania - opiniuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku braku planu miejscowego opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust.
1. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 799/13, LEX nr 1401680, oraz z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 117/12, Lexis.pl nr 5175071). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2013 r. (I SA/Wa 2537/12, LEX nr 1310407), wskazując w uzasadnieniu tego wyroku, że wydawane w trybie art. 93 ust. 4 postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 (względnie art. 94 ust. 1). Postanowienia opiniujące podział nieruchomości podejmowane są na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że w razie zmiany planu lub jego uchylenia postanowienie opiniujące wydane na podstawie tego planu przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne (por. wyrok NSA z 19 września 2012 r., I OSK 1282/11, Lexis.pl nr 6820557). Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa art. 93 ust. 4, nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11, Lexis.pl nr 3960186).
W przedmiotowym wypadku organ wydając postanowienie dokonał oceny zgodności planowanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym, wyrażając stanowisko, że planowany podział jest z nim zgodny. Z dokonaną oceną, której zasadnicze motywy zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia należy się zgodzić. Organ dokonał zatem oceny w kontekście jedynej wymaganej na tym etapie przesłanki - z art. 93 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i ocena ta jest prawidłowa. Powyższe uzasadniało wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału działek.
Natomiast kwestia podnoszona przez skarżącego i spełnienie pozostałych wymogów formalnych w tym wymienionych w art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogących skutkować definitywnym podziałem działek, przesunięta jest na dalszy etap postępowania.
Dodać w tym miejscu należy, że jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżącego kwestię protokołu z przyjęcia granic nieruchomości, to z art. 97 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia.
Z powyższych przyczyn, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.