Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 8 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 212/26

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 stycznia 2026 r. znak: PNK.I.4131.14.206 Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność zarządzenia nr 120.50.2025 Burmistrza Gminy Włoszczowa z 10 grudnia 2025 r. w sprawie powołania Zastępcy Burmistrza Gminy Włoszczowa.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że ww. zarządzenie zostało mu doręczone 30 grudnia 2025 r. W dniu 21 stycznia 2025 r. zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy Włoszczowa o wszczęciu postępowania nadzorczego, zakreślając termin na złożenie wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia zostały złożone.

Zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 26a ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 28f ust. 1, art. 28g ust. 1 pkt 1 -5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1135), dalej jako "u.p.s.", oraz art. 15zzz ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2025 r. poz. 764 ze zm.), dalej jako "specustawa COVID-19". Organ nadzoru po przeprowadzeniu analizy zarządzenia pod względem zgodności z prawem stwierdził, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 26a ust. 1 u. s. g. w zw. z art. 682 Kodeksu pracy (K.p.).

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania. Stosownie zaś do art. 26a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Zarządzenie o powołaniu na stanowisko zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy z osobą, której to zarządzenie dotyczy. Zgodnie natomiast z art. 682 § 1 K.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. A zatem stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się: 1) w dniu określonym w akcie powołania, 2) w dniu doręczenia aktu powołania, jeżeli w tym akcie nie została podana data powstania stosunku pracy, 3) w dniu wskazanym przez przepisy szczególne.

Przepis art. 682 § 1 K.p. posługuje się pojęciem "termin". Kwestie dotyczące terminu reguluje art. 110 i n. K.c. w zw. z art. 300 K.p. W doktrynie prawa wskazuje się, że termin jest zdarzeniem przyszłym i pewnym. Burmistrz Gminy Włoszczowa dokonał zaś powołania Zastępcy Burmistrza Gminy Włoszczowa pod warunkiem, który z kolei jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. W § 1 zarządzenia zostały wskazane sytuacje, w razie zaistnienia których następuje powołanie Zastępcy Burmistrza Gminy Włoszczowa, a mianowicie: 1) przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza Gminy Włoszczowa spowodowana okolicznościami, o których mowa w art. 28g ust. 1 u.s.g. – tymczasowym aresztowaniem, odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, odbywaniem kary aresztu, niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni czy zawieszeniem w czynnościach służbowych, 2) przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza Gminy Włoszczowa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii spowodowana niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej do 30 dni, 3) wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy Włoszczowa przed upływem kadencji.

Nie wiadomo jednak czy sytuacje te kiedykolwiek zaistnieją, nie ma pewności co do ich nadejścia. Taki sposób powołania Zastępcy Burmistrza Gminy Włoszczowa jest zdaniem Wojewody sprzeczny z art. 26a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 682 § 1 K.p. W świetle art. 682 § 1 K.p. powołanie nie może być dokonane pod warunkiem, bowiem akt powołania co do zasady winien wskazywać termin nawiązania stosunku pracy z powołania, a zatem zdarzenie, które może być przyszłe, ale jest pewne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Gmina Włoszczowa wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodu z:

1. 1) pisma skarżącej z dnia 23 grudnia 2025 r. w sprawie przekazania zarządzenia;
2. 2) dowodu doręczenia Wojewodzie Świętokrzyskiemu pisma z dnia 23 grudnia 2025r.;
3. 3) pisma skarżącej z dnia 26 stycznia 2026 r. odnoszącego się do wszczęcia postępowania nadzorczego;
4. 4) pisma skarżącej z dnia 20 stycznia 2026r. w sprawie opisu stanu faktycznego;
5. 5) wystąpienia pokontrolnego RIO z dnia 26 sierpnia 2025 r.;
6. 6) zastrzeżeń skarżącej do wniosków pokontrolnych RIO z dnia 8 września 2025 r.;
7. 7) uchwały RIO z dnia 30 września 2025 r. w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń złożonych przez Burmistrza Gminy Włoszczowa do wniosków pokontrolnych nr 1 i 31, zawartych w wystąpieniu pokontrolnym WK.60.9.2025 z dnia 26 sierpnia 2025 r.

Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z uchybieniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza, przekazanego przy piśmie z dnia 23 grudnia 2025 r. rozpoczął bowiem swój bieg w dniu wpływu zarządzenia do Wojewody Świętokrzyskiego, tj. w dniu 30 grudnia 2025 r. Zgodnie z orzecznictwem do liczenia terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się przepisów K.p.a. Termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął więc 28 stycznia 2026 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w dniu 29 stycznia 2026 r. z naruszeniem ustawowego terminu.

Niezależnie od powyższego zdaniem Gminy Włoszczowa zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia może być bowiem wyraźna, oczywista i bezpośrednia sprzeczność z określonym przepisem prawa, co winno wynikać wprost z treści danego przepisu. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano zaś konkretnych przepisów, które narusza zarządzenie w sprawie powołania zastępcy Burmistrza.

Organ nadzoru pominął, iż zarządzenie składa się z kilku odrębnych jednostek redakcyjnych, zróżnicowanych co do charakteru prawnego i skutków. Zarządzenie ma podwójny charakter, gdyż jest aktem publicznoprawnym w zakresie powierzenia funkcji zastępcy Burmistrza "inwestytury" (§ 1 i § 2) i jednocześnie aktem ze sfery zatrudnienia pracownika pełniącego tę funkcję (§ 3). Organ nadzoru tego szczególnego charakteru zarządzenia nie uwzględnił. Stwierdził nieważność całego zarządzenia powołując się na naruszenie art. 26a ust. 1 u.s.g. i art. 682 § 1 K.p. mimo braku wyraźnej, oczywistej i bezpośredniej sprzeczności paragrafu 1, 2, 3, 4 i 5 zarządzenia z tymi przepisami. Wskazany art. 26a ust. 1 u.s.g. co do zasady nie pozostaje w bezpośrednim związku z kwestią zatrudnienia. Podstawę kształtowania stosunku pracy zastępcy Burmistrza stanowią przepisy innych ustaw, tj. u.p.s. i K.p. Powierzenie funkcji zastępcy Burmistrza w § 1 i § 2 zarządzenia, czyli "inwestytura", nie wynika z nawiązania stosunku pracy na stanowisku zastępcy Burmistrza.

Odwrotnie, to "inwestytura" stanowi podstawę do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy i nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Najpierw trzeba być powołanym, aby dokonywać czynności z zakresu prawa pracy. Nie można zatem wywodzić skuteczności aktu powołania zastępcy Burmistrza od skuteczności podjętych czynności z zakresu prawa pracy.

Podwójny charakter prawny zarządzenia przesądza także o tym, iż zarządzenie tylko w sferze administracyjno-prawnej, tj. powierzenia funkcji zastępcy Burmistrza, może podlegać nadzorowi administracyjnemu. Skutki powierzenia funkcji w sferze prawa pracy kontroluje wyłącznie sąd pracy. W postępowaniu nadzorczym winna być zatem badana legalność zarządzenia w przedmiocie powołania zastępcy Burmistrza (§ 1 i § 2 zarządzenia) bez wnikania w to, jakie skutki wywoła w sferze zatrudnienia. W postępowaniu przed sądem pracy może być badana zgodność z prawem oświadczenia woli (§3 zarządzenia) w zakresie zatrudnienia zastępcy Burmistrza, ale wyłącznie z woli osoby, do której to oświadczenie zostało skierowane. Z przekroczeniem granic kontroli nadzorczej Wojewoda Świętokrzyski dokonał zatem oceny skutków zarządzenia w sferze prawa pracy.

W ocenie skarżącej organ nadzoru nie odniósł się do istoty sprawy. W piśmie z dnia 20 stycznia 2026 r. OR. 1710.1.5.2025 skarżąca opisała stan faktyczny w sprawie. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach skierowała do Gminy Włoszczowa w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 sierpnia 2025r. zalecenie zatrudnienia zastępcy Burmistrza na okres ciągły. Kontrolujący wskazując przepisy art. 26a ust. 2 pkt 1, art. 28g i 28h u.s.g. stwierdzili, iż nieobsadzenie stanowiska zastępcy Burmistrza może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy. Na tej podstawie sformułowano wniosek pokontrolny zatrudnienia zastępcy Burmistrza na czas ciągły. Zastrzeżenia Gminy Włoszczowa zgłoszone do RIO nie zostały uwzględnione. W celu wyjaśnienia czy, istnieje obowiązek zatrudnienia zastępcy Burmistrza na okres ciągły Burmistrz przekazał zarządzenie z dnia 10 grudnia 2025 r. Wojewodzie Świętokrzyskiemu w celu przeprowadzenia kontroli nadzorczej.

Stwierdzenie nieważności zarządzenia winno być zatem poprzedzone oceną legalności § 1 i § 2 zarządzenia i odnosić się do wskazania konkretnych przepisów sprzeciwiających się powołaniu zastępcy wyłącznie na okres, w którym wykonywanie obowiązków osobiście przez Burmistrza będzie niemożliwe. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ nadzoru stwierdził nieważność całego zarządzenia z innych przyczyn niż wskazywane przez RIO w zaleceniach i bez odniesienia się do legalności powołania wyłącznie na okres, w którym wykonywanie obowiązków osobiście przez Burmistrza będzie niemożliwe.

Zdaniem skarżącej organ nadzoru nie wskazał, w czym upatruje naruszenia art. 26a ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie przewiduje prawnego obowiązku powołania zastępcy Burmistrza na czas ciągły, a przepisy art. 28g ust. 2 i art. 28h u.s.g. jedynie potwierdzają tę zasadę. Art. 26a ust. 1 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym nierodzącym obowiązku działania w określony sposób. Zachowanie ciągłości władzy wykonawczej w przypadku, gdy zastępca Burmistrza nie jest powołany, jest zapewnione zgodnie z przepisami ustawy. Stosownie do treści art. 28f ust. 2 i 3 oraz art. 28g ust.2, 3, 3a u.s.g. niepowołanie zastępcy skutkuje wskazaniem przez właściwy organ osoby przejmującej zadania i kompetencje Burmistrza.

Dalej Gmina podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zastępca Burmistrza nie ma samodzielnych kompetencji. Powołanie zastępcy i zakres jego działania należy uznać za uprawnienie dyskrecjonalne Burmistrza, który może z tego uprawnienia skorzystać lub nie. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje żadnych skutków związanych z zaniechaniem powołania zastępcy Burmistrza i jego zatrudnienia na okres stały. Zdaniem skarżącej biorąc pod uwagę art. 28f ust. 1 i 2 oraz 28g ust. 1 pkt 1-5 u.s.g. powołanie zastępcy burmistrza jest celowe wyłącznie na przemijające okresy, w których Burmistrz nie może wykonywać swych obowiązków osobiście.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, a wbrew twierdzeniu skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organ otrzymał zarządzenie w dniu 30 grudnia 2025 r., a zatem termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego kończył się z upływem dnia 29 stycznia 2026 r. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., na mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., mają zastosowanie przepisy K.p.a.

Wojewoda podniósł również, że przesłanką do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest sprzeczność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, z tym jednak zastrzeżeniem, że sprzeczność ta musi mieć charakter istotny. Jako sprzeczność z prawem przyjmuje się niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a mianowicie Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz aktami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organ w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał konkretne przepisy, które narusza zarządzenie.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez organ zakresu przyznanych mu kompetencji poprzez dokonanie oceny skutków zarządzenia w sferze prawa pracy Wojewoda wskazał, że ustawodawca nie ograniczył możliwości dokonania oceny zgodności z prawem wyłącznie z normami prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że organ nadzoru nie jest związany stanowiskiem prezentowanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Kielcach, jak również zakresem przeprowadzonej przez nią kontroli. Tym samym nie może być mowy o przekroczeniu zakresu kompetencji organu przy ocenie zgodności z prawem zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.".

Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego przez Sąd wykazała, że jest ono zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.

90. Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. W szczególności wbrew twierdzeniu skarżącej zachowany został 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego określony w przytoczonym art. 91 ust. 1 u.s.g. Niespornym jest, że zarządzenie objęte nadzorem zostało doręczone Wojewodzie w dniu 30 grudnia 2025 r. Prawidłowe jest zatem jego twierdzenie, że ostatni dzień 30-dniowego terminu przypadał na 29 stycznia 2026 r., kiedy też rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio, zaś stosownie do art. 57 § 1 K.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Bydgoszczy z 31 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Bd 713/15, gdzie podniesiono, że: "U.s.g. nie normuje czy dzień doręczenia zarządzenia Wojewodzie należy wliczać do 30-dniowego terminu. Tę kwestię reguluje art. 57 § 1 K.p.a. stanowiący, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu nie pozostaje w sprzeczności z charakterem terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., a ponadto, skoro w tym przepisie jest mowa o 30 dniach na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wliczanie do tego terminu dnia doręczenia zarządzenia nie pozwalałoby na zagwarantowanie organowi pełnego okresu (pełnych 30 dni) na wydanie aktu nadzorczego". Co istotne, stanowisko to zostało podzielone przez NSA w wyroku z 2 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 585/16, który oddalił skargę kasacyjną i przyznał, że przy liczeniu 30-dniowego terminu ma zastosowanie przepis art. 57 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło.

Odpowiednie stosowanie zasad wynikających z art. 57 K.p.a. przyjęto także w innych rozstrzygnięciach NSA (por. wyroki z 29 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2727/16, z 5 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4806/21), jak też w doktrynie (A. Matan [w:] B. Dolnicki [red.] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III", opubl. WKP 2021, t. 26 do art. 91 u.s.g.).

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy wskazać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 u.s.g. nie typizuje takich naruszeń, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona.

Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru co do tego, że analizowane zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Z jego treści wynika, że zostało wydane na podstawie art. 26a ust 1 i ust. 2 pkt 1, art. 28f ust. 1, art. 28g ust. 1 pkt 1-5 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i art. 15zzz specustawy COVID-19, a stosownie do § 1 Burmistrz powołał Sekretarza Gminy Włoszczowa Henrykę Skibę na Zastępcę Burmistrza Gminy Włoszczowa na okres:

1. 1) przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza spowodowanej jedną z okoliczności, o których mowa w art. 28g ust. 1 pkt 1, 2, 3,4 i 5 u.s.g.;
2. 2) przemijającej przeszkody w wykonaniu zadań i kompetencji Burmistrza w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej do 30 dni, której mowa w art. 15zzz specustawy COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych;
3. 3) po wygaśnięcia mandatu Burmistrza przed upływem kadencji do podjęcia obowiązków przez nowego Burmistrza, o którym mowa w art. 28f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Stosownie do § 2 zarządzenia podjęcie obowiązków Zastępcy Burmistrza następuje w pierwszym dniu wystąpienia przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2 oraz w pierwszym dniu po wygaśnięciu mandatu, a kończy się z ostatnim dniem istnienia przyczyny wskazanej w § 1 pkt 1, 2 oraz w dniu objęcia obowiązków przez nowego Burmistrza w przypadku wskazanym w § 1 pkt 3. § 3 aktu stanowi z kolei, że z dniem podjęcia obowiązków Zastępcy Burmistrza do dnia ich zakończenia następuje zmiana warunków pracy i płacy Sekretarza Gminy Henryki Skiby poprzez:

1. 1) ograniczenie zatrudnienia na stanowisku Sekretarza do 7/8 wymiaru etatu z proporcjonalnym obniżeniem wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na tym stanowisku;
2. 2) nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania na stanowisku Zastępcy Burmistrza w wymiarze 1/8 etatu z wynagrodzeniem stanowiącym 1/8 maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego przewidzianego dla Zastępcy Burmistrza w przepisach o wynagrodzeniu dla pracowników samorządowych obowiązujących w okresie sprawowania funkcji.

Jak wyżej wspomniano, w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Słuszne jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 21 maja 2026 r., sygn. III SA/Po 390/26).

Skoro zatem stosownie do art. 26a ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania, zaś z art. 682 § 1 K.p. wynika, że co do zasady stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, to treść zarządzenia Burmistrza Gminy Włoszczowa z 10 grudnia 2025 r. pozostaje w ewidentnej sprzeczności z tymi przepisami, nie wskazuje bowiem terminu powołania, ale wymienia okoliczności, w przypadku których zaistnienia i na okres których wystąpienia Zastępca Burmistrza zostanie (w bliżej nieokreślonej przyszłości) powołany. Wynika to wprost ze stwierdzenia § 1 zarządzenia, a mianowicie: "Powołuję Sekretarza Gminy Włoszczowa – Panią Henrykę Skiba na Zastępcę Burmistrza Gminy Włoszczowa na okres: (...)".

Rację ma Wojewoda, że przy takiej treści zarządzenia de facto zastępca zostaje powołany pod warunkiem (warunkami), w czasie wydawania zarządzenia nie było bowiem wiadomo, czy wymienione w § 1 pkt 1-3 zarządzenia okoliczności zaistnieją, a jeśli tak to kiedy to nastąpi.

Niezależnie jednak od powyższego trzeba zauważyć, że okoliczności wymienione w tychże punktach 1-3 § 1 zarządzenia są przedmiotem regulacji ustawowych. I tak bowiem zgodnie z art. 28g ust. 1 u.s.g. w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

1. 1) tymczasowym aresztowaniem,
2. 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,
3. 3) odbywaniem kary aresztu,
4. 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
5. 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych
6. - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca.

Jeśli zatem zajdzie którakolwiek z powyższych okoliczności, zastępca wójta "przejmuje jego zadania i kompetencje", co oznacza, że zastępca taki w tym momencie jest już powołany, a jedynie przejmuje zadania i kompetencje wójta. Potwierdza to również ust. 2 art. 28g, zgodnie z którym w przypadku gdy w gminie nie powołano zastępcy wójta, jego zadania i kompetencje przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h (wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów). W momencie zatem zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 28g ust. 1 u.s.g. zastępca musi być skutecznie powołany aby nie znalazł zastosowania art. 28g ust. 2 i art. 28h u.s.g.

Podobnie art. 28f ust. 1 pkt 1 stanowi, że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni zastępca wójta. A zatem od momentu zaistnienia takiej okoliczności zastępca wójta pełni funkcję wójta, co oznacza że do jego skutecznego powołania doszło już wcześniej. Wreszcie zgodnie z art. 15zzz specustawy COVID-19 w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej do 30 dni, jego zadania i kompetencje, w okresie tej niezdolności do pracy, przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Także w tym przepisie mowa jest jedynie o "przejęciu zadań i kompetencji" wójta, burmistrza lub prezydenta w okresie niezdolności do pracy.

W świetle powyższych przepisów nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że biorąc pod uwagę art. 28f ust. 1 i 2 oraz 28g ust. 1 pkt 1-5 u.s.g. powołanie zastępcy burmistrza jest celowe wyłącznie na przemijające okresy, w których Burmistrz nie może wykonywać swych obowiązków osobiście. W ocenie Sądu pozostaje to w sprzeczności zarówno z treścią ww. przepisów, jak i istotą powołania, gdyż jak wynika z art. 682 § 1 K.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W tym przypadku brak jest przepisów szczególnych, z uwagi na charakter okoliczności wymienionych w § 1 zarządzenia z 10 grudnia 2025 r. trudno uznać, by stosunek pracy mógł nawiązać się w dniu doręczenia powołania, zaś jego termin nie został w ogóle oznaczony. Zamiast tego wskazano natomiast okoliczności, które mogą lecz nie muszą wystąpić, a jeśli już zaistnieją to nie wiadomo kiedy.

Stosunek pracy nie może być zatem kreowany na podstawie niepewnych przesłanek. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto treść art. 70 § 1-3 K.p. Wynika z niego, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Powołanie dokonane w sposób określony w badanym zarządzeniu, zakładające że następuje ono na bliżej nieokreślone okresy, pozostawałoby w sprzeczności z możliwością stosowania reguł określonych w przywołanych przepisach ustawy.

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że nie można przyjąć, by prawidłowość wydanego zarządzenia pod względem zgodności z prawem – w tym także art. 682 § 1 K.p. – mógł kontrolować sąd pracy. Kompetencja w tym zakresie, jeśli chodzi o zgodność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jest dokonywana przez organ nadzoru, a także sąd administracyjny.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.