Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 15 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 130/26

Uzasadnienie

Decyzją z 8.12.2025 r. znak: WOA.7721.128.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej "PINB") z 30.09.2025 r. znak: PINB-SO.5160.12.2023.I odmawiającą wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 19.07.2023 r. kontrolę w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...], ustalając, że J. K. (dalej też jako "inwestor") wykonuje roboty obejmujące wykonanie wieńca żelbetowego na strychu od strony ul. [...] i [...]. R. K. (dalej "strona") oświadczył, że w marcu 2023 r. dochodziło do zniszczeń i prac na strychu, jego mieszkanie jest zalewane od 2 miesięcy – w związku z czym przestał używać zalewany pokój. Zdaniem strony prace wykonywane są bez pozwolenia na budowę i zgody Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach (dalej "ŚWKZ"), który odmówił wydania zezwolenia na te prace około 2 miesiące wcześniej, przy czym ścianka kolankowa została wykonana już po wydaniu przez ŚWKZ decyzji o wstrzymaniu prac. oświadczył do protokołu kontroli, że podczas wykonywanych prac rozebrano ściankę kolankową razem z gzymsem i wykonano jednolity wieniec żelbetowy, wówczas konstrukcja dachu nie była podparta.

Decyzją z 18.12.2023 r. PINB umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku przez inwestora, gdyż okazało się, że roboty te prowadzone są legalnie na podstawie decyzji PINB z 11.10.2006 r. znak: PINB.SO-7141-1-7/06 – którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku, polegającym na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku.

Decyzją z 22.02.2024 r. ŚWINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że samo powoływanie się przez organ I instancji na ww. decyzję z 11.10.2006 r. jest niewystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie wykonywanych robót. PINB powinien bowiem ustalić przed wydaniem rozstrzygnięcia, jaki jest aktualny stan robót, czy roboty są nadal prowadzone i czy prowadzone są pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami, czy też zostały już ukończone, a także jakie jest stanowisko organu ochrony zabytków w sprawie oceny, z punktu widzenia konserwatorskiego, już wykonanych do tej pory robót budowlanych.

W dniu 9.04.2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne oględziny budynku, ustalając że wykonano nowy żelbetowy wieniec z częścią gzymsu na całym odcinku jednopiętrowego budynku od strony ul. [...]. Wieniec zachodzi na narożnik od strony ul. [...], z pozostawieniem otworu - przerwy ok. 40 cm pomiędzy nowym wieńcem a starą ścianką kolankową i starym gzymsem. Na pozostałym odcinku od strony ul. [...] ścianka kolankowa pozostała bez ingerencji. Stara ścianka kolankowa posiada ubytki cegieł, kamieni i ubytki zaprawy. Od strony ul. [...] wykonano nowe poszycie dachu nad wykonanym nowym gzymsem. Okna lukarn zabezpieczono pleksą. T.K. oraz R. K. złożyli oświadczenia, wskazując na nieprawidłowości przy wykonywanych robotach budowlanych.

W dniu 19.04.2024 r. w siedzibie organu I instancji stawił się kierownik budowy robót remontowych prowadzonych w budynku i złożył ustne oświadczenie do protokołu stwierdzając, że:

1. - roboty budowlane, polegające na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem na budynku dwukondygnacyjnym, prowadzone są na podstawie ww. decyzji PINB z 11.10.2006 r. i zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji, który został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Kielcach jako załącznik do decyzji nr 314A/05 z 17.11.2005 r.;
2. - ww. projekt obejmuje cały budynek przy ul. [...], w tym budynek niższy dwukondygnacyjny, na którym obecnie jest wykonywany nowy wieniec żelbetowy wraz z gzymsem;
3. - wykonanie nowego wieńca żelbetowego jest wysoce konieczne z uwagi na postępującą degradację budynku.

Pismem z 19.04.2024 r. PINB zwrócił się do ŚWKZ o wydanie opinii na temat robót budowlanych w budynku, polegających na wykonaniu przez inwestora nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem na podstawie decyzji PINB z 11.10.2006 r.

W odpowiedzi z 24.05.2024 r. ŚWKZ poinformował, że decyzją z 20.08.2004 r. zezwolono inwestorowi na prace zgodnie z "Projektem budowlanym remontu elewacji, wymiany pokrycia dachowego na kamienicy [...]". Przedmiotowa dokumentacja obejmuje cały kompleks [...], a zakres prac przy elewacjach określono jako remont elewacji, który będzie polegał na uzupełnieniu uszkodzonych fragmentów gzymsu i pozostałych elementów zdobniczych. Tynk w miejscach spękanych należy usunąć i wykonać nowy cementowo-wapienny. Po wykonaniu wszystkich prac rekonstrukcyjnych ściany należy pomalować farbami silikonowymi według załączonych rysunków. Zgodnie z opinią Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (opartej na wyroku WSA w Warszawie z 23.04.2013 r. o sygn. akt VII SA/ Wa 2579/12) ww. decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Sprawa wieńca żelbetowego została uwzględniona w decyzji ŚWKZ nr 264A/05 z 3.10.2005 r., która dotyczyła, zgodnie z projektem budowlanym (załącznikiem do ww. decyzji) i wnioskiem wnioskodawcy tylko jednej z kamienic w ww. kompleksie, mianowicie dwupiętrowej kamienicy przy ul. [...].

Decyzja ŚWKZ nr 314A/05 z 17.11.2005 r., wydana na wniosek inwestora, zezwalała na wykonanie prac przy części kamienicy [...] (z fasadą od ul. [...]), zgodnie z projektem budowlanym "Remont kamienicy przy[...] wraz z modernizacją konstrukcji dachu – Aneks". Pozwolenie obejmowało: wykonanie okien w połaci dachowej nad klatką schodową; połączenie lukarn znajdujących się w sąsiedztwie koszowej, w części dachu od strony podwórka [...], przedłużenie lukarny do ściany budynku, w celu wyeliminowania zacieniania dachu od strony północnej. ŚWKZ wskazał, że nie kwestionuje zasadności wykonania prac przy ww. gzymsie wieńczącym na części kamienicy dotyczącej decyzji PINB z 2006 r., który był w złym stanie technicznym, jak również nie ma zastrzeżeń co do architektonicznej strony wykonania wieńca żelbetowego z gzymsem wieńczącym (profile gzymsu zostały odtworzone).

Mając na uwadze powyższe PINB decyzją z 11.07.2024 r. ponownie umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku przez inwestora, stwierdzając, że roboty te prowadzone są legalnie – na podstawie decyzji PINB z 11.10.2006 r. znak: PINB.SO-7141-1-7/06.

ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 2.10.2024 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z 13.02.2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 633/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA"), po rozpoznaniu skargi R. K., uchylił ww. decyzję z 2.10.2024 r. oraz decyzję organu I instancji zalecając, by rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustalił w oparciu o kompletne akta sprawy, czy decyzja PINB dla Miasta Kielce z 11.10.2006 r. zezwala na wykonywanie wszystkich robót budowlanych będących przedmiotem postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przedstawiciele PINB podczas oględzin budynku 24.06.2025 r. stwierdzili, że wykonano gzyms i nową wyprawę na całej elewacji od strony ul. [...] i [...], a roboty zostały zakończone. Inwestor oświadczył, że prace budowlane zostały wykonane na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych w okresie od 2022 do 2025 r., na wykonane prace posiada zgodę ŚWKZ i nie są potrzebne zgłoszenia do innych organów. R. K. oświadczył, że na wykonane prace, w tym na ściankę kolankową, brak jest jakichkolwiek pozwoleń czy też nakazów.

Pismem z 26.06.2025 r. organ I instancji wystąpił do ŚWKZ o wydanie opinii na temat robót budowlanych (zakończonych w całości) w budynku, polegających na wykonaniu przez inwestora między innymi ścianki kolankowej i gzymsu.

W odpowiedzi ŚWKZ z 23.07.2025 r. poinformował, że w kwestii gzymsu na obu elewacjach ww. obiektu, który został odtworzony wiernie co do profili, czyli formy, ale w innej konstrukcji, jako żelbetowy zespolony ze ścianką kolankową od strony poddasza, postępowanie zakończyła decyzja ŚWKZ nr 177A/2025 z 28.03.2025 r. Rozstrzygnięciem tym, wydanym w związku z ponownie prowadzonym postępowaniem, wszczętym zawiadomieniem z 4.10.2024 r. – w sprawie prac prowadzonych na poddaszu kamienicy u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], w kompleksie zabudowy [...], na działce nr ewid. [...] – odstąpiono od zastosowania art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, albo zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że postępowanie prowadzone było w związku ze stwierdzeniem prowadzenia na poddaszu ww. obiektu prac budowlanych, polegających na wykonaniu na części murów obwodowych żelbetowego wieńca, zespolonego z gzymsem wieńczącym elewacje budynku i roboty zostały zakończone.

ŚWKZ w kwestii oceny prac pod względem ich wpływu na wartość zabytkową obiektu nie zakwestionował ich zasadności i poprawności. Gzyms wieńczący dwie elewacje przedmiotowego obiektu, wymurowany z poluzowanej cegły, był już w bardzo złym stanie technicznym. Również partie ścianki kolankowej, widocznej od strony poddasza, wymagały zastosowania ww. wieńca. Brak również zastrzeżeń co do architektonicznej strony wykonania wieńca żelbetowego z gzymsem wieńczącym (profile gzymsu zostały wiernie odtworzone). Wprowadzanie wieńców żelbetowych w przypadku obiektów zabytkowych, często o poluzowanych, spękanych murach jest powszechną, akceptowalną praktyką. Decyzją z 24.07.2025 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy przedmiotową decyzję ŚWKZ.

W dniu 17.09.2025 r. inwestor przedłożył oświadczenie kierownika budowy z 12.09.2025 r. stwierdzające, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego gzymsu na budynku znajdującym się przy ul. [...] od ul. [...] i ul. [...] zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", decyzją z 30.09.2025 r. odmówił wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu, bez wymaganego pozwolenia na budowę, nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku od strony ul. [...] i ul. [...].

W odwołaniu od ww. decyzji strona wskazała, że jednym z wymogów postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 u.P.b. jest wezwanie wykonawcy lub inwestora robót budowlanych do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – czego PINB zaniechał, a zatem decyzję należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ nie dysponuje protokołem odbioru robót budowlanych, czy też planami przebudowy.

ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b, art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a, art. 29 ust. 7, art. 3 pkt 8 u.P.b. i stwierdził, że:

1. - przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] wpisana jest indywidualnie do rejestru zabytków Województwa Świętokrzyskiego pod numerem rejestru 748A (ob. A.360) decyzją z 9.04.1972 r.,
2. - wykonanie rozbiórki starego murowanego elementu i wykonanie nowego żelbetowego wieńca na strychu budynku należy zakwalifikować jako remont, ponieważ wymiary nowego elementu, wykonanego z innego materiału, są identyczne z wymiarami elementu rozebranego;
3. - wobec treści art. 3 pkt 8 u.P.b., w sytuacji odtworzenia stanu pierwotnego z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, należy uznać że został wykonany remont elementu konstrukcyjnego, który w zwykłym budynku mieszkalno-usługowym wymagałby zgłoszenia;
4. - omawiany remont wykonany w przedmiotowym budynku wymagałby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż chodzi o roboty remontowe w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków;
5. - PINB zastosował się do zaleceń zawartych w ww. wyroku z 13.02.2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 633/24 i ocenił, zgodnie z sugestiami Sądu, że decyzja PINB z 11.10.2006r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku, polegającym na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku, nie dotyczy pozwolenia na wykonanie nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku przy ul. [...] – a dotyczy tylko wykonania nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego "budynku" rozumianego jako dwupiętrowa (czyli trzykondygnacyjna) część całej zabudowy, położona przy ul. [...];
6. - w wyniku dokonanej oceny organ I instancji stwierdził w podjętym rozstrzygnięciu, że decyzja z 11.10.2006 r. dotyczyła budynku wyższego, dwupiętrowego – a nie budynku jednopiętrowego, który obecnie jest rozpatrywany.

ŚWINB, uwzględniając powyższe, stwierdził, że roboty polegające na wykonaniu nowego żelbetowego wieńca na strychu budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] od strony ul. [...] i ul. [...] zostały wykonane samowolnie. Według uregulowań ustawy przepisy art. 48 i 49f u.P.b. znajdują zastosowanie w stosunku do samowolnej budowy, natomiast w stosunku do wszystkich innych przypadków samowolnych robót budowlanych, a więc także do przypadku samowolnego wykonania remontu elementu konstrukcyjnego na obiekcie zabytkowym znajdują zastosowanie przepisy art 50 i art. 51 u.P.b.

Reasumując stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestor wykonał remont polegający na wykonaniu rozbiórki starego murowanego elementu i wykonaniu nowego żelbetowego wieńca na strychu budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] od strony ul. [...] i ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę i do tych robót znajduje zastosowanie art. 51 ust 1 pkt. 2 u.P.b. Istotą postępowania unormowanego w art. 51 u.P.b. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 u.P.b., gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas w pierwszej kolejności organ może zażądać od inwestora stosownej oceny lub ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

Po otrzymaniu odpowiedniej oceny i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. W następnym kroku wydawana jest decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 u.P.b., w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku - pkt 1, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego - pkt 2. W postępowaniu może jednak wystąpić sytuacja, w której następuje ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami oraz sztuką budowlaną i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót – co stanowi podstawę do przyjęcia, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.

W takim przypadku, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. wydaje decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków), co potwierdza orzecznictwo.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że z pisma ŚWKZ z 23.07.2025 r. oraz z decyzji tego organu z 28.03.2025 r. wynika, że z konserwatorskiego punktu widzenia roboty związane z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego nie wymagają zmian ani przeróbek, gzyms na obu elewacjach ww. obiektu został odtworzony wiernie co do profili, czyli formy, a wprowadzanie wieńców żelbetowych w przypadku obiektów zabytkowych, często o poluzowanych, spękanych murach jest powszechną, akceptowalną praktyką. Ponadto PINB uzyskał ocenę kierownika budowy, stwierdzającą, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego gzymsu na budynku zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Z powyższych dowodów wynika, zdaniem ŚWINB, brak podstaw do nakazywania zmian i przeróbek w sprawie wykonanego nowego wieńca żelbetowego.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdzono, że w przedmiotowym przypadku nie występuje konieczność nakazywania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji fakt wykonania robót bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku jest sprawą, do rozpatrzenia której właściwym jest wyłącznie sąd cywilny.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, R. K. zakwestionował decyzje organów obu instancji, argumentując że zostały wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem:

1. - art. 7 i art. 77 K.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go, w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego kompleksu budynków przy ul. [...], tj. kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2. - art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. – przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. umorzenie postępowania naprawczego bez zakończenia czynności legalizujących i wobec zaniechania doprowadzenia samowolnie wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem,
3. - art. 51 ust. 3 u.P.b., poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. - uchylenie decyzji organów obu instancji,
2. - zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek skarżącego, któremu nie sprzeciwiła się żadna z pozostałych stron, prawidłowo pouczonych w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB, którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję PINB o odmowie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...]. Nieruchomość przy ul. [...] wpisana jest indywidualnie do rejestru zabytków Województwa Świętokrzyskiego pod numerem rejestru [...] (ob. A.360) decyzją z 9.04.1972 r.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że zaskarżona obecnie decyzja (podobnie jak decyzja organu I instancji) została wydana wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 13.02.2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 633/24 uprzednio wydanych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Decyzje te wydano wówczas w przedmiocie umorzenia – jako bezprzedmiotowego – postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku przez inwestora, ze stwierdzeniem, że roboty te prowadzone są legalnie – na podstawie decyzji PINB z 11.10.2006 r. znak: PINB.SO-7141-1-7/06.

W konsekwencji, zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu przytoczonym wyżej wyrokiem. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań.

Ze względu na powyższe, zarówno organy obu instancji, orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach związani są powołanym wyrokiem z 13.02.2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 633/24. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd zauważył, że przy ulicy[...]znajduje się kompleks budynków położonych pomiędzy tą ulicą od południa, a ulicą [...] od wschodu i ulicą [...]od północy. Podzielając twierdzenie skarżącego, że na kompleks ten składają się trzy zróżnicowane budynki: jeden od strony ulicy [...], drugi, dwukondygnacyjny od strony ulicy [...] i trzeci, trzykondygnacyjny od strony ulicy [...], Sąd w oparciu o zgromadzone dokumenty uściślił go w ten sposób, że budynek położony w narożniku ulicy [...] i ulicy [...] jest dwukondygnacyjny, budynek położony w narożniku ulicy [...] i [...] jest również dwukondygnacyjny, ale niższy, a budynek położony przy ulicy [...] ma trzy kondygnacje.

Budynek trzykondygnacyjny od strony ulicy [...] posiada okna połaciowe. Okien takich nie ma natomiast budynek dwukondygnacyjny położony w narożniku ulicy [...] i [...]. Uwzględniając takie uściślenia Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny zasadniczej wątpliwości, tj. tego czy decyzja PINB z 11 października 2006 r. dotyczy budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] od strony ulicy [...] i [...], a w konsekwencji i robót budowlanych polegających na wykonywaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu tego budynku. W razie bowiem negatywnej odpowiedzi na to pytanie, umorzenie postępowania w sprawie należałoby uznać za wadliwe.

Sąd wskazał przy tym na szereg wątpliwości w tym zakresie. Z treści decyzji z 11.10.2006 r. nie wynika bowiem, aby dotyczyła ona dwukondygnacyjnego budynku położonego w narożu ulicy [...] i [...], który bez wątpliwości był przedmiotem robót budowlanych objętych kontrolowanym postępowaniem. Choć bowiem przedmiot tamtej decyzji określony jest jako budynek mieszkalno-usługowy przy ulicy [...], to zakres remontu objętego decyzją z 11.10.2006 r. dotyczył również montażu okien połaciowych, których w budynku położonym w narożniku ulicy [...] i [...] nie ma. Z dokonanego w decyzji opisu wynika, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych najprawdopodobniej nie dotyczyło dwukondygnacyjnego budynku położonego w narożu ulic [...] i [...], będącego przedmiotem niniejszego postępowania, ale dwupiętrowego, czyli trzykondygnacyjnego budynku położonego tylko przy ulicy [...]. Wskazuje na to wspomniana wysokość tego budynku, zaprojektowanie w jego przewidzianym do wymiany pokryciu dachowym okien połaciowych, których pozbawiony jest obecnie budynek położony w narożu ulicy [...] i [...] oraz to, że planowane w nim było połączenie dwóch lukarn od strony północnej i wschodniej od strony podwórza wewnętrznego w sytuacji, gdy budynek będący przedmiotem prowadzonego postępowania położony jest od zachodniej strony podwórza wewnętrznego.

Z kolei opinia ŚWKZ z 24 maja 2024 r. wskazuje na to, że decyzję PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. i zatwierdzony nią projekt zamienny - Aneks, w szczególności w zakresie prac określonych jako wykonanie nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku, należy odnieść tylko do dwupiętrowej (czyli trzykondygnacyjnej) części od strony ulicy [...]. Jedyne bowiem rysunki i przekroje dachu zawarte w tym projekcie, pokazujące sposób wykonania ww. wieńca żelbetowego i gzymsu, odnoszą się tylko do wspomnianej dwupiętrowej części.

Sąd stwierdził zatem, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien ustalić w oparciu o kompletne akta sprawy, czy decyzja PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. zezwala na wykonywanie wszystkich robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wszczętego przez ten organ z urzędu. W tym celu za konieczne Sąd uznał dołączenie kompletnych akt postępowania zakończonego wymienioną decyzją łącznie z kompletnym, oryginalnym, względnie potwierdzonym za zgodność z oryginałem, projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym tamtą decyzją.

Rozpatrując sprawę ponownie w dniu 24.06.2025 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny budynku od strony ulic [...] i [...] stwierdzając, że wykonano gzyms i nową wyprawę na całej elewacji, a roboty zostały zakończone. Polegały one na rozbiórce starego murowanego elementu i wykonaniu nowego, żelbetowego wieńca na strychu, co zostało zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.P.b., ponieważ wymiary nowego elementu, wykonanego z innego materiału, są identyczne z wymiarami elementu rozebranego. W zwykłym budynku mieszkalno-usługowym, jak zaznaczono, tego rodzaju remont wymagałby zgłoszenia, jednak budynek przy ul. [...] jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków, a zatem zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 1 u.P.b. było w tym przypadku wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, wymagające także dołączenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykonując wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z 13.02.2025 r., sygn. II SA/Ke 633/24, PINB (dołączając akta znak: PINB.SO-7141-1-7/06) ocenił że decyzja tego organu z 11.10.2006r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] polegającym na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku, nie dotyczy pozwolenia na wykonanie nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku przy ul. [...], a dotyczy tylko wykonania nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego "budynku" rozumianego jako dwupiętrowa (czyli trzykondygnacyjna) część całej zabudowy, położona przy ul. [...].

Decyzja ta nie dotyczy zatem budynku jednopiętrowego, położonego od strony ul. [...] i [...], który podlega analizie w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, zdaniem organów, roboty polegające na wykonaniu nowego żelbetowego wieńca na strychu budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] od strony ul. [...] i ul. [...] zostały wykonane samowolnie. W przypadku zaś samowolnego wykonania remontu elementu konstrukcyjnego na obiekcie zabytkowym znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 u.P.b.

Nie kwestionując powyższych ustaleń i wniosków należy zwrócić uwagę, że w tak ustalonym stanie faktycznym organy uznały, iż należy odmówić wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych albowiem wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i sztuką budowlaną i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, zaś fakt wykonania robót bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku jest sprawą, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd cywilny.

Z taką oceną nie można się zgodzić.

Jeśli chodzi o ustalenie, czy wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i sztuką budowlaną, zdaniem Sądu stanowisko organów jest w tym zakresie przedwczesne i opiera się jedynie na argumentacji ŚWKZ wyrażonej w piśmie z 23.07.2025 r. oraz decyzji z 28.03.2025 r., z której wynika, że z konserwatorskiego punktu widzenia roboty związane z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego nie wymagają zmian ani przeróbek, gzyms na obu elewacjach ww. obiektu został odtworzony wiernie co do profili, czyli formy, a wprowadzanie wieńców żelbetowych w przypadku obiektów zabytkowych, często o poluzowanych, spękanych murach jest powszechną, akceptowalną praktyką. Podkreślenia jednak wymaga, że stanowisko Konserwatora Zabytków odnosi się do oceny prac pod względem ich wpływu na wartość zabytkową obiektu – i w tym zakresie organ ten nie kwestionuje ich zasadności i poprawności. Jak zaś stwierdził sam ŚWINB, aby ocenić czy nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., tj. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należy ustalić czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

W rozpatrywanym przypadku takiej oceny zabrakło. Nie można bowiem uznać za wystarczające odwołania się do oświadczenia kierownika budowy, z którego wynika że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego gzymsu na budynku znajdującym się przy ul. [...] od ul. [...] i [...] zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Stanowisko to nie zawiera bowiem żadnych informacji ani co do tego jakie roboty zostały dokładnie wykonane, ani też np. opisu ich parametrów, zastosowanych materiałów, analizy obciążeń itp. Skoro, jak zauważył organ, dla dokonania oceny w tym zakresie może być niezbędne zażądanie od inwestora stosownej oceny lub ekspertyzy, to z pewnością nie może być wystarczające w zasadzie jednozdaniowe stwierdzenie wykonawcy robót.

Należy zresztą zwrócić uwagę, że jak wynika z decyzji ten sam kierownik robót M. F. uprzednio wyrażał stanowisko, iż projekt budowlany załączony do decyzji PINB z 11.10.2006 r. obejmuje cały budynek przy ul. [...], tj. zarówno wyższy jak i niższy – dwukondygnacyjny, na którym wykonany został wieniec żelbetowy wraz z gzymsem. Stanowisko to zdaje się jednak odbiegać od późniejszych ustaleń organów.

Należy zaznaczyć, że istotnie – jak zauważył organ – nie w każdej sprawie konieczne jest żądanie od inwestora przedłożenia stosownej oceny czy ekspertyzy technicznej, a to z tego względu że pracownicy organów nadzoru budowlanego sami również dysponują wiedzą specjalną z zakresu budownictwa i w niektórych sytuacjach z pewnością są w stanie ocenić jakość wykonanych robót, a zatem czy zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, a także w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Przede wszystkim jednak analiza taka musi zostać dokonana – tak aby mogła podlegać weryfikacji – a zatem na podstawie dokładnych ustaleń, oceny użytych materiałów, stwierdzonych parametrów, prawidłowości wykonania, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi itd., a jej wyniki winny zostać przedstawione w decyzji. W niniejszym przypadku, jak wspomniano, takiej oceny brak.

Niezależnie od powyższego za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący braku ustaleń w kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA z dnia 3.04.2020 r., II OSK 1756/19, z dnia 28.04.2020 r., II OSK 520/19).

Istota wyrażonego w powyższej uchwale wiążącego stanowiska wyraża się w tym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 u.P.b., o ile nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, o tyle nie oznacza to jednak, że w takim postępowaniu nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.P.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.10.2025 r., sygn. II SA/Wr 9/25, wyrok WSA w Olsztynie z 28.10.2025 r., sygn. II SA/Ol 534/25).

W rozpatrywanym przypadku nie ulega wątpliwości, że budynek, o który w sprawie chodzi, jest przedmiotem współwłasności m.in. inwestora i skarżącego, który kwestionuje posiadanie przez J. K prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji, w świetle tego co wyżej podniesiono, kwestia ta z pewnością powinna podlegać analizie organów i nie należy – jak twierdzi ŚWINB – wyłącznie do dyspozycji sądu cywilnego.

Trzeba przy tym w tym miejscu zaznaczyć (niczego jednak w tej kwestii nie przesądzając), że, jak zauważył WSA w Olsztynie w wyroku z 5.12.2024 r., sygn. II SA/Ol 786/24, nie każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie. Podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości.

Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wymaga jednak uprzednich dokładnych ustaleń w niezbędnym zakresie.

Brak zatem dokonania prawidłowych i wyczerpujących (zaś co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wręcz jakichkolwiek) ustaleń we wskazanych wyżej kwestiach powodował konieczność przyjęcia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe spostrzeżenia i dokonają stosownych ustaleń, a wydane orzeczenie zostanie w sposób należyty uzasadnione.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II wyroku, uwzględniając kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.