Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 838/14

Uzasadnienie

1. Rada Miejska podjęła w dniu 27 czerwca 2014 r. uchwałę nr LV/443/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w południowej części miasta. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p.").

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. M.K., wraz z kilkoma innymi osobami, skierowała do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa domagając się uchylenia (stwierdzenia nieważności) powyższej uchwały. Pismem z dnia [...] września 2014 r., doręczonym M.K. w dniu 1 października 2014 r., organ poinformował, że wezwanie to zostało uznane za bezzasadne.

Następnie M.K. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2014 r. w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia niezgodności z prawem. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W skardze podniosła, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby zaskarżonego planu miejscowego nie uwzględnia zapisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania - art. 19 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nieponowieniu czynności dotyczących wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w niezbędnym zakresie, po zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwałą RM z dnia 12 czerwca 2014 r. Nr LIV/430/2014 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy,
2. 2) przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez sporządzenie niepełnej prognozy, nie uwzględniającej wpływu budowy zamierzonych obiektów, oraz możliwych sposobów faktycznego korzystania z terenu - na faunę i florę, w szczególności wpływu na siedliska ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową (np. dzięcioła zielonego i dzięcioła dużego oraz słowika rdzawego), czy też wpływu na potencjalne miejsce występowania — zagrożonego owada - zgniotka cynobrowego.
3. 3) przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, w szczególności § 7 pkt 6, 7 i 14 oraz § 10, poprzez niszczenie siedlisk i ostoi w/w gatunków objętych ścisłą ochroną gatunkową, a także wycinanie drzew i krzewów,
4. 4) przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - zgodnie z zapisem zawartym na stronie 27 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - uchwałą RM z dnia 12 czerwca 2014 r. Nr LIV/430/2014: Lasy na terenie gminy pełnią różne funkcje. Największy areał mają lasy gospodarcze - 6430 ha (93,2%), cechujące się monokulturą sosny. Lasy ochronne zajmują 255 ha (3,7%), a ich większe skupiska zlokalizowane są w dolinie [...] oraz w rejonie [...], strefy przemysłowej i terminalu. Natomiast lasy wchodzące w granice form ochrony przyrody obejmują 213 ha (3,1%), stanowiąc rezerwaty przyrody, użytki ekologiczne, pomniki przyrody oraz obszary Natura 2000. Tym samym z samego studium, który stanowi podstawę uchwalenia planu wynika, że teren objęty planem uznawany jest za "las ochronny".
5. 5) art. 40 k.c.,143 k.c.,144 k.c. poprzez fakt, że realizacja planowanej wieży (na wzgórzu) o monumentalnych rozmiarach wraz z "infrastrukturą towarzyszącą" (parkingi, utwardzone drogi) spowoduje ewidentne zachwianie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, co w sposób oczywisty spowoduje, iż odprowadzone wody opadowe i roztopowe będą podtapiały sąsiadujące nieruchomości, w tym stanowiącą własność skarżącej. Dowodziło to będzie oczywistej i bezpośredniej ingerencji w sferę prawa własności, co narusza w/w przepisy kodeksu cywilnego. Nadto wpłynie to na wartość posesji skarżącej, która obecnie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie naturalnego lasu, zaś po zrealizowaniu zamierzeń planu objętego zaskarżoną uchwałą zakłócony zostanie nie tylko ład przestrzenny, ale i zmieni się całkowicie charakter nieruchomości powodując immisję hałasu, spalin i innych niekorzystnych czynników związanych z urbanizacją (w tym zaburzenia mikroklimatyczne).
6. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej twierdząc, że skarżąca nie udowodniła w żaden sposób związku pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a kwestionowaną uchwałą; żaden z argumentów przytoczonych w skardze nie wykazał zależności pomiędzy ustaleniami planu a interesem skarżącej lub uprawnieniem prawnym, który został naruszony.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 838/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez M.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OZ 113/15, oddalił zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

3. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wstępnym obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy:

1. 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej,
2. 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,
3. 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej. Skarga został również złożona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

4. Kolejną kwestią było ustalenie legitymacji skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały mając na względzie, że oceny tej należy dokonywać na podstawie przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone nie zaś ten, czyj interes prawny lub uprawnienia dotyczy postępowanie, (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 1, poz. 2).

Jak się podkreśla, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964, wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004 r., nr 7, poz. 114). Wynika to z założenia, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie statuuje actio popularis, stąd obowiązek uwzględnienia skargi powstaje tylko wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisów prawa (władztwa planistycznego, por. wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84).

Przyjmuje się wobec tego, że interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 170).

Wykazanie tego związku należy do strony skarżącej. W szczególności w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894).

1. 5. Odnosząc ten normatyw do typu zaskarżonego aktu należy mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei jej art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
2. 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,
3. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Co do zasady uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje lub może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu. Przeznaczenie terenu w planie na określone w nim cele może oddziaływać także na interesy właścicieli nieruchomości, które znajdują się na obszarze, którego plan nie obejmuje i powodować naruszenie tych interesów. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze planu ani nawet w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Obszerne zarzuty dotyczące braku oceny odziaływania planu na środowisko oraz ochrony gatunkowej dzięcioła zielonego, dzięcioła dużego, słowika rdzawego oraz zgniotka cynobrowego nie dają się zidentyfikować z materialną sferą interesów lub uprawnień skarżącej. Skarżąca w żaden sposób tego nie wykazuje.

6. Jedynie zarzuty dotyczące immisji oraz naruszenia stosunków wodnych pośrednio nawiązują do statusu właścicielskiego skarżącej. Są one jednak hipotetyczne i nieskonkretyzowane. Postanowienia planu nie zawierają bowiem żadnych ograniczeń z zakresie korzystania z praw właścicielskich lub innych uprawnień, ani nie nakładają obowiązków poza obszarem objętym planem. Z planu nie da się też "wyczytać" zagrożeń, które powołuje skarżąca.

Powoływane zaś w skardze poglądy, w tym judykatury, nie dotyczą etapów planistycznych, lecz inwestycyjnych – lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, a więc dokonuje swego rodzaju projekcji na przyszłość, w jaki sposób można zagospodarować dany obszar objęty planem, jakie jest jego przeznaczenie. Nie przesądza jednak, czy i kiedy obszar objęty planem zostanie zagospodarowany zgodnie z określonym w nim przeznaczeniem. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejście w życie nie jest równoznaczne z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w nim przewidzianych. Tymczasem skarżąca prezentuje stanowisko, które błędnie zakłada tożsamość pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a realizacją na obszarze nim objętym określonej inwestycji.

Nie można zatem wskazać, aby zapisy planu w sposób bezpośredni lub pośredni naruszały interes prawny lub uprawnienia skarżącej.

Należy mieć również na uwadze, że związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Samo zaś hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Lex nr 151236).

Również ocena na skutek uchwalenia planu wartość określonej nieruchomości obniżyła się albo czy korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone nie może być dokonywana w sprawie w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy, ponieważ tego rodzaju sprawy należą do właściwości sądów powszechnych (wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 1576/10).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Tym samym nie było podstaw do oceny zarzutu naruszenia procedury planistycznej.

Mając na uwadze, że brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wyroki NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, LEX nr 169312, 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 1, poz. 2, 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482) na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę należało oddalić.