Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB), przeprowadził kontrolę budowy na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2022 r., nr [...]. W toku czynności kontrolnych ustalono, że na działkach nr ewid. [...] i [...] budowany jest budynek mieszkalno-letniskowy, aktualnie w stanie surowym zamkniętym. W budynku wykonywane są roboty wykończeniowe. Budynek nie budzi zastrzeżeń, co do jego zgodności z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W południowo-wschodniej części działki o nr ewid. [...] w odległości od 2,04 m do 4,61 m od frontowej elewacji budynku mieszkalno-letniskowego i 0,10 m od granicy z działką o nr ewid. [...] znajduje się obiekt budowlany będący w budowie. Konstrukcja obiektu składa się ław fundamentowych wykonanych na zmiennej wysokości terenu (zgodnie z oświadczeniem kierownika) oraz ścian konstrukcyjnych z bloczków betonowych wzmocnionych żelbetowymi rdzeniami i zwieńczonych płytą żelbetową.
W dniu kontroli nie stwierdzono istnienia żadnych otworów w murach obiektu budowlanego, co spowodowało brak możliwości kontroli od wewnątrz. Na części murów wykonano pionową hydroizolację. W chwili kontroli trzy z czterech ścian były częściowo obsypane ziemią od zewnątrz. W dniu [...] grudnia 2024 r. kierownik budowy dokonał w dzienniku budowy wpisu o treści "wykonano podest pod miejsca postojowe zgodnie z wytycznymi oraz wpisem projektanta z dnia [...] września 2024 r.". Wytyczne projektanta wskazują na "wprowadzenie zmiany nieistotnej w zakresie zagospodarowania terenu w obrębie zjazdu na działkę i miejsc postojowych. Bilans powierzchni działki pozostał zgodny z zapisami MPZP". Obszar, na którym realizowany jest obiekt, objęty jest uchwałą nr XXV/143/2009 Rady Gminy w [...] z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo - letniskowej we wsi [...] (dalej: m.p.z.p.) na obszarze działki o nr ewid. [...].
Działka o nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...] i zgodnie z § 22 pkt 2 ww. uchwały nadal objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie zgodził się z zakwalifikowaniem obiektu jako budynku i przedłożył uwagi do protokołu.
Pismem z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...], PINB wezwał A.Ż., pełniącego nadzór autorski przy budowie budynku, do odpowiedzi na pytania związane ze zmianą lokalizacji miejsc postojowych i ich kwalifikacją. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2025 r. A.Ż. wskazał, że zmiana w zagospodarowaniu terenu wprowadzona na rysunku projektu zagospodarowania terenu w dniu [...] września 2024 r. dotyczyła w swoim zamierzeniu zmiany lokalizacji miejsc postojowych, a w związku z tym powierzchni utwardzonej, przy czym bilans powierzchni całego temu pozostaje zgodny z m.p.z.p. Wskazano również, że ostatnią wizytę na budowie A.Ż. odbył w lipcu 2024 r., a dokonane zmiany w utwardzeniu powierzchni terenu mają charakter nieistotny.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...], PINB - na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: p.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) - wstrzymał A.P. i B.B. (dalej: strony, skarżący) budowę konstrukcji oporowej na działce o nr ewid. [...] obręb [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia na dalszym etapie postępowania opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
PINB wskazał, że na podstawie przepisu art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 p.b. oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu tj. dla kategorii obiektu VIII - inne budowle stawka (s=500 zł) x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k=5,0) x wielkość obiektu budowlanego (w=1,0) x 50.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły strony, podnosząc że przedmiotem inwestycji jest podest parkingowy, a jego konstrukcja przypomina mur oporowy (chociaż nim nie jest) jedynie ze względu na znaczne różnice wysokości terenu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...], na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB.
Uzasadniając decyzję WINB przywołał definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 p.b., z której wynika, że zasadniczymi determinantami budynku są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. W ocenie WINB będący przedmiotem postępowania obiekt spełnia wszystkie wskazane powyżej kryteria i fakt ten potwierdzają zarówno oświadczenie kierownika budowy, jak i kontrola przeprowadzona przez PINB wraz z wykonanymi zdjęciami.
WINB wyjaśnił, że nie dał wiary oświadczeniom inwestorów i projektanta w zakresie wskazania na budowę podestu parkingowego. WINB - z uwagi na powierzchnię zabudowy, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego - nie dał także wiary twierdzeniu wskazanym w zażaleniu, że budynek ten pełni funkcję dekoracyjną i stanowi element aranżacji ogrodu. Niemniej z uwagi na lokalizację budynku będącego przedmiotem postępowania, którego wysokość wynosi ok. 2 m (stropodach znajduje się wyżej niż wejście do budynku) względem budynku mieszkaniowo-letniskowego można - zdaniem WINB - przypuszczać z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że realizowany budynek ma pełnić funkcję mieszkalną, ewentualnie gospodarczą.
W dalszej części uzasadnienia decyzji WINB wskazał, że realizowany budynek o nieregularnym kształcie ma powierzchnię ok. 85 m2. Podkreślił, że żaden z przepisów zawartych w art. 29 P.b. nie zwalnia tego rodzaju obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zatem WINB podzielił stanowisko PINB, iż realizacja budynku na działce nr [...] wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie uczynił, jednak nie podzielił klasyfikacji obiektu jako konstrukcji oporowej, bowiem zgromadzona dokumentacja fotograficzna bezsprzecznie wskazuje, że masy ziemne zostały usunięte na potrzeby wykonania fundamentów i ścian, a następnie w wyniku działań inwestorów budynek został zasypany ziemią do poziomu utrwalonego w załącznikach do protokołu kontroli.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi, w której skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
- - art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prace, które są prowadzone wymagają odrębnego pozwolenia na budowę;
- - art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 p.b., przez błędną kwalifikację prowadzonego obiektu, podczas gdy zgodnie z projektem i jego funkcją techniczną jest to podest do parkowania pojazdów, a jego gabaryty są wynikiem uwarunkowań terenowych;
- - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację;
- - art. 77 § 1 § 3 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentacji projektowej oraz pisemnego stanowiska projektanta;
- - art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- - art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- - art. 9 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez "bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań" i decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;
- - art. 6 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego;
- - art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący wnieśli także o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z oględzin miejsca (wizji lokalnej) na okoliczność obiektywnego sposobu oddziaływania inwestycji na otoczenie, w tym zgodności z przepisami prawa budowlanego, charakteru obiektu, braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, a także przeprowadzenie dowodu z wizualizacji załączonych do skargi, przedstawiających planowaną zabudowę, wpływ inwestycji na otoczenie, relację z istniejącą zabudową ukształtowanie terenu na okoliczność obiektywnego sposobu oddziaływania inwestycji na otoczenie, w tym zgodności z przepisami prawa budowlanego, charakteru obiektu, braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie. Sądy administracyjne nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia PINB stanowiły przepisy p.b. I tak, zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).
Spór w sprawie dotyczy zakwalifikowania inwestycji. Według PINB roboty budowlane polegają na budowie konstrukcji oporowej. WINB przyjął, że skarżący realizują budynek, a więc obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 p.b.). Skarżący natomiast twierdzą, że wykonali podest do parkowania pojazdów, a jego gabaryty są wynikiem uwarunkowań terenowych.
Zdaniem Sądu stanowisko skarżących jest nieprzekonujące, ponieważ ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego, tj. protokołu kontroli obiektu budowlanego, która została przeprowadzona w dniu [...] lutego 2025 r., a w szczególności wykonanych zdjęć (w tym także wykonanych przez uczestnika postępowania - współwłaściciela działki nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji), wynika, że wykonany obiekt odpowiada definicji budynku, o której nowa w art. 3 pkt. 2 p.b. Zarówno bowiem powierzchnia zabudowy obiektu (ok. 85 m2), jego wysokość (ok. 2 m) a także sam sposób realizacji obiektu (w tym wykonanie otworu drzwiowego, który na etapie postępowania został już zamurowany), potwierdzają słuszność stanowiska WINB, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem, który może pełnić np. funkcję budynku gospodarczego, nie zaś podestem do parkowania pojazdów. Powyższego stanowiska Sądu nie zmieniają dokumenty dołączone do skargi (wizualizacje), dopuszczone przez Sąd jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Zasadnie zatem WINB nie zgadzając się ze stanowiskiem PINB w zakresie zakwalifikowania obiektu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., informujące jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Podsumowując, zarzuty skargi okazały się niezasadne, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, bez naruszenia przepisów procesowych w skardze wskazanych. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Na zakończenie już tylko wskazać należy, że sąd administracyjny zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że Sąd nie przeprowadza dowodów z oględzin obiektów budowlanych. Stąd też Sąd oddalił wniosek zawarty w skardze, tj. wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca (wizji lokalnej) na okoliczność obiektywnego sposobu oddziaływania inwestycji na otoczenie, w tym zgodności z przepisami prawa budowlanego, charakteru obiektu, braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.