Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Go 360/26

Uzasadnienie

1. Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. S. K.-S. (skarżąca) zwróciła się do organu I instancji - Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przeliczenie i ponowne ustalenie (wyrównanie) jej uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń przyznanych w związku z jej zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r.

2. Decyzją z dnia [...] lutego 2026 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] odmówił skarżącej ponownego przeliczenia i wypłaty różnic uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz różnic wynikających z wskazanego w piśmie skarżącej innego naliczania odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nagrody rocznej oraz nagrody jubileuszowej należnych w związku ze zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 99, art. 100 i art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636, dalej: "ustawa o Policji"), w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa na 2023 r."), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385, dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023r.").

1. 3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ II instancji - Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] marca 2026 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że sprawa ma charakter administracyjny i należy do właściwości organu, nie zaś sądu powszechnego.

Odnosząc się do meritum żądania organ odwoławczy wskazał, że kwestię uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ust. 1 ustawy o Policji). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W roku 2023 wysokość uposażeń policjantów kształtowana była m.in. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł. Jednocześnie, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia MSWIA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...).

Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 roku kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 – 1.614,69 zł. Skarżącej zwolnionej ze służby z dniem[...]lutego 2023 r. wypłacono uposażenie za te dwa miesiące na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 roku. Żądanie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. jest zatem bezzasadne. Podobnie uargumentowano odmowę uwzględnienia przeliczenia i wypłaty innych wnioskowanych świadczeń.

W ocenie organu odwoławczego prawo do uposażenia za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.).

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji podnoszona w odwołaniu dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy oraz niekonstytucyjności stanowiska organów Policji.

1. 4. Skargę na powyższą decyzję wniosła w terminie skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika) zarzucając w niej naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego:
2. a) § 19 ust. 2 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów przez błędną wykładnię i uznanie, że Komendant Miejski Policji jest kompetentny do wydania decyzji sprawie byłego funkcjonariusza c. policji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że posiada on upoważnienie do wydawania decyzji wyłącznie wobec policjantów pozostających w służbie, co doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej;
3. b) art. 41 ust. 1-4 ustawy budżetowej na rok 2023 przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w aktach prawnych wyższej rangi, tj. z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, co doprowadziło do naruszenia art. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 rok przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie został on uchylony, a przepis wyłączający jego zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy odchodzących ze służby przed 1 marca 2023 r. jest sprzeczny z Konstytucją,
4. c) art. 7 i 8 ust. 1 Konstytucji przez uznanie, że organy administracji nie mają kompetencji do badania zgodności przepisu z Konstytucją, co skutkowało brakiem odmowy zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej w sytuacji, gdy przepis ten jest niezgodny z Konstytucją, w związku z czym w niniejszej sprawie należało zastosować te przepisy, które są z nią zgodne i przewidują kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł, jako jedynie obowiązujące;
5. 2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
6. a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem ustalenia, że wprowadzony przez art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej mechanizm "zamrożenia" podwyżki uposażeń był krzywdzący dla skarżącego i pozbawił go praw nabytych, w sytuacji, gdy zasada corocznej waloryzacji wynagrodzeń dla pracowników sfery budżetowej (do których zalicza się też funkcjonariuszy Policji) wynika z ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a ponadto brak podwyżki uposażenia znalazł odzwierciedlenie w świadczeniu emerytalnym skarżącego, zaś wskazany mechanizm został wprowadzony z naruszeniem podstawowych standardów konstytucyjnych, w konsekwencji czego Organ administracji zaniechał uznania w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, że przepis art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z Konstytucją RP,
7. b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w związku z czym organ administracji był zobligowany do wyeliminowania tak wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a czego nie uczynił.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto o zawieszenie niniejszej sprawy do czasu zakończenia postępowania toczącego się z powództwa skarżącej przeciwko S.P. – Komendzie Miejskiej Policji w [...] toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...]pod sygnaturą [...].

1. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
2. 6. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 206 r. (k. 28 akt sądowych) sąd oddalił wyżej opisany wniosek skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.).

1. 8. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym za zgodą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
2. 9. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii właściwości organów i drogi administracyjnej w sprawie, w tym zasadności wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia sprawy zawisłej przed sądem pracy o te same świadczenia (roszczenia). Po pierwsze sąd uznaje, że do rozpatrzenia wniosku skarżącej właściwa jest wyłącznie droga administracyjna i sądowoadministracyjna (co zostanie szerzej rozważone w kolejnym punkcie). Po drugie stanu zawisłości, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ma, gdyż postanowieniem z dnia [...] marca 2026 r. wydanym w sprawie [...] Sąd Pracy w [...] przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji (k. 50 akt administracyjnych). Choć postanowienie to nie ma uzasadnienia niewątpliwie wynika ono z uznania drogi administracyjnej jako wyłącznej w sprawie. Nadto z treści wniosku oraz odwołania wynika, że wniosek był pismem zawierającym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego.
3. 10. Jeśli chodzi o drogę administracyjną i właściwość tutejszy sąd konsekwentnie przyjmuje, że zgodną z prawem drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi Policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach i doktryny, i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie.

W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku.

Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem.

11. Powyższe poglądy potwierdza także judykatura. Na uwagę zasługuje tu wyrok Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91 trafnie charakteryzujący stosunek służbowy. W jego uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

12. Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2).

Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji.

13. Pogląd ten potwierdza analiza aktualnego nurtu orzecznictwa. Na uwagę zasługuje tu w szczególności wyrok NSA z dnia 15 lipca 2026 r. w sprawie III OSK 268/26 (CBOSA) zawierający kompleksowy i wyczerpujący wywód uzasadniający wyżej opisany pogląd. Zauważono w nim miedzy innymi to, co również dostrzegł tutejszy sąd we wcześniejszych sprawach, że uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., w sprawie III PZP 1/05 wpisuje się w stabilną i funkcjonującą już od dłuższego czasu linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej. Podobnie przywoływana w innych tego rodzaju sprawach prowadzonych przed tutejszym sądem uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 nie może być oceniana przez pryzmat samej tezy "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu" (por. SIP LEX). Uchwała ta dotyczy bowiem sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też i wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie (por. wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Go 471/25).

Jak wskazuje się w orzecznictwie w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; publ. Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyrok NSA z dnia 15 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 1811/23 i wskazane tam orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów.

14. Odnosząc się do kwestii merytorycznej sąd podziela wyrażone już wcześniej poglądy optujące za stanowiskiem organów. Zgodnie bowiem z art. 41 ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. (ust. 1). Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (ust. 2). Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2 (ust. 3). Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł.

15. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii zasadnicze znaczenie ma zatem treść art. 99 i art. 106 ustawy o Policji, które to przepisy regulują kwestie uposażenia oraz jego zmiany. Podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2025 r., III SA/Gd 364/25 (CBOSA), że wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale zmianę zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac (podwyższenia) od tej daty, a nie waloryzacji wypłaconych już uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r.

W art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 cyt. ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej.

15. Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 styczeń 2023 r., a uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. Dla zobrazowania tego, że jest to mechanizm służący podwyższeniu płac od dnia 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń, wskazać można, że z matematycznego punktu widzenia, wypłacając uposażenie począwszy już od miesiąca marca 2023 r. powiększone o 1/5 ww. różnicy do wyrównania tej różnicy dochodzi już po upływie 5 miesięcy.

Takie wyrównanie różnicy nie obejmowałoby też wszystkich funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., gdzie w zależności od czasu przez jaki w roku 2023 r. zdecydowaliby się jeszcze pozostawać dalej w służbie mogło by dojść albo nie dojść do wyrównania ww. różnicy. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm, jest skomplikowany i w pierwszym odbiorze może budzić kontrowersje, co do tego czy nie stanowi on waloryzacji. Jego analiza przekonuje zatem, że wskazany mechanizm nie zawsze będzie jednak prowadzić do wyrównania wskazanej przez ustawodawcę różnicy, która nie odpowiada też zresztą różnicy dwóch płac za miesiące styczeń 2023 r. i luty 2023 r.

16. Zdaniem tutejszego sądu mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej jest to mechanizm wprowadzony od 1 marca 2023 r., mający zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie odchodzili ze służby. Tak też w uzasadnieniu do ustawy okołobudżetowej akcentowano właśnie to, że mechanizm ten ma na celu zachęcenie do pozostania w służbie. Ponieważ dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od miesiąca marca 2023 r., wskazany przepis art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącej, która została zwolniona ze służby w lutym 2023 r.

Z tego też względu wobec skarżącej nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżąca nie pozostawała już w służbie w Policji i organy prawidłowo wskazały więc, że w odniesieniu do sytuacji skarżącej musiał mieć zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Organ nie mógłby odstąpić od jego zastosowania, skoro odnosił się wprost właśnie do uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do dnia 25 lutego 2023 r.

Zasadnie zatem organy przyjęły, że możliwość kształtowania przez organy Policji uposażenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe określone w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. Przepisy te wskazują w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Natomiast prawo do podwyżki uposażenia jest ściśle związane z uposażeniem zasadniczym, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić jego wzrostu, gdy osobie zainteresowanej nie przysługuje już prawo do uposażenia. Uposażenie jest bowiem świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim znajduje się osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia (por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., III OSK 7597/21 oraz 24 września 2014 r. I OSK 1317/13, CBOSA).

17. Jak wynika z akt sprawy skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wniosek o wyrównanie uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych został złożony w dniu, w którym skarżącej nie przysługiwało jej już prawo do uposażenia zasadniczego. Stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasło bowiem z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło jej zwolnienie ze służby.

Ustawodawca w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 202, a także w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 r., nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli - tak jak skarżąca - ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia zatem dokonywanie naliczeń przez organ administracji publicznej, a następnie wyrównania - czego domaga się skarżąca - uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.

Zasadnie zatem organ I instancji, uznając za dopuszczalną drogę postępowania administracyjnego i rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej, odmówił skarżącej wyrównania uposażenia zasadniczego oraz wyrównania świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za miesiąc styczeń 2023 r. i luty 2023 r., jak również środków finansowych wypłacanych w ramach art. 117 ustawy o Policji od marca 2023 r. do sierpnia 2023 r.

18. Tym samym, w ocenie Sądu, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, a także zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, czy z zasady równości wobec prawa, nie można bowiem wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organy nie mają możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zatem w rozpoznawanej sprawie organy nie miały prawnej możliwości pominięcia przepisów ustawy okołobudżetowej z dnia 1 grudnia 2022 r. i dokonania żądanego przez skarżącą wyrównania uposażenia, a więc w zasadzie podwyżki uposażenia już w czasie gdy skarżąca od dnia [...] lutego 2023 r. nie pozostaje funkcjonariuszem Policji z uwagi na zwolnienie z tej służby i przejście na emeryturę.

W tej sytuacji zastosowania nie mógł mieć zatem art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, ale art. 41 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na zwolnienie ze służby przed 1 marca 2023 r. skarżąca nie została objęta regulacjami uprawniającymi do zastosowania podwyżki uposażenia, która obowiązywała w odniesieniu do wyliczania uposażeń w 2023 r. dopiero począwszy od 1 marca 2023 r., w tym regulacjami zawartymi w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Przepis ten, jak stwierdzono w wyżej powoływanym wyroku NSA w sprawie III OSK 268/26 1 nie ma charakteru dyskryminującego.

19. Odmowa realizacji wniosku nie narusza też wskazanych w skardze przepisów art. 7 i 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela tu w pełni pogląd NSA zawarty we wskazanym wyżej wyroku, że w sprawie nie występuje zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dającego się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).

20. W ocenie sądu postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy przed wydaniem rozstrzygnięcia wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia. Organy wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się w toku postępowania przy podejmowaniu wydanych w sprawie decyzji. Stanowisko organów zostało przedstawione w uzasadnieniach rozstrzygnięć, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.