Uzasadnienie
Decyzją, z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...], znak: [...] Burmistrz [...] na podstawie m.in. art. 98a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej u.g.n.) ustalił na rzecz Gminy [...] opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność E.O., położonej w [...], oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], o łącznej powierzchni 7,4330 ha, w wyniku jej podziału na działki budowlane o nr ewid.: [...], w kwocie 393.400 zł
Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu, na wniosek E. O. działka nr [...] została podzielona. Podział zatwierdzony został decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], znak [...], przedstawiony na mapie stanowiącej integralną część decyzji, przyjętej do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] marca 2023 r. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] marca 2023 r. W dacie tej obowiązywała uchwała Nr LV/543/22 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2022 r. poz. 1596), która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2022 r. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale.
W opisywanej sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 98a u.g.n., umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem działki nr [...] dokonanym na wniosek właściciela, nie upłynął trzyletni okres przedawnienia, gdyż decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 27 marca 2023 r., postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a strona została o tym poinformowana zawiadomieniem z [...] sierpnia 2025 r. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartości działki nr [...] przed podziałem i po podziale. Na skutek dokonanego podziału działki wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 1.967.000 (wartość przed podziałem – 3.791 000 zł, wartość po podziale – 5.758 000 zł). Opłata adiacencka stanowi 20 % różnicy między w/w wartościami.
W toku postępowania stronie została udostępniona kopia w/w operatu szacunkowego. W dniu 19 listopada 2025 r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony z dnia [...] listopada 2025 r., kwestionujące m.in.: sposób prezentacji analizy rynku, dobór transakcji porównawczych i kryterium podobieństwa nieruchomości, przyjęcie konkretnej transakcji do zbioru nieruchomości podobnych, metodę oceny wpływu cech rynkowych i obliczanie wag, skalę ocen cechy "powierzchnia działki" i kwestię ekstrapolacji, odrzucenie/przyjęcie poszczególnych transakcji, rozszerzenie rynku lokalnego o nieruchomości z terenów wiejskich, ustalenie współczynników korygujących oraz zdublowanie transakcji nr 10 i 14. Burmistrz [...] dnia 28 listopada 2025 r. przesłał pismo rzeczoznawcy majątkowemu celem udzielenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. W odpowiedzi rzeczoznawca przyjął część zarzutów i sporządził nowy operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2025 r. odnosząc się do każdego z zarzutów, jednocześnie wycofując z obiegu prawnego operat z dnia [...] sierpnia 2025 r. Wprowadzone korekty miały charakter porządkujący i nie wpłynęły na wynik końcowy wyceny.
Pismem z dnia [...] lutego 2026 r. strona podtrzymała dotychczas zgłoszone zarzuty wobec operatu szacunkowego z [...] grudnia 2025 r. oraz ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Wniosek ten nie został uwzględniony przez organ.
W ocenie organu operat szacunkowy w wersji poprawionej spełnia wszystkie wymogi formalne z § 55 – 57 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832, dalej r.w.n.). Rzeczoznawca w operacie oraz w pisemnej odpowiedzi szczegółowo odniósł się do zarzutów strony. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o odpowiedź rzeczoznawcy oraz operat z [...] grudnia 2025 r., organ nie znalazł podstaw do uznania, by dowód ten był dotknięty brakami formalnymi eliminującymi go z postępowania (art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.), zawierał oczywiste niejasności czy omyłki tej wagi, by uniemożliwiałyby jego wykorzystanie. Organ nie stwierdził, by dobór rynku i transakcji naruszał przepisy prawa lub standardy zawodowe. W poprawionym operacie rzeczoznawca uwzględnił jeden z zarzutów strony przez wyłączenie jednej z transakcji ze zbioru nieruchomości podobnych, uzupełnił i doprecyzował analizę rynku oraz opis cech, wykazał, że dokonane korekty nie miały wpływu na wynik końcowy wyceny.
Działania te potwierdzają rzetelność i prawidłowość procesu wyceny oraz świadczą o należytym odniesieniu się do zarzutów strony. Operat w wersji poprawionej jest spójny, logiczny i kompletny, wskazuje podstawy faktyczne i prawne przyjętych założeń, opisuje sposób pozyskania danych rynkowych oraz przedstawia tok rozumowania prowadzący do ustalenia wartości nieruchomości. Organ I instancji po ponownej analizie operatu w wersji poprawionej nie stwierdził niejasności, luk czy oczywistych błędów (rachunkowych, opisowych lub prawnych) wymagających dalszego uzupełnienia. Brak było podstaw do zakwestionowania jego przydatności jako dowodu w postępowaniu, zatem mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 98a u.g.n. Po stronie organu I instancji nie powstały "uzasadnione wątpliwości" co do prawidłowości sporządzenia operatu w rozumieniu art. 157 ust. 1 u.g.n. Samo sformułowanie zarzutów przez stronę, bez wykazania naruszeń prawa lub wad formalnych operatu, co do zasady nie przesądza o konieczności zlecenia weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n.
Zgodnie z tym przepisem ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w aspekcie merytorycznym należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić zarówno organ administracji publicznej, jak i strona postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia oceny operatu w tym trybie.
Rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Opinia biegłego jest logiczna i wiarygodna, a wyliczenia poprawne. W związku z tym operat ten został przyjęty jako dokument, na podstawie którego określono wysokość opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględniał części składowych nieruchomości ani gruntów przejętych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie.
Stronie postępowania zapewniono czynny udział w postępowaniu, należycie i wyczerpująco informowano o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązków. Umożliwiono także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 9 i 10 k.p.a.
Na skutek wniesionego przez E. O. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2026 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2026 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił m.in., iż rzeczoznawca w operacie szacunkowym wskazał jako datę, na którą określono i uwzględniono stan nieruchomości przed podziałem, dzień [...] marca 2023 r. (tzn. wydania decyzji zatwierdzającej podział), zaś data, na którą określono i uwzględniono stan nieruchomości po podziale to [...] marca 2023 r. (dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) stanowi jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stąd też jej zgodność z przepisami jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania.
Zatem jej wartość dowodowa oraz poprawność sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną czy jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.
Kolegium (podobnie jak organ I instancji) dokonało oceny w/w operatu szacunkowego. W toku postępowania strona kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu stanowiącego podstawę wyceny, w wyniku czego rzeczoznawca uznał za zasadne część zarzutów skarżącego (które nie wpłynęły jednak na oszacowaną wartość nieruchomości zarówno przed jak i po podziale) i [...] grudnia 2025 r. wydał nowy operat, dopuszczony przez organ I instancji jako dowód postanowieniem z dnia [...] stycznia 2026 r.
Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Okoliczności takie nie zaistniały w tej sprawie. Operat sporządzony został przez osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym, legitymującą się uprawnieniami w zakresie szacowania nieruchomości. Ze względu na fakt, iż zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, kwestia wyboru metody szacowania, pomimo zarzutu stawianego przez skarżącego w tym przedmiocie, nie podlega ocenie przez organy. Stan wycenianej nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ([...] marca 2023 r.), natomiast wartość oszacowano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.
W celu określenia wartości działki przed podziałem rzeczoznawca przeanalizował lokalny rynek nieruchomości. Uzasadnił rozszerzenie analizy rynku na powiat sąsiedni (pow. [...]), wskazując, iż w okresie 2 lat wstecz od daty uprawomocnienia się decyzji podziałowej nie znaleziono wystarczającej ilości transakcji nieruchomości podobnych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w operacie faktu, iż dla działki przed jej podziałem wydana już została decyzja o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało, iż jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca analizując rynek i przyjmując nieruchomości podobne do wyceny, uwzględnił nieruchomości gruntowe, niezabudowane pod budownictwo jednorodzinne (str. 44 operatu). Fakt, iż dla działki gruntu przed podziałem (oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy V i VI) wydana została decyzja o warunkach zabudowy, został zatem uwzględniony w procesie wyceny.
Stan nieruchomości po podziale oszacowano na dzień, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (27 marca 2023 r.) natomiast wartość oszacowano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Biorąc pod uwagę oszacowaną wartość nieruchomości przed podziałem, tj. 3.791.000 zł oraz wartość nieruchomości po podziale tj. 5.758.000 zł., wzrost wartości nieruchomości wyniósł 1.967.000 zł. Uchwałą Nr LV/543/22 Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej ustalono stawkę procentową tej opłaty naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, w wysokości 20% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale. Zatem opłata adiacencka wynosząca 393.400 zł, ustalona została w sposób prawidłowy.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.O., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 98 u.g.n. poprzez:
- a) błędne przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, podczas gdy wzrost ten nastąpił już wcześniej – wyłącznie na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i nr [...];
- b) brak ustalenia bezpośredniego związku przyczynowego między podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości, w sytuacji gdy podział geodezyjny nie stworzył nowego potencjału inwestycyjnego ponad ten wynikający z wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy;
- c) błędne ustalenie wartości nieruchomości "przed" podziałem z pominięciem wpływu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i nr [...], co doprowadziło do sztucznego zaniżenia tej wartości i zawyżenia różnicy wartości;
- 2) art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości przed podziałem z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 154 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i nr [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości jako grunt rolny i rażącego zaniżenia wartości nieruchomości "przed" podziałem;
- 3) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez nie zlecenie oceny prawidłowości operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, mimo uzasadnionych wątpliwości co do jego rzetelności (m.in. błędy metodologiczne, zdublowanie transakcji, pominięcie wpływu decyzji o warunkach zabudowy);
- 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie oceny wpływu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i nr [...] na wartość nieruchomości przed podziałem;
- 5) art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę dowodów polegającą na bezkrytycznym przyjęciu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2025 r., mimo że po dokonanych korektach (usunięcie i zdublowanie transakcji) wartość nieruchomości pozostała identyczna jak w poprzednim operacie z dnia [...] sierpnia 2025r;
- 6) art. 84 § 1-2 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwinął podniesione zarzuty wskazując m.in., iż w sporządzonym operacie biegła pominęła fakt wydania dla działki nr [...], jeszcze przed jej podziałem, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, traktując teren jak "zwykły" grunt rolny. W konsekwencji organ I instancji błędnie ustalił opłatę 20%, tzn. 393.400 zł od zawyżonej różnicy wartości, tzn. 1.967.000 zł. Organ I instancji naruszył art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że wzrost wartości nieruchomości to wyłącznie efekt jej podziału na wniosek właściciela, a także art. 154 ust. 2 u.g.n. Tymczasem w niniejszej sprawie wzrost ten nastąpił wcześniej wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sam fakt różnicy wartości przed i po podziale nie przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 98a ust. 1 u.g.n. Konieczne jest wykazanie, że sam podział spowodował ten wzrost.
Jednocześnie błędnie ustalono wartość nieruchomości "przed" i "po" podziale. W sprawie doszło też do naruszenia art. 157 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oceny operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców. W doktrynie wskazuje się, że wystarczy "uzasadniona wątpliwość" do skierowania operatu do organizacji. W niniejszej sprawie doszło do wyjątkowej sytuacji, w której biegła sama dokonała "anulowania" pierwszego operatu z [...] sierpnia 2025 r., co oznacza, że pierwotny operat zawierał szereg istotnych błędów, które winny skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu. Jednak nowy operat sporządzony przez biegłą i dopuszczony do postępowania z urzędu przez Burmistrza [...], określa dokładnie takie same wartości nieruchomości zarówno sprzed podziału jak i po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej. To z kolei oznacza, że błędy operatu nie zostały usunięte. Winno to prowadzić do zbadania operatu pod względem prawidłowości jego wykonania.
Nadto SKO naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem nie zbadało kluczowych okoliczności dla rozstrzygnięcia, a także art. 80 k.p.a. przez wadliwą ocenę dowodów. W operacie z [...] grudnia 2025 r. biegła po raz drugi przyjęła identyczne wartości nieruchomości przed i po podziale jak w operacie sierpniowym, mimo dokonanych korekt. Nie wyjaśniono, dlaczego pomimo tych zmian wynik pozostał bez zmian. Organy bezkrytycznie przyjęły wartość wynikającą z operatu, nie sprawdzając jego logiki, w szczególności w sytuacji, gdy biegła sporządziła 2 operaty, a pierwszy operat został w zasadzie przez biegłą samodzielnie wycofany. Przy czym przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości "anulowania" złożonego do akt sprawy dowodu w postaci opinii biegłej. Aktualnie w sprawie są dwie opinie, przy czym nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, dlaczego opinia z [...] grudnia 202 5r. jest podstawą do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, a pierwotny operat już nie. Powyższe skutkowało rażącym zaniżeniem wartości nieruchomości w stanie "przed podziałem".
Z wadliwą oceną operatów szacunkowych wiąże się również naruszenie art. 84 § 1-2 k.p.a, w postaci odmowy dopuszczenia kolejnego dowodu z opinii innego biegłego, o co wnosił skarżący, celem ponownej niezależnej wyceny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2026 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...], znak [...] ustalającą na rzecz Gminy [...] opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność E.O., położonej w [...], oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o łącznej powierzchni 7,4330 ha, w wyniku jej podziału na działki budowlane, w kwocie 393.400 zł
Skarga okazała się niezasadna.
W myśl art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości niewiększej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 2).
W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostawało, iż na wniosek E.O. decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], znak [...], zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na 56 mniejszych działek budowlanych o wskazanych w tej decyzji numerach. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 27 marca 2023 r. W dacie tej obowiązywała uchwała Nr LV/543/22 Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2022 r. poz. 1596) określająca stawkę procentową tej opłaty w wysokości 20% różnicy między wartością przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2022 r. W związku z tym spełniona została przesłanki wynikające z art. 98a ust. 1 oraz art. 98a ust. 1a zdanie pierwsze u.g.n. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty nastąpiło zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2025 r., doręczonym stronie w dniu 26 sierpnia 2025 r. Tym samym zachowany został termin określony w art. 98a ust. 1 zd. trzecie u.g.n.
Opłata adiacencka stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę z cudzej nieruchomości gminie z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Dopuszczalność pobrania tej opłaty uwarunkowana jest wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Wzrost ten wymaga potwierdzenia stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu niż nieruchomości sprzed podziału o jednolitym kształcie ewidencyjnym. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga zatem uzyskania dowodu wzrostu wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu. Rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Wymogi co do formy, treści, stosowanej metodologii i sposobów sporządzania operatu określa, zgodnie z delegacją z art. 156 u.g.n., zawiera r.w.n.
W myśl § 78 ust. 2 i § 79 r.w.n. operat zawiera informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przedstawia się w nim sposób dokonania wyceny, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny, podstawę prawną wyceny, źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości, podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
Odnosząc się do grupy zarzutów kwestionujących prawidłowość operatu, w tym ustalenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości przed podziałem (z uwagi na decyzje o warunkach zabudowy), pominięcie oceny wpływu tych decyzji na wartość nieruchomości przed podziałem oraz błędne w ocenie strony ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed podziałem, wskazać przede wszystkim należy, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Wprawdzie jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednakże ani sąd administracyjny, ani organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.
Zarówno organy administracji jak i sąd mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Należy jednak odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu od oceny jego merytorycznej prawidłowości, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, bez wnikania w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14).
O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu, to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów i sądu. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości oraz nadawanie im określonej wagi, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyroki NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17 oraz z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17). Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości, weryfikacja poprawności przyjętych założeń, mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 384/17, WSA w Gliwicach z 29 lipca 2016 r., II SA/Gl 356/16; WSA w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., II SA/Ke 1110/14).
Niezależnie od powyższego, w kontekście podniesionych zarzutów należy zwrócić uwagę, iż jak wynika z treści operatu, biegła uwzględniła fakt wydania w stosunku do opisywanej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, nie tylko poprzez załączenie do operatu szacunkowego z [...] grudnia 2025 r. kopii decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (przed jej podziałem). Przede wszystkim bowiem w treści operatu, na str. 13, w rozdziale III. Opis przedmiotu wyceny, pkt 4. Opis gruntu przed podziałem, wskazano m.in., iż nieruchomość jest "na dzień wyceny niezabudowana, nieogrodzona, częściowo w trakcie zabudowy jednorodzinnej", jak również iż "zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy w dniu 12.05.2022r. zaopatrzenie w wodę własnego źródła, odprowadzenie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego". Na str. 33, w pkt 7 Przeznaczenie wycenianej nieruchomości stwierdzono zaś, iż "na dzień określenia wartości przedmiotu wyceny obszar, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie jest objęty miejscowym planem.
Dla wycenianej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto rzeczoznawca, dokonując dla celu wyceny doboru nieruchomości podobnych, wzięła pod uwagę nieruchomości również przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Z kolei odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi wskazania, iż biegła w ocenie strony pominęła fakt ustalenia dla działki nr [...] warunków zabudowy, traktując ten teren jak "zwykły" grunt rolny (str. 8 operatu – oznaczenie gruntów RV, RVI – gruntu rolne) należy zwrócić uwagę, iż stanowiło to jedynie przytoczone przez rzeczoznawcę w operacie oznaczenie użytku w ewidencji gruntów.
W konsekwencji opisane wyżej zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów bezkrytycznego w ocenie strony przyjęcia złożonego w sprawie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego z [...] grudnia 2025 r., braku zlecenia oceny prawidłowości operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a także odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, wskazać należy, iż strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości. Jeżeli skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym przekonaniu o ich słuszności. Samo zaś niezadowolenie skarżącego z opinii biegłego, czy też jego subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie zostało potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności tej wyceny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17).
Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza przy tym strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można natomiast przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów (por. m.in. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 2191/18).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie argumentacja skarżącego nie zdołała podważyć prawidłowości operatu. Zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Dodatkowo zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji, lecz jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17).
Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu skargi argumentacji dotyczącej "anulowania" złożonego do akt sprawy dowodu oraz kwestionującej pominięcie przez organ operatu z [...] sierpnia 2025 r., a także oparcia decyzji na operacie z [...] grudnia 2025 r. wskazać należy, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami istotnie nie przewiduje instytucji "anulowania" czy też "wycofania operatu z obiegu prawnego" bowiem operat pozostaje materiałem dowodowym w sprawie i jako taki nie wchodzi do obrotu prawnego (nie można go zatem z obrotu prawnego wycofać). Jednak w postępowaniach w sprawie opłaty adiacenckiej przyjęta jest praktyka, że istnieje możliwość korygowania przez rzeczoznawcę dostrzeżonych wad operatu (np. na skutek uwzględnienia uzasadnionych zarzutów strony). W takiej sytuacji organ powinien oprzeć rozstrzygnięcie na skorygowanym operacie szacunkowym, względnie nowym operacie, jeśli skala wymaganych zmian uzasadniała sporządzenie nowego operatu.
Zarzut ten nie mógł zatem skutkować uwzględnieniem skargi, bowiem uchybienie to polegało jedynie na niefortunnym użyciu przez rzeczoznawcę pojęcia "wycofania z obiegu prawnego operatu". Natomiast Burmistrz [...] prawidłowo pominął operat z [...] sierpnia 2025 r., opierając rozstrzygnięcie na operacie datowanym na [...] grudnia 2025 r. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. biegła wyjaśniła przyczyny złożenia do akt sprawy nowego operatu oraz szczegółowo odniosła się do zarzutów strony, formułowanych w odniesieniu do operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2025 r.
Z operatu szacunkowego wynika, że zawiera on wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów u.g.n. oraz r.w.n. Określa przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Zgodnie z powołanym art. 98a ust. 1b u.g.n. rzeczoznawca prawidłowo ustaliła stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] marca 2023 r.), zaś stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna 27 marca 2023 r.). Wynik końcowy wyceny wraz z obliczeniami oraz uzasadnienie dokonanej wyceny również wynikają z treści operatu i nie można doszukiwać się tu błędów rachunkowych. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, iż operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy, zawiera kompletne i spójne ustalenia co do stanu faktycznego oraz stanowi wiarygodny dowód w sprawie.
Z operatu wynika, że wzrost wartości rynkowej nieruchomości skarżącego na skutek jej podziału wyniósł 1.967.000 zł (różnica między wartością 3.791.000 zł przed podziałem oraz 5.758.000 zł po podziale). W konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. na kwotę 393.400 zł, co stanowi 20% wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie ze stawką wynikającą z uchwały Nr LV/543/22 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania, za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący nie podważył przy tym skutecznie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, by organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy bądź nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.