Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...], znak [...]Starosta [...] na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 311 ze zm., dalej specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] z dnia [...] października 2024 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] ul. [...] w obrębie ewid. [...], jednostce ewid. [...][...].
Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie do Wojewody [...] wniósł B.S. podnosząc, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa na jego szkodę w wyniku poświadczenia nieprawdy w dokumentacji co do statusu budynku i jego przeznaczenia oraz odległości budowanej drogi od narożnika budynku. Inwestycja sprowadza katastrofę budowlaną poprzez wykonanie uskoku gruntu w odległości 62 cm i głębokości 57 cm od narożnika budynku, jego części mieszkalnej i odsłonięcie fundamentu. Wskazał na samowolne wykonanie kawałka płotu betonowego na wysokości narożnika budynku mieszkalnego w odległości 62 cm przez projektanta (kierownika), na wykonanie zjazdu o uskoku 50 cm na odległości 60 cm na działkę oraz wykonanie wjazdu do bramy w budynku o różnicy poziomów około 50 cm, na odległości około 3,5 m. Zażądał, by poprawnie używać nazwy przeznaczenia budynku, przywrócić poprzednią odległość 1,5 m od narożnika budynku jego części mieszkalnej, przywrócić poprzedni poziom drogi, usunąć samowolnie wykonany płot betonowy.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] marca 2026 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił m.in., iż strona posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej inwestycją (działka nr [...]), która polega na budowie drogi publicznej. Działka ta zostanie podzielona na działki nr [...] z czego działka nr [...] znajduje się w nowoprojektowanym pasie drogowym. Mają zatem do niej zastosowanie przepisy specustawy drogowej, w tym również te regulujące kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości (art. 1 ust. 1). W ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organy są uprawnione, by orzec o wywłaszczeniu całości lub części nieruchomości na cel publiczny jakim jest budowa drogi publicznej objętej wnioskiem zarządcy drogi.
Do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany oraz wszystkie inne wymagane dokumenty. Organ I instancji natomiast prawidłowo przeprowadził całe postępowanie, w pełnym zakresie wskazanym w decyzji Wojewody [...] z [...] września 2025 r., znak: [...], którą uchylono w całości wcześniejszą decyzję Starosty [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił nadto m.in., iż przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. W postępowaniu tym przedmiotu kontroli nie stanowią zagadnienia racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora, ewentualnych odmiennych wariantów przebiegu inwestycji, infrastruktury towarzyszącej, jak również szczegółowa ocena rozwiązań technicznych projektu budowlanego, przesłanek ekonomicznych oraz społecznych inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Ocenie organów może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy.
Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e ustawy). W razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Zarzuty strony koncentrują się zaś przede wszystkim na kwestii prawidłowości wskazanych w projekcie informacji oraz przyjętych rozwiązań technicznych w ramach przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
To projektant ponosi odpowiedzialność za część projektu, której jest autorem. Zamierzenie inwestycyjne oceniane jest na podstawie przedstawionych przez autora projektu rozwiązań. Kwestie dotyczące niewłaściwie (nieprawdziwie) podanej funkcji budynku odwołującego się pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Przedmiotem decyzji jest inwestycja drogowa, która nie ingeruje w budynki na działce strony. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego. Funkcje i oznaczenia budynków na mapie do celów projektowych pochodzą z zasobu ewidencji gruntów i budynków. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oznaczonym na rysunku symbolem (m) oraz połączonym z nim budynkiem oznaczonym symbolem (i) – inny. W projekcie podano odległości projektowanej drogi od istniejących budynków, rzędne terenu itd. Ewentualne rozbieżności pomiędzy stanem przedstawionym w projekcie a tym faktycznie zrealizowanym nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania rozwiązań przyjętych w projekcie.
Projekt przewiduje wykonanie palisady betonowej. Brak jest natomiast rozwiązań dotyczących budowy "płotu betonowego". Odległość między projektowaną palisadą a zewnętrzną krawędzią budynku na działce strony wynosi 0,84 m. Natomiast odległość projektowanej krawędzi jezdni od budynku wynosi 1,46 m. Między projektowaną palisadą a krawędzią projektowanej jezdni projektuje się pobocze o szerokości 0,62 m. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje wykonanie 3 zjazdów na działkę strony. W sąsiedztwie działki zaprojektowano również zjazd na drogę niepubliczną na działce nr [...]. Wszelkie roboty budowlane związane z budową drogi przy działce nr [...] wykonywane będą w projektowanym pasie drogowym.
Organy nie posiadają uprawnień do oceny poprawności tych informacji, odpowiada za to autor projektu. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań wprowadzających nadmierną, nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności strony. Ingerencja związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością odwołującego się nie został zajęty w wymiarze większym niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Zatem lokalizacja drogi została wybrana w sposób optymalny. Inwestycja ma na celu poprawę bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.
Z kolei odwołujący domaga się utrzymania swojego status quo w zakresie, w jakim dotychczas korzystał z nieruchomości. Tymczasem zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Nadto jeżeli w wyniku realizacji inwestycji skarżący poniesie jakiekolwiek szkody materialne, będzie mu przysługiwało cywilnoprawne roszczenie odszkodowawcze.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] B. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy odwołanie skarżącego zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na liczne błędy związane z projektowaną i budowaną drogą, której dotyczy ta sprawa,
- b) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy upatrywanie znaczenia przez Wojewodę w podziale działki nr [...] na dwie kolejne działki: [...], nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka [...] rzeczywiście jest przeznaczona na budowę drogi publicznej, wcześniej była łąką, lecz ta nowowydzielona działka o powierzchni 1 m² nie pozostaje w żadnym związku z zabudowaną budynkiem należącym do skarżącego działką nr [...],
- c) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6, 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ pomija, że uzyskanie zgody na przeprowadzenie omawianej drogi mogło powstać w wyniku przestępstwa, co obecnie jest przedmiotem postępowania karnego przed Prokuratura Rejonową,
- 2) prawa materialnego – art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy oraz stanowiące jego konsekwencję naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji i utrzymywanie przez Wojewodę, że nie jest on władny ingerować w założenia projektu i wykonanie drogi nawet w sytuacji, gdy stan nowopowstającej drogi stanowi zagrożenie dla jej użytkowników oraz skarżącego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów:
- 1) wydruku księgi wieczystej nr [...] celem wykazania faktu, że działka [...] rzeczywiście jest przeznaczona na budowę drogi publicznej, a wcześniej była łąką, lecz ta nowowydzielona działka o powierzchni 1 m² nie pozostaje w żadnym związku z zabudowaną budynkiem należącym do B. S. działką nr [...],
- 2) dokumentacji postępowania karnego przed Prokuraturą Rejonową w [...], sygn. akt [...] – celem wykazania faktu, że uzyskanie zgody na przeprowadzenie omawianej drogi mogło powstać w wyniku przestępstwa, co obecnie jest przedmiotem postępowania karnego, zaś skarżący stara się o pozyskanie dostępu do tych akt jako pokrzywdzony,
- 3) dokumentacji zdjęciowej stanu nieruchomości skarżącego w sąsiedztwie powstającej drogi projektowanej drogi stwarza zagrożenie katastrofy budowlanej – celem wykazania faktu, że obecny stan wykonania projektowanej drogi stwarza zagrożenie katastrofy budowlanej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż podział działki [...] na dwie kolejne działki, tzn. [...], z czego działka [...] znajduje się w nowoprojektowanym pasie drogowym budowanej drogi, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] rzeczywiście przeznaczona jest na budowę drogi publicznej, wcześniej była łąką, lecz ta nowowydzielona działka o powierzchni 1 m² nie pozostaje w żadnym związku z zabudowaną budynkiem należącym do skarżącego działką nr [...].
W Prokuraturze Rejonowej w [...] prowadzone jest dochodzenie z zawiadomienia B. S. o poświadczenie nieprawdy w dokumentach poprzedzających budowę drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...] (sygn. akt [...]). W zawiadomieniu oraz w dołączonych dokumentach dotyczących działki nr [...] wynika sprzeczność dotycząca odległości pomiędzy pasem drogowym a narożnikiem budynku skarżącego oraz odległości krawężnika od narożnika budynku. Na obecnym etapie toczy się sprawa w zakresie ustalenia, czy skarżący jest stroną, a zatem pokrzywdzonym w rozumieniu 231 § 1 k.k., czy też tak nie jest.
Nadto Sąd Rejonowy w [...] z w dniu [...] lipca 2026 r., rozpozna zażalenie pokrzywdzonego, za jakiego uważa się skarżący. Wynik tej sprawy karnej może mieć wpływ na sprawę objętą decyzją Wojewody i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, bowiem istnieje uzasadnione podejrzenie, że na etapie projektowania lub też w późniejszym okresie gromadzenia dokumentów powstały przynajmniej błędy mające znaczenie nawet dla tak daleko posuniętej w interesie publicznym tzw. specustawy.
Nadto dokumentacja zebrana w aktach sprawy oraz przedłożona ze skargą wskazują, że doszło do ingerencji w budynek skarżącego (m.in. zdjęcia ukazujące różnicę poziomu wg projektowanej i już wybudowanej drogi z terenem działki nr [...] i widocznym tam budynkiem). Głębokość podkopu jest ewidentna i zagraża w ocenie skarżącego substancji budynku, a nawet katastrofą budowlaną. Nie do przyjęcia jest ograniczanie się Wojewody [...] w kontroli wcześniejszego procesu projektowania czy działań inwestora – zarządcy drogi a później akceptującego te działania Starosty [...]. Zasłanianie się tzw. specustawą w tym przypadku nie powinno mieć miejsca. Organ II instancji sanuje nieprawidłowy, bo stwarzający zagrożenie dla skarżącego i użytkowników drogi stan, w którym ingerencja w substancję działki skarżącego może powodować katastrofę budowlaną, której skutkami obarczany może być w przyszłości skarżący jako właściciel budynku.
Jest to sprzeczne z art. 8 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Nie bez znaczenia Jest również brak możliwości dojazdu skarżącego na własną działkę, zaś wskazane w decyzji trzy zjazdy mają jedynie znaczenie teoretyczne, bo z praktycznymi nie mają żadnego związku. Wszystko jest bowiem skutkiem obniżenia terenu wybudowanej drogi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast skarżący terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiot kontroli stanowiła decyzja Wojewody [...][...] marca 2026 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], zezwalającą na wniosek Burmistrza [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] ul. [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...][...]. Inwestycja ta obejmuje m.in. nieruchomość stanowiącą własność skarżącego (działka nr [...]). W konsekwencji skarżący ma przymiot strony w niniejszej sprawie i mógł skutecznie żądać weryfikacji w/w decyzji w granicach swojego interesu prawnego.
Skarga okazała się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji). Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W myśl art. 11a ust. 2a wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust.
- 1. Z kolei ten ostatni przepis zawiera wyliczenie elementów, które zawiera decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W rozpatrywanej sprawie do wniosku inwestor załączył mapę, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej), nadto mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3), projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 11d ust. 1 pkt 5), wymagane opinie (art. 11b ust. 1 i art. 11 d ust. 1 pkt 8), a także oświadczenie zarządcy drogi (art. 11d ust. 1 pkt 7aa). We wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11 d ust. 1 pkt 2 i 4). Nadto we wniosku określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 d ust. 1 pkt 3a i 3b).
Organ I instancji poinformował strony o wszczętym postępowaniu oraz zapewnił im możliwość udziału w nim. Wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem doręczenia były dokonywane na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania były poinformowane w drodze obwieszczeń. Decyzja organu I instancji spełnia wymogi wynikające z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm), aktualnym na dzień opracowania projektu.
Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 7 p.b. podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę z określonym w nim terminem ważności. Do projektu budowlanego załączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d pkt 3). Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki z art. 12 ust. 7 p.b.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zaistniałych w ocenie skarżącego błędów związanych z inwestycją, wskazać należy, iż – niezależnie od faktu, iż w piśmie z dnia [...] maja 2025 r. inspektor nadzoru weryfikujący projekt budowlany opisywanej inwestycji szczegółowo ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącego w zakresie sposobu realizacji zjazdów z nieruchomości skarżącego, ich długości oraz spadków, a także usytuowania drogi względem budynku skarżącego – zgodnie z przepisami specustawy drogowej, organy architektoniczno-budowlane w procesie budowy drogi publicznej są uprawnione wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy tej ustawy nie upoważniają ich do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, bądź też do zmiany przebiegu inwestycji, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (por. m.in. wyroki NSA z 12 grudnia 2019 r., II OSK 3190/19, z 5 lutego 2026 r., II OSK 2400/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).
To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Rolą organów jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14). Dlatego stanowisko Wojewody przedstawione w zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, stosując przepisy tej ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych w ramach tej inwestycji rozwiązań techniczno-wykonawczych, mimo podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego argumentacji kwestionującej sposób realizacji inwestycji w sąsiedztwie jego nieruchomości.
Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu oraz sposobu budowy drogi. Jednocześnie inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w tym szczególnym trybie wtedy, gdy służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne. Tylko stwierdzenie przez organ, iż przebieg inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych, konkretnych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację. Nadto w myśl art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
Podobnie wbrew zarzutom skargi stanowisko organu o odpowiedzialności projektanta za projekt oraz zawarte w nim rozwiązania techniczno-wykonawcze jest zasadne i wynika z treści przepisów prawa. Jak wskazywano w orzecznictwie NSA, na etapie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie ma obowiązku badania projektu technicznego (por. m.in. wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r., II OSK 2488/24). Podkreśla się również, iż w wyniku zmiany art. 35 p.b. przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do prawa budowlanego wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Ustawodawca przyjął jako zasadę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada szczegółowo określone kompetencje kontrolne, które nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania.
Istotną konsekwencją enumeratywności katalogu czynności sprawdzających, o której mowa w powołanym wyżej art. 35 ust. 1 p.b., jest niedopuszczalność badania projektu budowlanego pod jakimkolwiek innym kątem (por. A. Fornalik, A. Kociemba, I. Jacieczko, Pozwolenie na budowę – wybrane problemy praktyczne, Warszawa 2022, s. 151). Jeżeli zatem projekt został zaakceptowany przez projektanta, to poza sferą uprawnień organów, a w ślad za tym i sądu kontrolującego wydane przez nie decyzje, pozostaje kwestia merytorycznej jego oceny i analizy. (por. m.in. wyroki NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15, z 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20 oraz z 10 grudnia 2024 r., II OSK 685/22). Projektant odpowiedzialny za przedłożony w sprawie projekt architektoniczno-budowlany posiada uprawnienia w specjalności architektonicznej, co oznacza, że ponosi wyłączną odpowiedzialność za rozwiązania przewidziane w projekcie, zaś organ nie posiada kompetencji do badania ani tym bardziej zakwestionowania rozwiązań przyjętych w projekcie architektonicznym.
Stosownie do treści art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, przepisy Prawa budowlanego, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio. Powyższe rozważania i uwagi są zatem w pełni aktualne w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu niezasadnego powołania się przez organ w zaskarżonej decyzji na fakt podziału działki nr [...] na dwie kolejne działki nr [...] oraz [...], co nie ma znaczenia w sprawie, gdyż działka ta nie pozostaje w żadnym związku z działką nr [...], zabudowaną należącym do skarżącego budynkiem, którego dotyczy argumentacja kwestionująca sposób realizacji inwestycji w sąsiedztwie jego nieruchomości, należy zwrócić uwagę, iż jak wskazuje treść zaskarżonej decyzji, organ poruszył kwestię działki nr [...] (objętej inwestycją) przede wszystkim w kontekście badania interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu decyzji, co umożliwiło mu występowanie w niniejszej sprawie jako strona i co następnie umożliwiło mu poddanie decyzji Wojewody kontroli sądowej. Kwestia tej działki nie stanowiła natomiast istoty sporu w sprawie, stąd też argumentacja skarżącego, jakoby miało to świadczyć o nieznajomości przez organ materiału dowodowego sprawy, nie mogła skutkować uwzględnieniem żądania skargi.
Odnosząc się do faktu złożenia przez skarżącego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, mającego polegać w ocenie strony na poświadczeniu nieprawdy w dokumentacji poprzedzającej budowę drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...], wskazać należy, iż w dacie orzekania przez Sąd sprawa ta pozostaje na etapie postępowania przygotowawczego, przy czym z przedłożonej dokumentacji nie wynika nawet, by w związku z realizacją opisywanej inwestycji komukolwiek postawiono zarzuty popełnienia czynu zabronionego. W konsekwencji, w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji poprzez przyjmowanie, iż została ona wydana w wyniku popełnienia czynu zabronionego.
Na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., materiał dowodowy został zebrany w stopniu wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skarżący nie podważył przy tym skutecznie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy.
Brak jest również podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie w pełni zrealizował zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, podobnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3326/14). Analiza akt niniejszej sprawy, w szczególności zaskarżonej decyzji Wojewody wskazuje, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyjęcie, iż powyższa zasada została naruszona.
Nie było także podstaw do przyjęcia, iż naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, czynnie w nim uczestniczył, zaś prowadzona przez organ i instancji korespondencja z inwestorem, w tym m.in. po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia [...] września 2025 r., nr [...], uchylającej wcześniejszą decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] wskazuje na to, iż organ ten dążył do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym również argumentacji skarżącego kwestionującej sposób realizacji inwestycji w sąsiedztwie jego nieruchomości.
Nadto organy wydając w sprawie decyzje poddały ocenie, czy interes społeczny (publiczny) związany z realizacją inwestycji drogowej w sposób nadmierny nie ingeruje w interes prywatny, chroniony w procesie budowlanym, w tym także w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej. Motywy zaś jakimi kierowały się organy, zostały przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji, zawierających omówienie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej z przytoczeniem i wyjaśnieniem zastosowanych przepisów prawa. Uzasadnienia tych decyzji spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., stąd też zarzut naruszenia tego przepisu również okazał się niezasadny.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, by organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy bądź nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.