Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2025 r., nr [...], Burmistrz [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 w zw. Z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w zw. Z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej jako ustawa zmieniająca) odmówił J. O. oraz J. O. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podał, że w myśl art. 61 ust. 5a u.p.zp. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany, na którym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na potrzeby tej analizy, na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku, wyznaczono obszar analizowany o promieniu równym 69 m (trzykrotność frontu działki 23 m x 3 = 69 m, minimum 50 m) dookoła terenu objętego wnioskiem. Za front działki uznał tę część działki, od strony której będzie odbywał się wjazd na działkę (dostęp do drogi publicznej), zgodnie z wnioskiem.
Po dokonaniu analizy organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt.
1) u.p.z.p. Ustalono bowiem, że na wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na podstawie której można ustalić parametry ponieważ w przedmiotowej sprawie brak było łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego podstawę wydania wnioskowanej decyzji, za bezzasadną uznano dalszą analizę.
Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli odwołanie, kwestionując powyższe ustalenia. Wskazali, że w niedalekiej odległości od granicy przyjętego do analizy obszaru znajdują się nieruchomości zabudowane, na działkach np. [...]. W szczególności działka [...]ma charakter zabudowy mieszkaniowej, a oddalona jest od działki skarżących o ok. 100 metrów. Działka [...] - grunty rolne zabudowane oddalona jest o ok. 120 metrów. Obie działki są w odległości mniejszej od działki skarżących niż maksymalne 200 metrów. Zdaniem odwołujących brak jest przesłanek uzasadniających nie przyjęcie ww. działek do analizy przy poszerzeniu obszaru analizowanego ponad obszar minimalny.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2026 r., [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na wstępie na treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, w tym art. 59 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 52 ust. 1 i 2 w zw. Z art. 64 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p..
Organ podkreślił, że w badanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi formalne określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co uprawniało organ I instancji do oceny możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO stwierdziło prawidłowe wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie obszaru analizowanego tj. z zachowaniem wymogów określonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w promieniu równym 69 m dookoła ternu objętego wnioskiem tj. wymaganym minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Jego analiza wskazuje, że obszar ten obejmuje grunty rolne, lasy, wody płynące, drogę publiczną, zgodne z załącznikiem do decyzji. Zdaniem SKO obszar analizowany obejmuje obszar urbanistyczno-przestrzenny zawierający w sobie jednorodny rodzaj zabudowy i zagospodarowania.
W ocenie Kolegium organ I instancji wykazał brak spełnienia przesłanki wyrażonej w przepisie ar. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie SKO stwierdziło, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się grunty orne oraz pastwiska trwałe. Według Kolegium przepis art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektoniczny, ale i urbanistycznym w które ta zabudowa ma się wpisać. Jak wskazało SKO, organ I instancji wyjaśnił, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na podstawie której można ustalić parametry nowej zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy wykazał brak dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.
Nie budzi wątpliwości SKO, że przy ustalonym zgodnie z przepisami prawa obszarze analizowanym, niewystępowanie na działkach sąsiednich zabudowy, skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego powodu brak spełnienia na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanki,,dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wykluczało pozytywne rozpoznanie wniosku. W powyższym zakresie SKO przytoczyło liczne tezy orzeczeń sądów administracyjnych i stanowisko wyrażone w piśmiennictwie.
Odnośnie kwestii poszerzenia obszaru analizowanego organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego podstawowym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego jest trzykrotność szerokości frontu terenu, nie mniej jednak niż 50 m, natomiast jego poszerzenie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wystąpienia konkretnych okoliczności uzasadniających taką potrzebę. Według judykatury powiększenie obszaru analizowanego powinno służyć zachowaniu ładu przestrzennego i wymaga szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzji o warunkach zabudowy. Powiększenie obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość powinno wynikać z konkretnych uwarunkowań urbanistycznych, a nie być ukierunkowane na umożliwienie realizacji określonej inwestycji. Wobec tak dokonanych ustaleń SKO stwierdziło, że zgromadzony materiał w sprawie wskazuje jednoznacznie, że organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił dyspozycję przepisów mających w sprawie zastosowanie.
J. O. i J. O. wnieśli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie:
- I. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na mechanicznym przyjęciu minimalnego ustawowego obszaru analizowanego bez dokonania indywidualnej oceny charakteru zagospodarowania przestrzennego terenu objętego inwestycją;
- II. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nadmiernie zawężającym rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa, mechanicznym utożsamieniu kontynuacji funkcji z koniecznością istnienia identycznej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz pominięciu funkcjonalnie i przestrzennie powiązanej zabudowy znajdującej się na działkach nr [...];
- III. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na pominięciu wskazanych przez stronę działek zabudowanych nr [...]; a także działki [...];
- IV. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewystarczający i ogólnikowy, bez należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy rozszerzenia obszaru analizowanego;
- V. art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nadmiernie restrykcyjne ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości oraz pominięcie konstytucyjnej ochrony prawa własności.
Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na fakt istniejącej zabudowy na działkach nr [...] (ok. 97 m od działki skarżących), [...] (ok. 120 m od działki skarżących) oraz [...] (ok. 82 m od działki skarżących), które są powiązane jednym układem komunikacyjnym i współtworzą charakterystyczny dla terenów wiejskich układ rozproszonej zabudowy. Z powyższych względów za uzasadnione było zdaniem skarżących rozważenie w przedmiotowej sprawie poszerzenia obszaru analizowanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2026 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi dodając, że organ nie wyjaśnił dlaczego wystarczający jest minimalny obszar analizowany, pominięto kwestie zabudowy na działkach znajdujących się w niewielkiej odległości od działki skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem zgodności z prawem była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] kwietnia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2025 r. o odmowie wnioskowanego przez skarżących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...].
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy najpierw wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca). Według art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2025 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie miały na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowania. Dodać należy, iż z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
- 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
- 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ew. [...], położona w [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie podjęła uchwały w sprawie planu ogólnego (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno dać odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestorów.
Wniosek skarżących dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie na gruncie kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają ocenie właściwego organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierająca część tekstową i graficzną stanowi, zgodnie z § 11 rozporządzenia, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji warunków zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, wykonana na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 23 m, a jego trzykrotna szerokość to 69 m (23 m x 3), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół działki inwestycyjnej teren, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, obszar analizowany w odległości 69 m od każdej z granic terenu inwestycji. Tak więc obszar analizowany określony został w przedmiotowej sprawie przy zachowaniu minimalnego wymiaru przewidzianego przepisami prawa. Według treści naniesionej w części graficznej analizy urbanistycznej, w granicach tak wyznaczonego terenu analizowanego ustalono, że znajdują się w nim tylko tereny niezabudowane: tereny rolnicze niezabudowane, lasy, wody płynące, drogi publiczne.
Autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w związku z tym brak jest zabudowy na podstawie, której można ustalić parametry nowej zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej.
Powielając stanowisko autora analizy urbanistycznej o braku spełniania zasady dobrego sąsiedztwa, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Biorąc pod uwagę, iż istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi kwestia braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która była podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżących, koniecznym jest wyjaśnienie znaczenia tej przesłanki i jej interpretowania. Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może więc nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.
Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (vide: wyroki WSA: w Gliwicach z 10 lipca 2014 r., II SA/Gl 249/14; w Poznaniu z 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1348/13; w Krakowie z 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z 19 września 2013 r., II SA/Ke 349/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (vide: wyroki NSA: z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie to należy rozumieć więc szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 i z 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20).
Praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, mającej oparcie w indywidualnej ocenie będącej wynikiem rzetelnej analizy co do zachowania ładu urbanistycznego.
Przypomnieć trzeba, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.
W kontrolowanej sprawie w istocie z analizy urbanistycznej - bazującej na ustalonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszarze analizowanym - wynika, że brak jest w tak wyznaczonym obszarze analizowanym terenu, który byłby zabudowany, co skutkowało odmową przez organy obu instancji ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mimo to w ocenie Sądu zaskarżone decyzje uznać należało za przedwcześnie wydane. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż wyznaczanie obszaru analizowanego, który bezpośrednio przekłada się na ustalenia w zakresie przesłanki dobrego sąsiedztwa, co do zasady następuje w zakresie minimalnym wynikającym z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. nie mniej niż trzykrotność frontu działki, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.zp., ale nie mniej niż 50 m. W komentarzu A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61, odnośnie ustalania obszaru analizowanego (co prawda odnoszącym się do treści poprzednio obowiązującego § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale który w treści jest zbieżny z cyt. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., dlatego ma zastosowanie) wskazano, że,, przepis ustala dwie minimalne odległości granic obszaru analizowanego. (...).
Znaczy to, że granice te nie mogły zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co nie stało na przeszkodzie ustaleniu w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5.03.2013 r., II OSK 2097/11, LEX nr 1340186, stwierdził, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru.
Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. (...) Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Zatem ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości (...)."
Co do zasady, brak jest zatem przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Z pewnością takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Łd 64/12 "nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie" (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. II SA/Lu 543/11, WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. sygn. II SA/Gd 354/11 i z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13).
Organ winien zatem ustalić przede wszystkim jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego stronie prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności.
Jak słusznie zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 lipca 2026 r.,
II SA/Wr 851/25, w warunkach wiejskich często mamy do czynienia z częścią wsi stosunkowo skoncentrowaną (zwłaszcza wzdłuż drogi), ale także z zabudowaniami położonymi na uboczu, w pewnej odległości od głównego skupiska, jak też w znaczniejszej odległości od siebie poszczególnych budynków. Uwarunkowane jest to naturalnymi potrzebami ludzi związanymi z zachowaniem pewnej odrębności sąsiedzkiej, a ponadto obszary wiejskie dają w tym względzie większe możliwości niż z istoty bardziej skoncentrowana zabudowa miejska. Stąd "sztywne" trzymanie się obszaru analizowanego w minimalnych granicach mogłoby zasadniczo zablokować nową zabudowę, wbrew specyficznym warunkom obszarów wiejskich. Nie stoją temu na przeszkodzie wymogi ładu przestrzennego, nakazujące tworzyć harmonijną całość, i uwzględniać rozmaite uwarunkowania, w tym społeczne, kulturowe, gospodarcze, estetyczne.
Należy zatem stwierdzić, że w sytuacji, gdy dopuszczalne jest przez ustawodawcę ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego, a taka okoliczność miałaby wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, gdy okoliczność taka jest podnoszona przez strony postępowania, organ jest obowiązany dokonać w tym zakresie analizy i rzetelnie wyjaśnić swoje stanowisko, odnosząc się do okoliczności sprawy i argumentacji stron.
O ile zatem obszar analizowany w przedmiotowej sprawie został określony z zachowaniem wymogów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. na poziomie minimalnego poziomu, o tyle należy zauważyć, że brak było w przedmiotowej sprawie rzetelnej analizy i oceny organów (przede wszystkim SKO) odnośnie możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Sąd zwraca uwagę, iż całkowity brak takiej analizy po pierwsze w samej analizie urbanistycznej. Następnie zaś, pomimo podniesienia tej kwestii przez skarżących w odwołaniu, organ odwoławczy choć formalnie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji, to jednak w rzeczywistości zarzut ten nie został prawidłowo rozpoznany, bowiem SKO w tym zakresie przywołało w zasadzie tylko szereg orzeczeń sądowych, nie odnosząc się dokładnie do realiów tej konkretnej sprawy. Organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do kwestii nieruchomości wskazanych przez skarżących, nie wyjaśnił dlaczego konkretnie rozszerzenie obszaru analizowanego w tej sprawie, na tym obszarze, jest lub nie jest możliwe, co przemawiało za oceną organu. Zdaniem Sądu brak w decyzji organu II instancji odniesienia się do kwestii rozszerzenia obszaru analizowanego z uwzględnieniem okoliczności tej konkretnej sprawy.
Okoliczność ta ma natomiast znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wskazali sami skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze, w niewielkiej odległości od ich działki znajdują się trzy nieruchomości zabudowane tj. nr [...]. W istocie analiza mapy, stanowiącej element analizy urbanistycznej, wskazuje, że w/w nieruchomości, w istocie znajdujące się w niewielkiej odległości od granicy wyznaczonego obszaru zabudowanego, są zabudowane. Choć na tym etapie nie wiadomo jakiego rodzaju są to zabudowania (takie ustalenia leżą w kompetencji urbanisty sporządzającego analizę urbanistyczna).
Należy także zwrócić uwagę, iż teren na którym znajduje się działka skarżących to obszar wiejski, do tego na peryferiach wsi, zabudowa jest tu istotnie rozproszona. Zdaniem Sądu w określonych warunkach, szczególnie gdy chodzi o obszar z wiejski, z rozproszoną zabudową, nie należy z góry wykluczać możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, tym bardziej gdy w bardzo niewielkiej odległości od działki objętej wnioskiem istnieje zabudowa pozwalająca na potencjalne nawiązanie do planowanej funkcji. Tymczasem jednak ani organ I instancji, ani przede wszystkim organ II instancji, nie dokonały w tym zakresie należytej, wnikliwej analizy i oceny.
Uwzględnić należy także, iż obszar analizowany wyznaczony został w przedmiotowej sprawie w odległości zbliżonej do minimalnych 50 m tj. 69 m, a jednocześnie działki wskazane przez skarżących w treści odwołania, są położone w niewielkiej odległości od granic wyznaczonego obszaru analizowanego, szczególnie działki nr [...].
W ocenie Sądu powyższe kwestie wymagają dokonania przez organy właściwej analizy i oceny w związku z rozważeniem kwestii możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, a co nie zostało dokonane w niniejszej sprawie. Brak w tym zakresie stanowiska organów, które powinny wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie ewentualnego poszerzenia obszaru analizowanego z należytym uzasadnieniem, odnoszącym się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i argumentów podniesionych przez skrzących w odwołaniu. Organ nie może, jak uczyniło to SKO, poprzestać na przytoczeniu szeregu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kwestii poszerzenia obszaru analizowanego, tym bardziej że orzeczenia takie wydawane są na tle konkretnego stanu faktycznego, który często ma istotny wpływ na ocenę w sprawie. Powyższe zdaniem Sądu skutkowało naruszeniem art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwraca uwagę, iż bardzo istotne jest dokonywanie w takim zakresie oceny z należytą ostrożnością i wnikliwością tj. na tle precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego, z koniecznością rzetelnego odniesienia się do konkretnych okoliczności i ustaleń w sprawie, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, z uwzględnieniem także treści samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, charakteru inwestycji i z obowiązkiem uwzględnienia celu jakiemu służy przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał na gruncie przedmiotowej sprawy za przedwczesną konkluzję organów, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie dokonały bowiem rzetelnej analizy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co do możliwości poszerzenia obszaru analizowanego i w rezultacie przedwcześnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji naruszając tym samym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodać należy, iż w aktach sprawy brak szczegółowych ustaleń (wypisów z ewidencji gruntów, dokumentacji fotograficznej, szczegółowego opisu odnośnie poszczególnych działek w obszarze analizowanym). Powyższe też ma istotne znaczenie przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (uwzględniając zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, związany także z zaangażowaniem urbanisty sporządzającego analizę urbanistyczną) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 500 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, przede wszystkim co do analizy urbanistycznej, dokonać ponownej wnikliwej analizy w sprawie i ponownie wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a.