Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 22 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 288/26

Uzasadnienie

1. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2026 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika J. O. (skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...].

2. Stan sprawy był następujący: wnioskiem z dnia [...] lipca 2025 r. J. O. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2025 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącego Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2025 r. uchyliło postanowienie organu I instancji.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2025 r., nr [...] ponownie zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji powołał się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie rozstrzygania t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130,aktualnie Dz.U. z 2026 r. poz. 538 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") i wskazał, że Rada Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2024 r. podjęła uchwałę nr VII/79/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębie miejscowości - [...] gmina [...], który obejmuje teren objęty wnioskiem, a stan zaawansowania prac planistycznych jest znaczny - jest to etap przekazania projektu planu organom uzgadniającym i opiniującym. Wójt Gminy [...] wskazał również, że projekt przedmiotowego planu został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. Zdaniem organu przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu bez wskazania dodatkowych przesłanek zawieszenia.

4. Zażalenie w ustawowym terminie na wyżej opisane postanowienie wniósł J.O. podnosząc brak przesłanek faktycznych do zawieszenia postępowania, nieprzeprowadzenia indywidualnej oceny planowanej inwestycji i niewykazanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby kolidować z ustaleniami projektowanego planu miejscowego. Także - ograniczenie prawa strony do uzyskania rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności strony polegające na faktycznym uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego procedowania.

5. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło stanowisko, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium z tej racji przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia.

Kolegium wskazało też, że Rada Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2024 r. podjęła uchwałę nr VII/79/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów ewidencyjnych - [...]- gmina [...], który obejmuje teren objęty wnioskiem, zaś skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 26 sierpnia 2025 r. Wskazano, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębów ewidencyjnych - [...] - gmina [...] są mocno zaawansowane, gdyż są na etapie uzgodnień i opinii.

1. 6. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2026 r. (w skardze błędnie oznaczono je jako decyzję) pełnomocnik skarżącego zarzuciła mu:
2. a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.) przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujących brakiem ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że brak jest podstaw do fakultatywnego zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego;
3. b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w nieuzasadnionym zawieszeniu toczącego się postępowania administracyjnego, pomimo, że podjęcie przez uchwały nr VII/79/2024 z dnia [...] grudnia 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstaw do zawieszenia postępowania, a także brak jest przeszkód do wydania w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o warunkach zabudowy, ponadto Gmina wiedziała przed podjęciem uchwały o planach dotyczących zabudowania działki skarżącego;
4. c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania, mimo że organ powinien dokonać uznania administracyjnego opartego na realnej ocenie, czy plan jest w fazie umożliwiającej przewidywalne zakończenie prac i czy zawieszenie jest uzasadnione interesem publicznym, podczas gdy przepis ten przewiduje jedynie możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania;
5. d) naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez zawieszenie postępowania w sposób automatyczny, bez dokonania jakiejkolwiek analizy wpływu zawieszenia na sytuację prawną skarżącego i bez wykazania, że zawieszenie jest konieczne;
6. e) naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia, na jakim etapie zaawansowania znajdują się prace planistyczne, kiedy przewidziane jest sporządzenie projektu planu, jego wyłożenie i uchwalenie, a także czy realne jest uchwalenie planu w okresie zawieszenia, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie - skorzystanie z instytucji zawieszenia pozostaje nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego.
7. f) naruszenie art. 8 k.p.a. przez arbitralne zawieszenie postępowania, które w praktyce prowadzi do nieuzasadnionego odsunięcia w czasie rozpoznania wniosku skarżącego.
8. g) naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie postanowienia Gminy [...] i decyzji SKO, ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że uchwała o przystąpieniu została podjęta, bez wyjaśnienia powodów, dla których zawieszenie postępowania jest zasadne i zgodne z interesem społecznym.
9. h) błędne przyjęcie, że samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi wystarczającą podstawę do zawieszenia postępowania, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała taka nie przesądza ani o zakresie, ani o terminie uchwalenia planu.

W oparciu o te zarzuty wniesiono uchylenie zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie zwrotu "kosztów postępowania administracyjnego".

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały rozwinięte.

1. 7. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.).

1. 9. Sprawa, za zgodą stron, została rozpatrzona w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
2. 10. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem od tej zasady powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi. Trafnie Kolegium przyjmuje, że konsekwencją zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2).

11. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości i nie jest sporne, że teren na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wskazana we wniosku o wydanie warunków zabudowy była objęta planem. Jeśli zaś chodzi o zawieszenie postępowania w orzecznictwie dotyczącym stosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. prezentowane są różne stanowiska. Według jednego uznaje się, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Jak się podkreśla tą kompetencję należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (z wielu por. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r., II OSK 3018/20; 13 stycznia 2022 r., II OSK 489/19; 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15 i II OSK 2686/15; 8 maja 2015 r., II OSK 2441/13; 20 lutego 2020 r., II OSK 940/18 oraz 26 lutego 2026 r., II OSK 2214/23, CBOSA).

12. Wedle drugiego stanowiska zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. może nastąpić jedynie wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z projektowanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie postępowania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Jeśli w projektowanym planie nie przewidziano odmiennego sposobu zagospodarowania terenu, od tego sposobu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to nie ma racjonalnych podstaw do zawieszenia postępowania (z najnowszych wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2026 r., II OSK 1059/24, CBOSA).

Przyjmuje się tu, że rozważany przepis wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za niezasadne uznaje się zawieszanie postępowania w sprawie warunków zabudowy, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie, albo została dawno temu przerwana albo w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie (wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r., II OSK 915/24, CBOSA).

13. Choć poglądy te są odmienne, w rzeczywistości nie są aż tak kolizyjne jak się prima facie wydaje. Zależą bowiem od stanu faktycznego rozstrzyganych przez sądy spraw. Pogląd drugi prezentowany jest najczęściej w takich sytuacjach, gdy widoczne jest, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest stosowany najczęściej w sytuacjach, gdy wnioski o wydanie warunków zabudowy były składane przed podjęciem uchwały przystąpieniu do sporządzania planu miejscowegonawet jeśli został zachowany dwumiesięczny termin, o którym mowa w pkt 1 wskazanego przepisu. Wspólnym mianownikiem tych spraw jest to, że zawieszenie postępowania następowało w sytuacji, gdy poza uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego niewiele się w procedowaniu planu potem działo.

14. W niniejszej sprawie tak nie jest i nawet jeśli nawet uznać, że organy w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień zbyt schematycznie podeszły do sprawy przyjmując pogląd pierwszy bez wnikania w stan faktyczny sprawy, to i tak pogłębiona i zindywidualizowana ocena uzasadnia zawieszenie postepowania. W sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została podjęta ponad 8 miesięcy wcześniej i składając wniosek o wydanie warunków zabudowy skarżący miał, a jeśli nie to powinien mieć, tego świadomość. Z ustaleń Kolegium (czego nie podważono), wynika, że na etapie składania wniosku procedura planistyczna była już zaawansowana (etap uzgodnień i uwag). Jak wynika zaś z informacji pozyskanej od organu gminy plan został uchwalony dnia 27 marca 2026 r., a więc w terminie mieszczącym się w 18 miesięcznym okresie dopuszczalnego zawieszenia.

14. Z tych względów sąd nie podziela oceny prawnej skargi co do naruszenia przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak i kodeksowych przepisów postępowania administracyjnego, nie dopatrując się także naruszenia przez zawieszenie postępowania konstytucyjnie chronionych praw właścicielskich. Nie podziela też stanowiska, że zastosowanie uprawnienia przez organ gminy było w tym stanie faktycznym nieproporcjonalne.

Wady argumentacyjne postanowień w aspekcie tego, o czym mowa była wyżej nie miały wpływu na wynik sprawy. To zaś, co stało się dalej z uchwałą planistyczną z dnia 27 marca 2026 r. nie ma znaczenia dla oceny przesłanki zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Wobec braku stwierdzenia innych naruszeń prawa, które co najmniej mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).