Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2025 r., nr [...]Prezydent Miasta [...]., powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako k.p.a.), art.130a ust.1, 6, 10h, 10i, 10j ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.; dalej jako p.r.d.) oraz uchwałę Rady Miasta [...]. nr IX/152/2024 z dnia [...] października 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat na 2025 rok za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. z 2024 r. poz. 2672; dalej jako u.u.w.o.) w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku usunięcia i przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t marki [...], orzekł: "obciążyć właściciela, będącego jednocześnie osobą dysponującą pojazdem: P. A.(...) obowiązkiem zapłaty opłaty w wysokości 940,00 zł z tytułu nieuiszczonych kosztów powstałych w wyniku usunięcia przedmiotowego pojazdu w dniu [...] września 2025 r. z drogi przy [...]. w wysokości 700,00 zł powiększonych o koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu w wysokości 240 zł".
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. A., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 6 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia obowiązującego stanu prawnego na moment wydawania decyzji i niewskazanie precyzyjnej podstawy prawnej wydawanej decyzji i tym samym naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności skutkujące odebraniem stronie prawa do merytorycznego odniesienia się do sprawy;
- 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieustalenie, czy w sprawie zaszły przesłanki do usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela, zaniechanie przeprowadzenia oględzin miejsca, z którego w dniu [...]września 2025 r. wydano dyspozycję usunięcia pojazdu, a następnie jego przetransportowania na parking strzeżony z drogi przy [...]., zaniechanie ustalenia faktycznej możliwości uczestnika ruchu do zapoznania się "ze znakiem B-35 z tabliczką T-24" oraz przerzucenie na stronę skutków zaniedbań zarządcy terenu w zakresie organizacji i utrzymania oznakowania drogowego;
- 3. art. 107 § 1-3 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I instancji precyzyjnej materialnoprawnej podstawy nałożonej opłaty, czym organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa strony do możliwości zakwestionowania przezeń hipotezy przepisu prawa materialnego skutkującego nałożeniem nań kary pieniężnej z powodu jego nieznajomości, czym organ pozbawił stronę prawa do skutecznej obrony swoich praw oraz przez lakoniczne uzasadnienie faktyczne decyzji, dokonane w oderwaniu od rzeczywistego stanu rzeczy;
- 4. art. 130a p.r.d. przez niewskazanie precyzyjnej podstawy prawnej wydanej decyzji, skutkujące niemożliwością zakwestionowania przez stronę hipotezy przepisu skutkującego nałożeniem na stronę obowiązku uiszczenia opłaty i pozbawienie strony prawa do skutecznej obrony swoich praw.
Jednocześnie odwołujący wniósł o przeprowadzenie dowodów ze:
"- zdjęć miejsca, z którego odholowano pojazd oraz zrzutów ekranu z serwisu Google Maps załączonych do niniejszego odwołania, na wykazanie faktu miejsca pozostawienia pojazdu i tego, że pojazd został odholowany sprzed widocznego znaku B-35 z tabliczką T-24;
- - zdjęć znaku B-35 z tabliczką T-24 znajdującego się na skrzyżowaniu dróg [...]na wykazanie faktu, że znak ustawiony przy wjeździe na osiedle ustawiony jest w sposób ograniczający czytelność jedynie do osób wjeżdżających na teren osiedla z jednego kierunku (od strony lewej, z kierunku ulicy [...]). W przypadku wjazdu od strony prawej (z kierunku ulicy [...], z której poruszał się kierujący pojazdem, znak jest całkowicie nieczytelny i niewidoczny." W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie obciążenia strony obowiązkiem zapłaty opłaty z tytułu nieuiszczonych kosztów powstałych w wyniku usunięcia pojazdu w dniu [...] września 2025 r. z drogi przy [...]., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organowi I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w przypadku podzielenia zarzutów strony, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ.
W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do obciążenia uczestnika ruchu skutkami nieprawidłowości, których dopuścił się zarządca terenu. Droga przy ulicy [...]. jest drogą wewnętrzną, zatem za organizację ruchu na tym obszarze odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Znak B-36 z tabliczką T-24 oznacza, że pojazd pozostawiony w tym miejscu zostanie usunięty z drogi na koszt właściciela. Jednym z kluczowych elementów warunkujących możliwość zastosowania się przez uczestnika ruchu drogowego do obowiązującego oznakowania jest jego rzeczywista widoczność. Znak drogowy, na podstawie którego wydano dyspozycję usunięcia pojazdu zlokalizowany jest na skrzyżowaniu w taki sposób, że jego czytelność ograniczona jest wyłącznie do kierujących wjeżdżających na teren osiedla od lewej strony (od ul[...]). Strona wjeżdżająca na teren osiedla od ul. [...] (od prawej strony) nie ma w rzeczywistości możliwości zastosowania się do tego znaku.
Kąt pod jakim ustawiony został znak nie pozwala na jego odczytanie, co skutkowało obiektywną niemożnością zapoznania się z obowiązującym oznakowaniem. W niniejszej sprawie strona poruszająca się zgodnie z przepisami, wjeżdżając na skrzyżowanie z tej strony, nie miała realnej możliwości zapoznania się ze znakiem. Samochód nie został pozostawiony w miejscu, w którym jest to zabronione i utrudniało ruch lub w inny sposób zagrażało bezpieczeństwu pozostałych uczestników ruchu. Miejsce, w którym pozostawiony został pojazd zaznaczono kolorem czerwonym, zaś kolorem zielonym kolejny znak B-36 z tabliczką T-24 (vide załącznik nr 1 i 2). Zdaniem strony oznakowanie, które w niniejszej sprawie stanowiło podstawę wydania dyspozycji usunięcia pojazdu nie spełnia podstawowej funkcji jaką powinien realizować znak drogowy, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Doszło zatem do ustalenia odpowiedzialności właściciela pojazdu do uiszczenia opłaty, na podstawie oznakowania niewidocznego, do którego w rzeczywistości nie mógł się zastosować.
Nie można przypisać stronie winy w postaci niezastosowania się do znaku, skoro jego treść była obiektywnie niedostępna, a sam znak nie zapewniał równych i czytelnych warunków percepcji dla wszystkich kierujących wjeżdżających na skrzyżowanie z różnych kierunków. Odwołujący podkreślił ponadto, że wydana decyzja, przez ograniczenie się jedynie do ogólnego wskazania art. 130a ust. 1 p.r.d. nie precyzuje, która z hipotez tego przepisu stanowiła faktyczną i prawną podstawę nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu. Taki sposób sformułowania podstawy prawnej decyzji uniemożliwił jej dokonanie rzetelnej oceny legalności rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalenia, jakie konkretne zachowanie zostało jej przypisane oraz z jakiego powodu zostało uznane za spełniające przesłanki zastosowania wskazanego przepisu.
Decyzją z [...] lutego 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 130a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 130a ust. 2a, ust. 6 i 6a oraz ust. 10h, 10i, 10j p.r.d., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia i przechowywania pojazdu na kwotę 940,00 zł. Materialną podstawę wydania badanej decyzji stanowiły przepisy art. 130a p.r.d. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 p.r.d., pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W myśl art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. W takim przypadku, dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi, stosownie do art. 130a ust. 4 pkt 2 p.r.d., wydaje także strażnik gminny (miejski).
Zgodnie z art. 130a ust. 2a p.r.d. od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest zobowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (ust. 2a). Zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust, 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu,o których mowa w ust. 6a. Przepis art. 130a ust. 6a p.r.d. stanowi wprost, że maksymalna wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c – pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 – za usunięcie - 440 zł oraz za każdą dobę przechowywania 33 zł. Ustawodawca przewidział jednocześnie mechanizm waloryzujący tę kwotę, wskazując w art. 130a ust. 6b p.r.d., iż maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2024 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2025 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2024 r., poz. 718) wynosiły one dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony: za usunięcie – 716 zł, za każdą dobę przechowywania – 62 zł. Natomiast, na podstawie u.u.w.o. ustalono wysokość opłaty powstałej z tytułu usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony na kwotę 700,00 zł a koszty przechowywania takiego pojazdu na 60,00 zł za każdą dobę przechowywania.
W myśl art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i (niemających znaczenia w sprawie). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Stosownie do art. 130a ust. 10j zdanie pierwsze p.r.d., termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.
Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił w niniejszej sprawie, że należący do P. A. samochód [...], oznaczony [...] pozostawał w dniu [...] września 2025 r. zaparkowany przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się dyspozycja usunięcia pojazdu nr [...]wystawiona przez pracownika Straży Miejskiej w dniu [...] września 2025 r. wskazująca, że przedmiotowy pojazd usunięto z powodu nie zastosowania się do znaku B-36 zakaz zatrzymywania z tabliczką T-24 umieszczoną pod znakiem. Tym samym doszło do naruszenia art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d., czyli pojazd usunięto z powodu pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Kosztami wydania tej dyspozycji w wysokości 700 zł obciążono właściciela pojazdu, powiększono je o koszty przechowywania pojazdu w wysokości 240 zł, tj. 60 zł x 4 doby. Wysokość kosztów określono na podstawie załącznika nr 1 do u.u.w.o.
Organ odwoławczy, powołując się na wyroki WSA w Olsztynie z 3 listopada 2021 r., sygn. akt. II SA/Ol 15/21 oraz wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 944/20 wskazał, że ustalenie kosztów na podstawie art. 130a ust. 10h u.p.r.d. ma charakter obiektywny, nie zależy w ogóle od stopnia zawinienia, ani co do zasady od okoliczności powodujących konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Istotne jest tylko spełnienie jednej z przesłanek do usunięcia pojazdu z drogi. Koszty za usunięcie pojazdu są rodzajem rekompensaty z tytułu podjęcia działań zmierzających do usunięcia pojazdu niewłaściwie zaparkowanego, która nosi pewne cechy odpowiedzialności administracyjnej. Tak jak odpowiedzialność administracyjna, ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy kierującego lub właściciela pojazdu.
Z analizy przywołanych wyżej przepisów p.r.d. – zdaniem Kolegium – zatem wynika, że nie pozwalają one na jakąkolwiek uznaniowość. W niniejszej sprawie doszło do odholowania pojazdu na parking strzeżony. Organ w przedmiotowej sprawie bada, czy wydano dyspozycję odholowania pojazdu i czy w związku z tym powstały koszty, a jeśli tak, to orzeka o obowiązku zapłaty kwoty wskazanej wyżej wymienionych przepisach. Tym samym podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W kwestii braku wskazania dokładnej normy prawnej przez organ
I instancji Kolegium zauważyło, że odwołujący przedkładając zdjęcia z miejsca postoju oraz formułując zarzuty, bez wątpienia wiedział jaka była przyczyna usunięcia pojazdu, a co za tym idzie podstawa orzekania przez tenże organ.
P. A. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. niezweryfikowaniu widoczności znaku na ulicy [...], mimo wskazywania przez skarżącego na ten fakt w trakcie postępowania, zwłaszcza pod kątem zgodności jego ustawienia z przepisami p.r.d. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący miał możliwość by zastosować się do znaku B-36 - zakaz zatrzymywania się z tabliczką T-24 wskazującą, że pozostawiony pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela i obciążeniem go kosztami;
- b) art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci zdjęć miejsca, z którego odholowano pojazd oraz zrzutów ekranu z serwisu Google Maps, załączonych do odwołania na okoliczność miejsca pozostawienia pojazdu i tego, że pojazd został odholowany sprzed widocznego "znaku B-35 z tabliczką T-24" wobec stwierdzenia, że skarżący przedkładając je do odwołania oraz formułując zarzuty od decyzji organu I instancji bez wątpienia wiedział jaka była przyczyna i podstawa orzekania przez organ I instancji, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu obywateli i oraz podejmowania wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
- c) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez nieprawidłowe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które stanowi w zasadzie wyłącznie powtórzenie przepisów prawa bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, poczynionych przez organ ustaleń faktycznych oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności oświadczeniom i dowodom przedstawionym przez skarżącego, sprowadzające się w rzeczywistości do jednozdaniowego odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
- d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z w. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w istocie brak oceny wartości dowodowej przedstawionych przez skarżącego dowodów, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brakiem merytorycznego stanowiska do podnoszonych przez stronę argumentów;
- e) art. 15 k.p.a. przez uszczegółowienie podstawy prawnej wydanej w sprawie decyzji dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co skutkowało odebraniem skarżącemu możliwości skutecznego odniesienia się do sprawy przez przyjęcie przez organ, że skarżący musiał domyślać się na etapie sporządzania odwołania prawidłowej podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta, co godzi w zasadę dwuinstancyjności;
- f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta; bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ zobowiązany był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 130a p.r.d. przez wskazanie precyzyjnej podstawy prawnej wydanej decyzji dopiero na etapie postępowania odwoławczego, skutkujące niemożliwością zakwestionowania przez stronę hipotezy przepisu skutkującego nałożeniem na stronę obowiązku uiszczenia opłaty i pozbawienie strony prawa do skutecznej obrony swoich praw;
- b) art. 130a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 130a ust. 2a, ust. 6 i 6a oraz ust. 10h, 10i i 10j p.r.d. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieustaleniu przez organ czy dyspozycja usunięcia pojazdu była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w ustawie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie oraz opłaty w wysokości 940 zł z tytułu kosztów powstałych w wyniku usunięcia pojazdu, które skarżący uiścił z powodu obawy przed niewstrzymaniem przez Sąd wykonalności zaskarżonej decyzji, a także skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.), była decyzja SKO w [...]. z [...] lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. z [...] grudnia 2025 r. o obciążeniu skarżącego kosztami usunięcia i przechowywania pojazdu [...] w wysokości 940 zł.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 130a ust. 10h p.r.d., zgodnie z którym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.
Niesporne w sprawie było, że samochód [...], którego właścicielem jest skarżący, został usunięty, a następnie przechowywany przez 4 dni w związku z dyspozycją strażnika Straży Miejskiej z dnia [...] września 2025 r. nr [...]. Z dokumentu tego wynika, że powodem powyższej czynności było zaparkowanie wspomnianego pojazdu przy ul. [...]. w miejscu, gdzie obowiązywał zakaz zatrzymywania - znak B-36 z tabliczką T-24 umieszczoną pod znakiem, informującą, że pozostawienie pojazdu w miejscu objętym zakazem skutkuje jego odholowaniem na koszt właściciela. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego zaktualizowała się w sprawie norma z art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. stanowiąca, iż pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy powyższa dyspozycja usunięcia była zasadna. Skarżący w odwołaniu wskazywał, że wspomniany znak jest niewidoczny dla kierowców pojazdów wjeżdżających od ul. [...] (od prawej strony), a tym samym nie miał w rzeczywistości możliwości zastosowania się do tego znaku, na dowód czego przedstawił zdjęcia oraz zrzuty z Google Maps. Organ nie zbadał powyższej okoliczności. Uznał bowiem, że orzekając w sprawie kosztów usunięcia pojazdu bada się jedynie, czy wydano dyspozycję odholowania pojazdu i czy w związku z tym powstały koszty, a jeśli tak to orzeka o obowiązku zapłaty kwoty wskazanej wyżej wymienionych przepisach. W konsekwencji - w ocenie Kolegium – podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd uznał, że powyższe stanowisko organu jest nieprawidłowe. Wprawdzie z art. 130a ust. 10h p.r.d. wynika, że przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia na jego podstawie opłaty nie ma miejsca na jakąkolwiek uznaniowość, w tym na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia i przechowywania pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, czy rodzaju przewinienia. Niemniej jednak analiza przepisów p.r.d. nie pozwala też przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu – jak przyjął organ odwoławczy – stanowi podstawę do orzeczenia przez starostę w drodze decyzji o kosztach na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i jego przechowywanie.
Zatem, orzekając o obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdu właściwy organ winien ustalić, czy doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnioną osobę, czy dyspozycja ta była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d., i dalej - czy doszło do powstania kosztów związanych z wydaniem tej dyspozycji. Nadto organ winien ustalić osobę zobowiązaną do poniesienia tych kosztów.
Taki zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają wskazane powyżej regulacje prawne. Postępowanie to winno więc przede wszystkim obejmować ustalenie czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu było uprawnione. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję usunięcia pojazdu to nastąpiło w sytuacji prawnie uzasadnionej (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., II GSK 892/21, wyroki WSA w Warszawie: z 18 lutego 2021 r., VII SA/Wa 2002/20, z 6 grudnia 2022 r., VI SA/Wa 2411/22, z 21 stycznia 2026 r., VI SA/Wa 2435/25). Wręcz przeciwnie, organ ma obowiązek wyjaśnić - tym bardziej wówczas, gdy jest to sporne - w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, czy rzeczywiście – tak jak podnosi strona – znak zakazu zatrzymywania został postawiony w sposób, który nie był widoczny dla kierowców wjeżdżających od strony ul. [...].
W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że dyspozycja usunięcia pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 4 p.r.d. nie może zostać zakwalifikowana jako akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Ma bowiem jedynie charakter wewnętrzny, między organami administracji publicznej. Nie jest skierowana do podmiotu zewnętrznego, w sposób, który nakłada na jednostkę obowiązki lub przyznaje określone prawa. Podejmowana przez organ czynność ma charakter publicznoprawny, ale nie jest ona skierowana wobec jednostki w celu określenia jej uprawnień lub obowiązków w sposób autorytarny. Przyjmuje się jednak, że wspomniana dyspozycja jako pochodząca od powołanego do jej sporządzenia organu ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a co z kolei nie wyklucza - w świetle art. 76 § 3 k.p.a. - możliwości przeprowadzenia przez stronę kontrdowodu.
Dyspozycja taka podlega zatem ocenie jako materiał dowodowy w sprawie, nie stanowiąc sama w sobie aktu, który mogłyby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, prowadzone na gruncie art. 130a p.r.d., musi obejmować ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu było uprawnione. Dopiero zatem w postępowaniu toczącym się w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem pojazdu, rozważaniu, ocenie i analizie prawidłowości wydania, poddana zostaje dyspozycja usunięcia pojazdu (por. postanowienia NSA: z 9 maja 2012 r., I OSK 926/12 i z 28 września 2023 r., II GZ 359/23, postanowienie WSA w Gdańsku z 26 listopada 2025 r., III SA/Gd 356/25, postanowienie WSA w Szczecinie z 11 czerwca 2025 r., II SA/Sz 366/2, wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2016 r., III SA/Gd 884/15).
Starosta zwolniony jest natomiast z obowiązku badania zasadności wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi w sprawie kosztów usunięcia pojazdu w sytuacji, gdy uprzednio sąd powszechny orzekł o przepadku pojazdu. Podkreślić bowiem należy, że w art. 130a ust. 10e p.r.d. wzorzec orzekania dla sądu w sprawach o przepadek pojazdu zawiera nakaz ustalenia "czy usunięcie pojazdu było zasadne", co oznacza, że okoliczności tej nie jest już władny ustalać organ administracji - starosta. Stąd w orzecznictwie wypracowano jednolity pogląd co do tego, że postanowienie o przepadku pojazdu ma dla organu administracyjnego charakter przesądzający i wiążący również w zakresie stwierdzenia, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki w tym, czy usunięcie pojazdu było zasadne (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., I OSK 2142/15; z 15 czerwca 2020 r., akt I OSK 1713/19). Z taką jednak sytuacją nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Nietrafnie było odwoływanie się przez organ odwoławczy do powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczeń sądów administracyjnych, celem wykazania braku konieczności odnoszenia się do zasadniczych zarzutów odwołania. Ich wnikliwa analiza wskazuje bowiem, że w sprawach tych kwestia zasadność wydania dyspozycji usunięcia albo nie była sporna (II SA/Ol 15/21) albo była przedmiotem analizy, a mianowicie w zakresie prawidłowego oznakowania znakiem zakazującymi parkowania miejsca pozostawienia pojazdu (III SA/Łd 944/20).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a wobec tego - wskazanej powyżej decyzji nie można uznać za prawidłową. Wobec zawartości akt sprawy i argumentacji skarżącego konsekwentnie prezentowanej w postępowaniu nie można bowiem stwierdzić, aby przed ich wydaniem przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe w zakresie zasadność wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Brak właściwego wyjaśnienia tej okoliczności uzasadnia - zdaniem Sądu - postawienie organowi II instancji zarzutu istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a., którym ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym na podstawie 140 k.p.a., a to w związku z nieprawidłowym odkodowaniem zakresu okoliczności podlegających badaniu w świetle art. 130a ust. 1 pkt 5 i ust. 10h p.r.d. Wskazane zaniechanie przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skutkowało w efekcie co najmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 130a ust. 10h p.r.d.
Przy czym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15,). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17).
Podkreślić natomiast należy, iż organ w ramach swych kompetencji uprawniony był do doprecyzowania podstawy prawnej decyzji przez jednoznaczne wskazanie, że podstawą usunięcia pojazdu był art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. Przepis ten został powołany przez organ I instancji jedynie w zakresie ustępu, bez punktu. Usunięcie tego rodzaju uchybienia organu nie przekracza zasady dwuinstancyjności, wywodzonej z art. 15 k.p.a., która polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej na ogół przez organy znajdujące się na różnych poziomach hierarchii ustrojowej administracji publicznej. W kontrolowanym postępowaniu przed organami obu instancji zachowana została tożsamość podmiotowo-przedmiotowa sprawy administracyjnej. Przedmiot niniejszej sprawy przez cały czas trwania postępowania był ten sam.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie odwołanie się do innej argumentacji prawnej czy doprecyzowanie przez organ II instancji podstawy prawnej nie może być traktowane w kategoriach powstania nowej sprawy. Innymi słowy, sprawę administracyjna tworzy zespół powiązanych ze sobą okoliczności faktycznych i prawnych, a nie sama tylko podstawa prawna, która okolicznościom tym jest przyporządkowywana. Zarówno elementy faktyczne, jak i prawne, które tworzą sprawę i wyznaczają jej tożsamość mogą ulegać w trakcie trwania postępowania zmianom. Do pełnego ukształtowania się granic sprawy administracyjnej dochodzi przed wydaniem decyzji, a po zamknięciu postępowania wyjaśniającego (por. J. Zimmermann, Problem "beneficjum novorum" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, z. 5, s. 64-65, wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 2283/15).
Ponadto podkreślić należy, że skarżący – jak słusznie zauważyło Kolegium - przedkładając zdjęcia z miejsca postoju oraz formułując zarzuty w odwołaniu, bez wątpienia wiedział jaka była przyczyna usunięcia pojazdu, a co za tym idzie podstawa orzekania przez organ I instancji. Niepowołanie zatem przez tenże organ pełnej podstawy prawnej nie miało wpływu na wynik postępowania. Nie uniemożliwiło stronie podjęcia adekwatnej inicjatywy dowodowej oraz obrony swych praw.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wbrew zarzutom skargi stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia przepisów nie należą do kategorii wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. albo w przepisach odrębnych, uzasadniających stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności nie stanowią rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do wniosków skarżącego zawartych w skardze należy wskazać, że sądy administracyjne nie zostały wyposażone w kompetencję do zasądzenia od organu na rzecz strony uiszczonych przez nią kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu, i to nawet w przypadku stwierdzenia niezasadności ich nałożenia, co zresztą w kontrolowanej sprawie nie zostało przesądzone. Wymaga to bowiem poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności ustali czy w związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu oraz dowodami powołanymi na ich poparcie, dyspozycja usunięcia pojazdu była uprawniona.
Jako że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. nakazał zwrócić skarżącemu na jego koszt nadpłacony przez niego przy wnoszeniu skargi wpis wysokości 100 zł.