Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2025 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, oznaczonej numerem działki [...]o pow. 0,2236 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przejętej pod inwestycję drogową "polegającą na budowie gminnej drogi rowerowej w [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]". Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] zezwalającą na realizację w/w inwestycji, działka nr [...]o pow. 0,2236 ha, obręb [...], gm. [...], przeszła na własność Gminy [...]. Wspomnianej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta [...] decyzją z [...] września 2025 r. znak [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 149.000,00 zł za prawo własności ww. nieruchomości.
Od ww. decyzji Gmina [...] wniosła odwołanie do Wojewody [...] zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej zmianę przez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości znacznie niższej niż kwota 149 000 zł, przyjmując wartość nieruchomości na poziomie uwzględniającym poziom wartości nieruchomości z terenu Gminy [...], ewentualnie – uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto na podstawie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej k.p.a.) strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wskazanych operatów szacunkowych oraz decyzji Starosty [...] – celem wykazania, iż wartości podobnych nieruchomości na terenie Gminy [...] kształtowały się na poziomie znacznie niższym niż 66,64 zł/m².
Jak wynika z uzasadnienia wskazanej na wstępie decyzji Wojewody na podstawie księgi wieczystej nr [...] ustalono, że przedmiotowa nieruchomość (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła własność Spółki Wodno-Wodociągowej w [...], która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie istniała. Dnia [...] listopada 2004 r. spółka ta została wykreślona z katastru wodnego. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. Starosta [...] jako następcę prawnego w/w spółki wskazał Gminną Spółkę Wodną w [...], jednakże brak jest prawomocnego dokumentu potwierdzającego ten fakt, co oznacza, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.
Podstawę ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z [...] czerwca 2025 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. G. (nr uprawnień [...]). W operacie biegła wskazała, że działka nr [...]o pow. 2 236 m², posiada kształt wydłużonego prostokąta, jej teren jest niezabudowany. Przez większą część działki, wzdłuż dłuższego boku, przebiegają sieć elektroenergetyczna oraz wodociągowa, na terenie działki znajdują się punkty przyłączenia do obu sieci. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2013 r. nr XXXVI/216/13) działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MN3) oraz częściowo pod tereny dróg dojazdowych (symbol KD). W celu określenia wartości nieruchomości został zbadany regionalny i lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg (okres badania rynku: styczeń 2021 r. – styczeń 2024 r.) – średnia wartość 1 m² wynosi 30,96 zł/m².
Z zestawienia wynika, że po 2010 r. rynek transakcji tzw. "drogowych" praktycznie nie istnieje, zwłaszcza w terenach zurbanizowanych, transakcje takie występują sporadycznie. W związku z tym na rynku transakcji "drogowych" dokonano wyceny zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Zbadany został lokalny rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną za okres od stycznia do grudnia 2024 r. na terenie gmin: [...]oraz gminy [...] (bez miasta).
Ceny transakcyjne w badanym okresie mieściły się w przedziale od 40 000 zł do 330 000 zł, ceny jednostkowe wynosiły od ok. 33 zł/m² do 153 zł/m². Kluczowym czynnikiem różnicującym poziom cen była lokalizacja dziatek względem istniejącej zabudowy. Do określenia wartości gruntu zostało zastosowane podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkową gruntu biegła wyliczyła na kwotę 149 476,60 zł (66,85 zł/m² x 2 236 m²), w operacie przyjęto 149 000 zł. Mając na względzie atrybuty wycenianej nieruchomości, otrzymany wynik można uznać za właściwy i możliwy do osiągnięcia w obrocie rynkowym. Wartość ta odnosi się do stanu nieruchomości na dzień 18 kwietnia 2025 r., a poziomu cen na dzień 23 czerwca 2025 r., tj. na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.
Organ odwoławczy pismem z [...] października 2025 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, dotyczących operatu szacunkowego.
W odpowiedzi, pismem z [...] listopada 2025 r. biegła wyjaśniła m.in., iż nie stwierdziła podstaw do zmiany przyjętej wartości. Wskazane w piśmie Gminy operaty szacunkowe, mające wskazywać na niższy poziom cen rynkowych, dotyczą nieruchomości o innych datach wyceny, a część dotyczy terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sklasyfikowanych jako grunty rolne, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie około 10 zł/m². W jednym z przywołanych operatów wskazano wartość 33,01 zł/m², jednak brak jest w nim informacji pozwalających na ocenę przyjętej metodologii i poprawności analizy porównawczej. Operaty te nie stanowią materiału porównawczego w rozumieniu przepisów dotyczących wyceny nieruchomości i nie mogą być podstawą do kwestionowania wartości określonej w moim opracowaniu. Odnośnie zarzutu dotyczącego analizy nieruchomości drogowych, fragment ten został zamieszczony wyłącznie w celu przedstawienia tła rynkowego i uzasadnienia zastosowanej procedury określenia wartości, a nie jako bezpośrednia podstawa wyceny przedmiotowej nieruchomości.
Analiza obejmowała grunty nabywane w latach 2021-2024 na cele drogowe w drodze umów cywilnoprawnych, dla których średni poziom cen wynosił ok. 31 zł/m². Była to analiza pomocnicza, mająca na celu wykazanie, że przy zastosowaniu tzw. prawa korzyści, czyli w sytuacji, gdyby nieruchomość zyskała na wartości w związku ze zmianą przeznaczenia, należałoby tę wartość odpowiednio skorygować w górę, a nie w dół. Przywołany przez Gminę art. 12 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 1 tzw. specustawy drogowej nie oznacza, że rzeczoznawca ma obowiązek określać wartość nieruchomości według jej przyszłego przeznaczenia jako terenu drogowego. Wycena na potrzeby ustalenia odszkodowania powinna być dokonana zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. dalej u.g.n.), tj. według wartości rynkowej, przy założeniu, że nieruchomość jest wyceniana w stanie i przeznaczeniu istniejącym w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Oznacza to, że grunt nie traci automatycznie swojego dotychczasowego przeznaczenia (np. mieszkaniowego lub rolnego) z chwilą przejęcia pod drogę, a rzeczoznawca nie może odnosić się do cen gruntów typowo drogowych, ponieważ te są skutkiem transakcji wymuszonych, a nie swobodnych rynkowych negocjacji. Z tego względu zawarta w operacie analiza rynku gruntów nabywanych pod drogi miała wyłącznie charakter pomocniczy i służyła wskazaniu różnic między rynkiem gruntów drogowych a rynkiem nieruchomości o przeznaczeniu faktycznie odpowiadającym stanowi wycenianej działki. Operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wartość nieruchomości została określona z zastosowaniem podejścia porównawczego, w oparciu o aktualne dane rynkowe dotyczące nieruchomości podobnych, z uwzględnieniem ich stanu, przeznaczenia oraz cech wpływających na wartość.
Organ uznał wyjaśnienia biegłej za spójne i logiczne. Operat szacunkowy jest prawnie sformalizowaną opinią rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości. Ocena operatu przez organ administracji nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, gdyż są one wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Nie podlega ocenie metodyka szacowania nieruchomości czy dobór cech rynkowych. Organ obowiązany jest jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, które powinny być poprawione czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Uznając, że przyznany rzeczoznawcy majątkowemu zakres uprawnień i kompetencji świadczy o tym, że został on uznany za osobę zaufania publicznego posiadającą wiadomości specjalne w zakresie szacowania nieruchomości Wojewoda uznał operat za wykonany dopuszczalną prawem metodą.
O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.
W świetle poglądów orzecznictwa pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Nie było podstaw do podważenia treści i końcowego wniosku operatu, jak również podstawy do przekazania operatu na koszt publiczny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego i jej subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości operatu, mogła skorzystać z możliwości oceny go przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych celem skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy (art. 157 u.g.n.).
Powyższe wskazuje na brak naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 u.g.n. To biegły dokonując analizy rynku zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie oraz ze względu na cel wywłaszczenia, podejmuje decyzję odnośnie metody wyceny. Wniosek dowodowy strony skarżącej nie miał znaczenia ani wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej konieczne jest wskazanie, iż jej art. 18 ust. 1, będąc lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty oznaczone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według wartości z dnia ustalenia wysokości odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Wojewoda wyjaśnił, iż dowody zostały zebrane przy wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie doszukał się nieprawidłowości w działaniach podejmowanych przez organ I instancji, zaś zarzuty wyrażone w odwołaniu były bezzasadne.
Na powyższą decyzje Wojewody [...] Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 134 ust. 1 w zw. z art. u.g.n. przez błędne zastosowanie, jako że stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tej normie prawnej, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania nie na podstawie wartości rynkowej nieruchomości, ale na podstawie wartości odtworzeniowej, którą stosuje się wyłącznie w sytuacji, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, podczas gdy w niniejszej sprawie możliwe było ustalenie rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości na podstawie wielości transakcji podobnych na terenie Gminy[...], w tym transakcji nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne i drogi rowerowe oscylujących w granicach 9,92 – 33,01 zł/m²;
- b) art. 134 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu analizy obszaru rynkowego w sposób nieadekwatny, w tym porównywanie gruntów drogowych z gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową w gminach [...] (bez miasta), podczas gdy granice obszaru analizowanego powinny uwzględniać lokalny rynek w Gminie [...], nie mniejszy niż wymagany w przepisach, co doprowadziło do zawyżenia wartości z 33 zł/m² (dla gruntów drogowych) do 66,64 zł/m²;
- c) § 49 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości przez błędne przyjęcie, że w przypadku mieszanego przeznaczenia (MN3 i KD) możliwe jest zastosowanie prawa korzyści i korekty w górę o ponad 100%, podczas gdy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (droga rowerowa) nie powoduje zwiększenia wartości ponad aktualny sposób użytkowania, a transakcje drogowe wskazują na średnią 30,96 – 33 zł/m²;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieustalenie rzeczywistej wartości rynkowej na podstawie lokalnych transakcji nieruchomości drogowych w Gminie [...], w tym operatów szacunkowych z lat 2022-2025 wskazujących ceny 9,92-33,01 zł/m²;
- - nieprzeprowadzenie dowodu z analizy lokalnych transakcji drogowych na okoliczność zawyżenia wyceny przez porównanie do gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe;
- - brak oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym bezzasadne przyjęcie ostatecznej ceny średniej na poziomie 66,85 zł/m²;
- - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie interesu publicznego Gminy[...] jako podmiotu realizującego inwestycję drogową;
- - brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z odwołania (operaty i decyzje wskazujące niższe ceny);
- - dowolną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności operatom szacunkowym z lat 2022-2025, ustaleniu na podstawie odpowiedzi biegłej z [...] listopada 2025 r., że analiza transakcji drogowych była jedynie pomocnicza, podczas gdy w odwołaniu wykazano, iż transakcje te wskazują na znacznie niższe ceny;
- b) art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odwołaniu stwierdzając przy tym arbitralnie, że przedłożone dokumenty nie mają one znaczenia ani wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia, na okoliczność niższych cen podobnych nieruchomości wyliczonych na potrzeby odszkodowania, pomimo iż ta okoliczność ma kluczowe znaczenie w sprawie;
- c) art. 84 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, pomimo iż ustalenie wartości rynkowej wymagało posiadania wiadomości specjalnych i weryfikacji w/w operatu szacunkowego, w szczególności w sytuacji gdy skarżąca Gmina [...] przedstawiła wiarygodne dowody (inne operaty i decyzje z lat wcześniejszych), z których wynikają znacznie niższe ceny nieruchomości;
- d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu instancji, podczas gdy organ zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Podnosząc powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody rażąco ignoruje fundamentalne zasady wyceny nieruchomości wywłaszczanych pod cele publiczne. Organ odwoławczy dopuścił się błędnego zastosowania art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 u.g.n. Bogaty materiał porównawczy z lokalnych transakcji drogowych w Gminie [...] z lat 2022-2025 w pełni umożliwiał zastosowanie podejścia rynkowego opartego na rzeczywistych danych. Zamiast tego organ sięgnął po metodę odtworzeniową, co nie tylko zawyżyło odszkodowanie o ponad 100%, ale także naruszyło ugruntowane orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się konieczność priorytetowego stosowania wartości rynkowej w celu zapewnienia sprawiedliwej rekompensaty bez fikcyjnych zawyżeń. Odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Nadto organ wykazał się nieadekwatnym podejściem do określenia obszaru rynkowego, naruszając art. 134 ust. 3 w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. Zamiast ograniczyć analizę do Gminy [...], gdzie transakcje drogowe były liczne i reprezentatywne, rozszerzono ją na grunty mieszkaniowe w gminach ościennych, co doprowadziło do sztucznego podwojenia wartości jednostkowej m², co oderwało wycenę od rzeczywistych warunków rynkowych oraz zignorowało zasadę podobieństwa nieruchomości. Takie rozszerzenie obszaru analizy służyło jedynie zawyżeniu kwoty.
Kolejnym błędem było niewłaściwe zastosowanie prawa korzyści, z naruszeniem § 49 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Przeznaczenie pod drogę rowerową nie generuje żadnego wzrostu wartości w stosunku do aktualnego użytkowania rolnego lub drogowego, a liczne transakcje porównywalne w gminie konsekwentnie wskazują średnią cenę na poziomie 30,96 – 33 zł/m², co wyklucza korektę w górę o ponad 100%. Organ jednak arbitralnie przyjął taką korektę, w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu i orzecznictwem.
W zakresie postępowania dowodowego organ odwoławczy uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., bezzasadnie odmówił bowiem mocy dowodowej operatom szacunkowym z odwołania, nie uzasadniając tego w decyzji i traktując analizę transakcji drogowych jako jedynie pomocniczą, mimo że jednoznacznie wskazywały one na niższe ceny rynkowe. Brak wszechstronnej oceny materiału, w tym pominięcie interesu publicznego Gminy jako inwestora, uniemożliwił prawidłowe rozstrzygnięcie i czyni decyzję wadliwą w stopniu rażącym, co narusza konstytucyjną zasadę prawdy materialnej i podważa wiarygodność administracji publicznej. Istotne naruszenie stanowi również nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych w odwołaniu, wbrew art. 78 § 1 k.p.a. Organ arbitralnie uznał te operaty i decyzje odszkodowawcze za nieistotne, mimo że bezpośrednio odnosiły się one do cen podobnych nieruchomości drogowych w tej samej gminie, co miało kluczowe znaczenie dla weryfikacji wyceny.
To zaniechanie uniemożliwiło stronie skuteczne obronę stanowiska i prowadzi do naruszenia zasady równości stron w postępowaniu administracyjnym. Takie uchybienie jest podstawą do uchylenia decyzji, jako że godzi w prawo do rzetelnego procesu. Organ nie dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. prawidłowej oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Tymczasem istniały uzasadnione wątpliwości co do sposobu jego sporządzenia, wybranej metody wyceny i ostatecznej ceny za m² wywłaszczonej nieruchomości, co wynika z operatów i decyzji przedłożonych przez Gminę, które znacząco odbiegały od operatu, na którym oparł się organ w niniejszej sprawie. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne oraz oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę właściwego ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie.
Dlatego organy administracji publicznej, w myśl art. 80 k.p.a., obowiązane są dokonać oceny operatu pod względem formalnym oraz pod względem jego przydatności jako dowodu w sprawie, a w ramach tej oceny, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie i ocena ta nie wiąże się z ingerencją w tzw. wiedzę specjalną. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie a nie inne nieruchomości do porównania. Zważywszy na złożoność ustalenia wartości rynkowej, przedłożone przez stronę skarżącą dokumenty, organ winien był sięgnąć po dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Skarżąca przedstawiła wiarygodne operaty wskazujące na znacznie niższą wartość, co obligowało do weryfikacji operatu z [...] czerwca 2025 r. poprzez powołanie dodatkowego eksperta, zamiast bezkrytycznego przyjęcia stanowiska biegłej.
Brak tej czynności czyni postępowanie nierzetelnym i uniemożliwia sądowi kontrolę merytoryczną decyzji. Nadto utrzymanie w mocy decyzji I instancji stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy tak licznych uchybieniach organ zobowiązany był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co pozwoliłoby na rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się niezasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. 2024 r., poz. 311, zwanej specustawą drogową) oraz przepisy u.g.n. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18, odpowiednio przepisy u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie powoływanym wcześniej rozporządzeniu. Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa, bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a).
Stosownie do treści art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Jednocześnie, w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie u.g.n. (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.).
Jak stanowi § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4).
Jeśli chodzi o sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz przeprowadzoną w nim analizę i wycenę wskazać należy, iż dokument tego rodzaju stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.
Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, zastosowanie znajduje art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ustawowym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Zarówno organy administracji jak i sądy mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Należy jednak odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu.
Organ nie jest bowiem, co wymaga podkreślenia – i na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w zaskarżonej decyzji – uprawniony do kontroli operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych. Podobnie kontroli sądowej podlega prawidłowość dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego, nie zaś wiadomości specjalne zawarte w operacie, co jest w oczywisty sposób związane z kwalifikacjami i wyspecjalizowaną wiedzą rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy jest bowiem dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej.
Z tych względów zadaniem organu jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie wartości dowodowej operatu przez organ administracji jak i sąd administracyjny jest możliwe w sytuacji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości czy też pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (por. przykładowo wyroki NSA z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15 oraz z 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16, orzeczenie.nsa.gov.pl.).
Dokonywana przez organ administracji ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA z 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, z 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12).
Z kolei podważenie takich elementów jak metodyka wyceny, prawidłowość zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętego do szacowania zasobu nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.
Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy D.G., stwierdzając oraz uzasadniając jego formalną i merytoryczną poprawność. Operat ten nie zawiera wad formalnych, a jego treść jest spójna, uzasadniona i nie zawiera błędów czy nieścisłości. W operacie biegła opisała wszystkie elementy stanowiące podstawę obliczenia wartości nieruchomości, w tym położenie, powierzchnię, uzbrojenie, a także jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz częściowo tereny dróg dojazdowych). W operacie opisano także podejście i metodę wyceny (podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej) oraz podstawy prawne wyceny. Biegła wskazała, jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty przedział czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosowała, jakie cechy i wskaźniki zastosowane zostały do wyceny, a także porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania.
Wskazała, jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty przedział czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosowała, a także jakie cechy (wskaźniki) zastosowane zostały do wyceny. Wartość rynkową gruntu biegła wyliczyła na kwotę 149 476,60 zł, przy czym w operacie przyjęto 149 000 zł. Nadto z pisma datowanego na [...] listopada 2025 r. (stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia strony skarżącej odnośnie wyceny zawarte w piśmie z [...] października 2025 r.) wynika również, iż autorka operatu ustosunkowała się do argumentacji Gminy, stanowiącej następnie podstawę zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji a w dalszej kolejności skargi.
Na tym tle zarzuty strony skarżącej należy ocenić jako niezasadne i niepoparte dowodami, które podważyłyby ustalenia i wnioski rzeczoznawcy. Dotyczy to w szczególności zarzutów dotyczących przyjęcia do porównania nieruchomości niespełniających cech podobieństwa względem nieruchomości poddanej ocenie, a także ustalonej przez rzeczoznawcę – a zawyżonej zdaniem strony skarżącej – wartości nieruchomości poddanej ocenie. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów i sądu. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.
Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyroki NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17 oraz z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17). Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, bez wnikania w merytoryczną wartość wyceny, z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14). Zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych.
Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17).
Organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie było podstaw do poddania operatu ocenie na koszt publiczny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jednocześnie strona skarżąca sama również nie skorzystała z tej możliwości, mimo iż – jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w zaskarżonej decyzji – o taką ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Nie można przy tym oczekiwać takiego wystąpienia od organów ani od sądu administracyjnego, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości (por. m.in. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12. W sytuacji bowiem, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności dalszej merytorycznej weryfikacji operatu – możliwość skorzystania z jego weryfikacji w powyższym trybie zależy właśnie od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyroki NSA z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, z 7 marca 2014 r. I OSK 1894/12, z 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15) Z tych też przyczyn niezasadne były zarzuty nieuwzględnienia przez Wojewodę wniosku dowodowego obejmującego wskazane w odwołaniu operaty szacunkowe oraz decyzje administracyjne na okoliczność niższej – w ocenie strony skarżącej – wartości wycenianej nieruchomości, albowiem ewentualne uwzględnienie argumentacji strony w tym zakresie w sposób niewątpliwy byłoby równoznaczne z merytoryczną ingerencją w treść operatu oraz wysokość dokonanej wyceny.
Odnośnie zarzucanego naruszenia § 49 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości wskazać należy, iż dnia 27 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 1/24, w myśl której określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145).
Nadto w świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla podmiotu wywłaszczanego (por. m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2354/20).
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem nie narusza ani prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Decyzja została też prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, włączając w to ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej (art. 107 § 3 k.p.a.).
W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).