Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2026 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "organ I instancji"), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 3-4 ust. 1-3, art. 6 i art. 11 ustawy z 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (dalej w skrócie: "u.r.d.o."), orzekł o nabyciu na rzecz Gminy J. prawa własności nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0054 ha ([...]), stanowiącej własność T. W., M. W. i J. W. oraz o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] o pow. 0,0133 ha na działkę nr [...] o pow. 0,0079 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0054 ha.
Decyzją z dnia 18 czerwca 2026 r., nr NWXIV.7581.1.5.2026, po rozpatrzeniu odwołania właścicieli opisanej powyżej nieruchomości, Wojewoda Śląski uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 28 kwietnia 2026 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wywiódł, iż pojęcie drogi nie może być utożsamiane wyłącznie z jezdnią. Z uzasadnienia projektu u.r.d.o. wynika bowiem, że celem ustawodawcy było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, które od wielu lat faktycznie funkcjonowały jako drogi ogólnodostępne i pozostawały we władaniu jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że regulacją mogą zostać objęte wszystkie grunty pozostające w funkcjonalnym związku z drogą, jeżeli nie zostały spełnione pozostałe przesłanki ustawowe. W niniejszej sprawie w granicach projektowanej działki nr [...] znalazła się zarówno wyasfaltowana część drogi wewnętrznej - ul. [...], jak również rów i zjazd, które mogą stanowić elementy funkcjonalnie związane z tą drogą.
Sam fakt tego związku nie przesądza jednak o możliwości objęcia regulacją całej projektowanej nieruchomości. Skoro nie wykazano wykonywania przez gminę władztwa przez okres co najmniej 20 lat w odniesieniu do rowu i zjazdu, brak było podstaw do przyjęcia, że cała działka nr [...] spełnia przesłanki nabycia określone w u.r.d.o. W niniejszym postępowaniu to na gminie, jako wnioskodawcy ubiegającym się o nabycie prawa własności danej nieruchomości, spoczywał obowiązek wykazania i udokumentowania spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Zarzut pominięcia książki drogi sporządzonej 30 października 2003 r. jest nieuzasadniony. Treść tego dokumentu nie pozwala wykazać okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanek określonych w u.r.d.o. Książka drogi zawiera jedynie ogólne informacje o parametrach i przebiegu drogi, w tym nazwę ulicy oraz jej długość wynoszącą 0,960 km, nie odnosząc tych danych do konkretnej działki.
Również strona 2 części graficznej nie potwierdza, że przedstawiony na niej rysunek obejmuje odcinek ul. [...] przebiegający wzdłuż nieruchomości objętej wnioskiem. Zatem zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do całej projektowanej do wydzielenia działki nr [...] zostały spełnione przesłanki nabycia prawa własności określone w u.r.d.o. Organ I instancji objął projektowanym podziałem całą działkę, obejmującą zarówno część asfaltową drogi, jak i rów oraz zjazd, mimo że w odniesieniu do tych ostatnich elementów nie wykazano spełnienia ustawowych przesłanek. Usunięcie powyższych braków wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Konieczne jest ponowne zlecenie geodecie sporządzenia projektu podziału nieruchomości z uwzględnieniem wyników tego postępowania tak, aby wydzielona została wyłącznie ta część nieruchomości, wobec której zostały spełnione przesłanki określone w u.r.d.o.
Zakres niezbędnych czynności wykraczał poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż wymagał dokonania zasadniczych ustaleń faktycznych warunkujących rozstrzygnięcie sprawy oraz sporządzenia nowego projektu podziału nieruchomości. Przeprowadzenie tych czynności samodzielnie prowadziłoby w istocie do przejęcia kompetencji organu I instancji i ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, a to pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.
W sprzeciwie z dnia 1 lipca 2026 r. Gmina J. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, skutkującym bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu I instancji oraz przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 u.r.d.o., przez jego niezastosowanie i niesłuszne przyjęcie, że przedmiotem nabycia prawa własności nieruchomości drogowej może być wyłącznie pas jezdni, a także art. 6 ust. 1 i 2 u.r.d.o., przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że nieruchomość, na której urządzono rów oraz zjazd, nie podlega regulacji stanu prawnego w oparciu o przepisy u.r.d.o. W konsekwencji wniosła o uchylenie w całości objętej sprzeciwem decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw z dnia 10 lipca 2026 r. Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2700/23). Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto, także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15; 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2150/18). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Śląski w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Stwierdzone naruszenia nie mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Pierwszeństwo należy dostrzec w zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Jest to nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1171/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 806/18).
W toku postępowania odwoławczego organ może przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, który wydał decyzję stosownie do art. 136 k.p.a.
Należy odwołać się do jednej z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym - zasady legalizmu - to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7).
Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa na podstawie upoważnień mających umocowanie w ustawie.
W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy nie władczy, intencyjny, czy konkretny (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1066/17).
W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 362/07).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podnieść, że ustawodawca uchwalił specjalną procedurę dającą możliwość uregulowania stanu prawnego dróg lokalnych.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.r.d.o. nieruchomości gruntowe pozostające w dniu wejścia w życie ustawy od co najmniej 20 lat we władaniu gminy, użytkowane jako drogi ogólnodostępne, niezaliczone do kategorii dróg publicznych, mogą zostać nabyte na własność gminy. Stosownie do treści art. 4 u.r.d.o.:
- 1. Nabycie własności nieruchomości, o których mowa w art. 3 ust. 1, następuje na podstawie decyzji o nabyciu nieruchomości.
- 2. Decyzję o nabyciu nieruchomości wydaje właściwy miejscowo starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
- 3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może złożyć wniosek o wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości najpóźniej do dnia 31 grudnia 2035 r.
W u.r.d.o. przewidziano zatem wymagania, od których zależy zgodne z prawem wydanie decyzji. Z powyższej regulacji wynika, że organem uprawnionym do wydania decyzji w sprawie nabycia nieruchomości o której mowa w art. 3 ust. 1 u.r.d.o. jest właściwy miejscowo starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Niezbędnym elementem postępowania w powyższym zakresie jest wniosek, który w świetle art. 4 ust. 2 u.r.d.o. może złożyć wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie określonym w ust. 3 cytowanego powyżej przepisu.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:
- 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;
- 2) władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;
- 3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.
Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości.
Na podstawie art 103 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.
Nabycie i utrata własności na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające następuje w ustalonych granicach przestrzennych. Na skonkretyzowanie zewnętrznych granic nabycia pozwala ustalony przebieg granic drogi w terenie, by dokonać oceny zaistnienia przesłanki władania nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej.
Zaznaczyć należy, że ustawa - Przepisy wprowadzające, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Wskazać należy ponadto, że - w ocenie Sądu - zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy mapy z zaznaczonymi granicami działek, obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. W braku takiej mapy można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, np. geodeta może to uczynić na podstawie protokołu wznowienia granic, protokołu doraźnej kontroli nieruchomości, mapy dla celów projektowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2270/19). Prowadząc postępowanie dowodowe na okoliczność granic zajętości gruntu pod pas drogowy organ może również dokonywać ustaleń w oparciu o zeznania świadków - np. pracowników zarządcy drogi mających wiedzę co do okoliczności mających miejsce w dacie 31 grudnia 1998 r., innych świadków, jak również samych właścicieli nieruchomości (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 363/13; z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1843/12).
Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1360/08; z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 822/09; z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 1037/10; z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1124/10).
Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą lub pasem drogowym był wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast jezdnię stanowiła i nadal stanowi część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych).
Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w ówczesnym brzmieniu, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga więc stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, obejmującego wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi (np. kanalizacyjnymi, energetycznymi), placami i zatokami postojowymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1014/07).
Dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone przez uprawnionego geodetę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12).
Zwrócić należy uwagę na to, iż powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy. Wzruszenie mocy dowodowej tych dokumentów jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu, który nie został w niniejszej sprawie przedłożony. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że geodeta uprawniony sporządza dokumentację geodezyjną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i pragmatyką służbową wynikającą z fachowej wiedzy. Geodeta, jako osoba zaufania publicznego i mająca wiadomości specjalne z zakresu geodezji, wykonuje więc swoje zadania w sposób niezależny i zgodny z obowiązującym prawem.
Przesłanki władania nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy nie należy utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Władanie nieruchomością to dokonywanie przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. Dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi (np. konserwacja, odśnieżanie) lub jej modernizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07).
Do środków dowodowych służących do wykazania spełnienia przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można w szczególności dokumenty obejmujące okres przed lub datę 31 grudnia 1998 r., np. pozwolenie na budowę oraz dokumentację powykonawczą, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, umowy dotyczące budowy urządzeń infrastruktury technicznej, utrzymania, modernizacji, remontu i ubezpieczenia drogi oraz dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, jak np. faktury i rachunki, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót, ale też dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie utrzymania, modernizacji, remontu i ochrony dróg oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, czy dowód z przesłuchania właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę.
Dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać, numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12 i z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/12). Inaczej mówiąc, władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.), także w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane.
Na marginesie Sąd zauważa, że konsekwencją funkcjonowania drogi publicznej na danej nieruchomości jest jej utrzymywanie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, a to z kolei potwierdza władanie nią.
W tym względzie istnieje swego rodzaju domniemanie władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, bowiem nie da się rozdzielić faktu funkcjonowania takiej drogi od faktu władania nią, co wiąże się z normalnym utrzymaniem (np. sprzątanie, odśnieżanie, naprawy itp.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.