Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. Wójt Gminy P. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane i o obowiązku zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 24 867,90 zł - za okres od dnia 22 marca 2024 r. do dnia 30 listopada 2024 r. przyznanego skarżącej H. G. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr [...] z dnia 9 lutego 2024 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – J. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym - świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego.
Natomiast na podstawie art. 63 ust. 11 ustawy o świadczeniu wspierającym, za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy o którym mowa w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, uważa się świadczenie lub zasiłek wypłacone za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające. W związku z tym organ wskazał, że w sytuacji, gdy pokrywają się okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia wspierającego, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym. Podkreślił, że powyższy przepis obliguje organ do uznania świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające, za nienależnie pobrane świadczenie i tym samym do wydania decyzji stwierdzającej nienależnie pobrane świadczenia i zobowiązującej do ich zwrotu.
Decyzją z dnia 25 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2025 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne - przyznane do dnia 30 listopada 2024 r. - z tytułu opieki nad mężem J. G., na mocy decyzji Kolegium z dnia 9 lutego 2024 r. Organ podniósł, że wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego został złożony w dniu 18 kwietnia 2025 r. i na tej podstawie ZUS w dniu 2 czerwca 2025 r. podjął decyzję o przyznaniu J. G. świadczenia wspierającego od dnia 22 marca 2024 r. do 31 stycznia 2026 r.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 63 ust. 11 ustawy o świadczeniu wspierającym, będącego podstawą żądania zwrotu, wypłaconego stronie, świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia nienależnie pobranego. Podkreślił, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego organ I instancji prawidłowo orzekł zwrot kwoty 24 867,90 zł jako nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, która to kwota stanowi prawidłowo ustaloną sumę świadczeń wypłaconych stronie za wskazany wyżej okres. Organ odwoławczy podniósł, że art. 63 ust. 11 ustawy o świadczeniu wspierającym (dalej również jako u.ś.w.) jest odrębnym i niezależnym od regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 30 ust. 2 u.ś.r.) przepisem szczególnym, co oznacza, że poza przesłanką jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń (pielęgnacyjnego i wspierającego) nie wymaga spełnienia innych warunków dla uznania, że świadczenie pielęgnacyjne zostało nienależnie pobrane.
Organ dodał, że definicja nienależnie pobranego świadczenia określona w art. 63 ust. 11 u.ś.w. obejmuje wyłącznie element obiektywny w postaci wypłacenia opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym okresie, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające.
W skardze złożonej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zawarła stwierdzenia sprowadzające się do kwestionowania tego, że pobrane przez nią świadczenie pielęgnacyjne za wymieniony okres było świadczeniem nienależnie pobranym. Podkreśliła, że zrezygnowała z pobierania emerytury, aby zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem. Dodała, iż nie mogła wiedzieć, że jej mąż uzyska decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia i zostanie mu przyznane świadczenie wspierające. Podniosła, że w decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne została tylko pouczona, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie pielęgnacyjne.
W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i podkreślił, że organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie informowały strony o jej sytuacji prawnej, jak również nie zamieściły pouczeń o braku prawa do świadczenia w przypadku równoczesnego pobierania świadczenia wspierającego przez osobę wymagającą opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącej za okres wymieniony w decyzji, przyznanego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, za nienależnie pobrane świadczenie i o zobowiązaniu jej do zwrotu tego świadczenia.
Powodem wydania decyzji organów obydwu instancji było stwierdzenie, że w ustalonym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki określone w art. 63 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 873, dalej również jako u.ś.w.), który jest podstawą uznania za nienależnie pobrane, świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające.
Z akt administracyjnych wynika, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca została pouczona o treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych według stanu obowiązującego w tej dacie, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone – m.in. prawo do emerytury. Organ poinformował wówczas stronę, że z uwagi na to, iż pobiera emeryturę, ma możliwość wyboru pomiędzy pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytury, poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
W materiale dokumentacyjnym zgromadzonym w aktach nie ma natomiast adnotacji o tym, czy skarżąca została poinformowana o zmianach w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, które miały nastąpić od 1 stycznia 2024 r. w związku z wejściem w życie ustawy o świadczeniu wspierającym. Jeżeli doszło do pominięcia w tym zakresie – na co wskazuje zawartość akt administracyjnych – to w okolicznościach niniejszej sprawy zaniechanie organu należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Pominięcie bowiem takiego pouczenia – po pierwsze - w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek bezpośrednio przed wejściem w życie nowych przepisów (w ostatnim miesiącu przed ich wejściem w życie); - po drugie - w sytuacji, w której miała dokonać wyboru pomiędzy pobieraniem przysługującej jej emerytury, a uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - stanowi naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w zdaniu drugim stanowi, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W tym kontekście niezbędne było pouczenie strony o treści art. 63 ust. 6 ustawy o świadczeniu wspierającym, gdyż według tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego. Brak poinformowania o tym skarżącej – której przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było uwarunkowane zawieszeniem prawa do emerytury, mógł skutkować poniesieniem przez nią szkody.
W razie bowiem przyznania osobie wymagającej opieki, prawa do świadczenia wspierającego, nie tylko nie przysługuje osobie sprawującej opiekę świadczenie pielęgnacyjne – o czym stanowi art. 63 ust. 6 u.ś.w., ale dodatkowo – zgodnie z art. 63 ust. 11 u.ś.w., świadczenie pielęgnacyjne wypłacone za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające, uważa się za świadczenie nienależnie pobrane.
Z uwagi m.in. na taką treść cytowanej regulacji, ustawodawca wprowadził przepis art. 63 ust. 16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2023 r. (po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy). Na jego podstawie organ został zobowiązany – w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tego przepisu - do poinformowania osób pobierających m.in. świadczenie pielęgnacyjne, o zmianach w zasadach dotyczących uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna.
Przepis ten nie miał co prawda zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w terminie wskazanym w tym przepisie skarżąca nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże jego wprowadzenie przez ustawodawcę jest dodatkowym podkreśleniem wagi pouczenia osób zainteresowanych, o treści przedmiotowej zmiany w przepisach. Zwłaszcza w kontekście możliwości zaistnienia nienależnego pobrania świadczenia pielęgnacyjnego w określonych sytuacjach.
Natomiast w realiach niniejszej sprawy, obowiązek poinformowania strony o wymienionych zmianach w przepisach – obciążał organ na podstawie art. 9 K.p.a. i obowiązek ten powinien być wykonany w czasie ubiegania się przez stronę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – właśnie w celu umożliwienia zapobieżenia sytuacji zaistniałej w niniejszych okolicznościach.
Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, według art. 63 ust. 6 u.ś.w., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego, a zatem wynika z tego przepisu wniosek, iż od daty, w której nastąpiło przyznanie świadczenia wspierającego, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne osobie sprawującej opiekę. Natomiast art. 63 ust. 11 u.ś.w. kwalifikuje jako nienależnie pobrane, świadczenie pielęgnacyjne wypłacone za okres, który może poprzedzać datę, w której nastąpiło przyznanie świadczenia wspierającego. Skutek w postaci uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane, przepis ten wiąże bowiem z jego wypłaceniem za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające.
Natomiast świadczenie wspierające może być otrzymane za okres wsteczny - poprzedzający datę, w której nastąpiło jego przyznanie, tj. od daty złożenia wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego został złożony w dniu 18 kwietnia 2025 r. i ZUS informacją z dnia 2 czerwca 2025 r. przyznał mężowi skarżącej świadczenie wspierające z datą wsteczną - od dnia 22 marca 2024 r. (do 31 stycznia 2026 r.).
Z uwagi na to, że według art. 63 ust. 6 u.ś.w., świadczenie pielęgnacyjne mogło przysługiwać stronie aż do daty, w której nastąpiło przyznanie świadczenia wspierającego jej mężowi – konieczne było stosowne pouczenie, aby skarżąca mogła wiedzieć, kiedy może zaistnieć sytuacja, w której powinna liczyć się z obowiązkiem zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego jako nienależnie pobranego. Miało to fundamentalne znaczenie z uwagi na możliwość zapobieżenia sytuacji, w której świadczenie pielęgnacyjne zostało wypłacone za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające.
Tymczasem w materiale dokumentacyjnym zgromadzonym w aktach, nie ma adnotacji o tym, czy skarżąca została poinformowana o treści cytowanych przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym, czyli o zmianach w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, które nastąpiły od 1 stycznia 2024 r. w związku z wejściem w życie tej ustawy.
Pomimo szczególnie istotnego znaczenia tej kwestii, organy obydwu instancji nie przeprowadziły ustaleń w powyższym zakresie.
Natomiast z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy, organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego. W tym postępowaniu miał obowiązek ponownie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy, a także odnieść się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy całkowicie pominął przeprowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia i analizy wskazanych wyżej istotnych okoliczności sprawy, a także nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących tej kwestii.
Podkreślenia zaś wymagało, że skarżąca w odwołaniu podniosła przede wszystkim stwierdzenia sprowadzające się do tego, iż pouczenie zawarte w decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zawierało informacji w omawianym wyżej zakresie.
Twierdzenia te dotyczyły zatem kwestii o podstawowym znaczeniu dla wydania rozstrzygnięcia.
W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyły bowiem zaniechania przeprowadzenia ustaleń i czynności o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia ustaleń i przeprowadzenia oceny okoliczności we wskazanym wyżej zakresie. W szczególności organ ustali, poddając analizie treść zastosowanych w sprawie pouczeń, czy są podstawy do stwierdzenia, że skarżąca została poinformowana o zmianach w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, które nastąpiły od 1 stycznia 2024 r. w związku z wejściem w życie ustawy o świadczeniu wspierającym. Jeżeli doszło do pominięcia w tym zakresie – to w okolicznościach niniejszej sprawy zaniechanie organu należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Pominięcie bowiem takiego pouczenia -w sytuacji, w której skarżąca ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne miała dokonać wyboru pomiędzy pobieraniem przysługującej jej emerytury, a uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie, gdy można było zapobiec skutkowi z art. 63 ust. 11 u.ś.w. - stanowi fundamentalne naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając to na uwadze organ - w wyniku ustalenia wskazanych okoliczności i uwzględnienia powyższej wykładni przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym - przeprowadzi szczegółową ocenę w zakresie tego, czy są podstawy do obciążenia strony konsekwencjami pobrania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające, ewentualnie rozważy umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie.