Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. udzielił obecnie skarżącej Gminie T. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych z terenów przyległych do potoku [...] oraz potoku [...] - odnoga 1 i 2 w mieście T. za pośrednictwem istniejących wylotów. Pozwolenie zostało wydane na czas określony tj. do dnia 4 grudnia 2023 r.
W dniu 31 lipca 2024 r. skarżąca złożyła Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (organ I instancji) oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast w II kwartału 2024 r. w łącznej ilości 44.449,44 m2. W oświadczeniu wskazała wygasłe pozwolenie wodnoprawne wraz z adnotacją o złożeniu wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne.
Organ I instancji w dniu 14 sierpnia 2024 r., w związku z korzystaniem z przedmiotowej usługi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w formie informacji ustalił skarżącej za okres II kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 16.862 zł, która została uiszczona.
Następnie wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych w okresie II kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
W toku postępowania skarżąca wskazała, że przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego podjęła działania mające na celu uzyskanie nowego pozwolenia. Zgodnie z procedurą zamówień publicznych wszczęto postępowanie przetargowe, publikując ogłoszenie w dniu 11 października 2023 r. Postępowanie to unieważniono z przyczyn niezależnych od zamawiającego, po czym natychmiast przystąpiono do ponownej procedury i wyłoniono wykonawcę dokumentacji. Skarżąca podkreśliła, że wcześniejsze zlecenie wykonania operatu wodnoprawnego mogłoby doprowadzić do utraty aktualności dokumentów, co skutkowałoby brakami formalnymi wniosku i koniecznością poniesienia kolejnych kosztów z budżetu gminy. Wskazała również, że w dniu wszczęcia postępowania, tj. 23 września 2025 r., dysponowała już nowym pozwoleniem wodnoprawnym, wydanym w dniu 21 czerwca 2024 r., co oznacza, że naruszenie zostało zaprzestane przed rozpoczęciem postępowania.
W jej ocenie miało ono charakter wyłącznie formalny, dotyczyło jedynie terminu uzyskania decyzji, było krótkotrwałe, a korzystanie z wód odbywało się w niezmienionym zakresie i zgodnie z dotychczasowymi warunkami pozwolenia z 2013 r. Podkreśliła, że nie wystąpiły żadne negatywne skutki dla środowiska, a realizacja zadania wynikała z obowiązków własnych gminy w zakresie gospodarki wodnej i zapobiegania zagrożeniom, takim jak podtopienia terenów zurbanizowanych.
Organ I instancji nie uwzględnił tych wyjaśnień i decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r. wymierzył skarżącej za okres II kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 84.310 zł za przedmiotową usługę wodną.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca ponad 8 miesięcy korzystała z wód bez uprawnienia. Stwierdził też, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zreferował stan faktyczny sprawy, przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz odniósł się do przedstawionych przez stronę skarżąca zarzutów. Wywiódł, że w okresie od 5 grudnia 2023 r. do 31 lipca 2024 r. skarżąca korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia, co stanowi naruszenie art. 389 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 960), zwanej dalej pr.w. Uznał przy tym, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w zakresie zapewnienia ciągłości pozwolenia, gdyż jako podmiot profesjonalny, wieloletnio korzystający z wód na podstawie pozwoleń, powinna przewidzieć ryzyko opóźnień i odpowiednio wcześniej przygotować dokumentację. Sytuacja, w której pozwolenie wodnoprawne wygasa, a nowe nie zostało jeszcze uzyskane, zawsze oznacza działanie bez wymaganego pozwolenia - niezależnie od tego, kiedy złożono wniosek oraz z jakich przyczyn procedura się przedłużyła.
W konsekwencji, zgodnie z art. 472aa pr.w., doszło do naruszenia skutkującego obowiązkiem wymierzenia kary. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie dokonane przez stronę skarżącą miało charakter istotny, długotrwały i dotyczyło dóbr o wysokiej randze prawnej, bowiem nie wykazała znikomej wagi naruszenia, nie dochowała należytej staranności w zakresie uzyskania pozwolenia, a jej argumentacja dotycząca interesu publicznego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach. W tych warunkach brak jest przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a decyzja organu pierwszej I była zarówno zasadna, jak i zgodna z prawem.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem organu, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy strona skarżąca wykazała, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a ponadto zaprzestała jego naruszania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zaakcentowała, że nie kwestionowała i dalej nie kwestionuje faktu korzystania z usługi wodnej bez odpowiedniego zezwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 r. W jej ocenie istnieją jednak podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyjaśniła, że nie można uznać, że strona skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, skoro nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu 21 czerwca 2024 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, że jest podmiotem, który zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany do realizacji zadań własnych m.in. w zakresie ochrony środowiska oraz gospodarki wodnej. Pozwolenie wodnoprawne, za brak którego strona została ukarana, dotyczy odprowadzania do wód potoku [...] istniejącymi wylotami wód opadowych ujętych w systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej. Tym samym gmina realizuje zadania w zakresie kategorii usług użyteczności publicznej. Czynności te są wykonywane dla dobra i bezpieczeństwa mieszkańców miasta.
W kwestii braku zastosowania art. 189f k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż ocena wagi naruszenia powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a także tego, że udzielone stronie skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie nakłada żadnych nowych obowiązków. W istocie więc skarżąca korzystała i nadal korzysta z usługi wodnej na takich samych zasadach, a przedmiotem tej usługi jest odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Skarżąca dodała, że organy obu instancji nie nadały odpowiedniego znaczenia okolicznościom, że skarżąca w okresie od dnia 5 grudnia 2013 r. do dnia 4 grudnia 2023 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne dla tej konkretnej usługi wodnej. W dniu 21 czerwca 2024 r. uzyskała też kolejne pozwolenie wodnoprawne i to na okres aż 30 lat. Uchybienie ma zatem charakter stricte formalny i związane było tylko i wyłącznie z terminem uzyskania nowego pozwolenia. Zaznaczyła, że czas trwania naruszenia nie był znaczny, a strona nie osiągnęła z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści.
Wskazała, że w okresie pomiędzy wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia, a uzyskaniem nowego, nie były prowadzone żadne działania wykraczające poza zakres dotychczasowego korzystania z wód. Nie doszło także do zwiększenia ilości odprowadzanych wód, naruszenia interesu publicznego ani też pogorszenia stanu środowiska wodnego. Gmina nie prowadziła nowych działań, nie zwiększyła intensywności oddziaływania na wody co oznacza, że rzeczywisty stan korzystania z wód nie uległ zmianie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że tut. Sąd rozpoznawał już podobne sprawy z udziałem tych samych stron postępowania i dotyczące tego samego rodzaju usługi wodnej (zob. wyroki z dnia 13 lutego 2026 r. w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 1337/25, 1338/25 i 1339/25). W sprawach tych wyrażona została ocena prawna, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własną.
Wskazać zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 389 pkt 1 pr.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na (...) usługi wodne. Z kolei prowadzenie działalności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skutkuje, w świetle 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy wymierzeniem kary pieniężnej. Karę powyższą wymierza w drodze decyzji właściwy organ Wód Polskich. Wysokość powyższej kary, w przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Treść powyższych przepisów jest jasna. Ustawodawca wprowadził zagrożenie karą wobec podmiotów, które wbrew obowiązkowi wprowadzają wody opadowe i roztopowe do określonych urządzeń wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Przesłanka wymierzenia tej odpowiedzialności jest jedna, obiektywna bezprawność administracyjna. Nie ma tu znaczenia, kto takiego czynu się dopuścił oraz z jakich nastąpiło to przyczyn.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w pełni zaistniały w niej przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Skarżąca wprowadzała do wód wody i roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne. Okoliczność ta nie jest sporna. Nie jest sporna również wysokość wymierzonej kary. Stronie została przedstawiona informacja, od której nie złożyła ona reklamacji.
Jedyną sporną kwestią jest niewłaściwe, zdaniem skarżącej, zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skutkujące uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca wykazała, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli (...) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Aby zastosować to rozwiązanie konieczne jest zaistnienie dwóch powyższych przesłanek, czyli waga naruszenia musi być znikoma i musi nastąpić skutek w postaci zaprzestania działalności nielegalnej.
W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie mówić o znikomości naruszenia prawa. Wynika to przede wszystkim z konstrukcji przesłanki wymierzenia kary. Jest nią brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Celem kary przewidzianej w art. 472aa pr.w. jest zapobieganie sytuacjom, gdy podmiot korzystający z wód czyni to bez wymaganego zezwolenia. A taka sytuacja właśnie miała w rozpatrywanej sprawie miejsce.
Drugim argumentem uzasadniającym brak możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest stosunek skarżącej do obowiązków wynikających z ustawy. Prawodawca wprowadził specjalne rozwiązanie dla podmiotów posiadających pozwolenia wodnoprawne, w celu ułatwienia im uniknięcia kary. Otóż zgodnie z art. 414 ust. 2 pr.w., pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Skarżąca mogła zatem złożyć wniosek o "przedłużenie" pozwolenia wodnoprawnego, jednakże w wymaganym prawem terminie. Pozwolenie to wygasło dnia 5 grudnia 2023 r. a wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wpłynął do organu dopiero 13 grudnia 2023 r.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że okoliczność unieważnienia przetargu, na którą powoływała się skarżąca w toku postępowania, nie stanowi żadnej z nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Unieważnienie przetargu jest instytucją przewidzianą prawem, a skarżąca, jako podmiot mający do czynienia na co dzień z procedurami zamówień publicznych, winna była się liczyć również z taką sytuacją. Z pewnością nie jest to sytuacja, o której mowa w art. 189e k.p.a.
Konkludując przyjąć należy, że skoro skarżąca w II kwartale 2024 r. odprowadzała wody opadowe do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego to naruszyła art. 389 pkt 1 pr.w., co uzasadniało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 472aa ust. 1 pkt 2 pr.w. Podkreślić przy tym należy, że nie wystąpiły okoliczności, które uwolniłyby skarżącą od wspomnianej odpowiedzialności. Jednocześnie przyjąć należy, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzeczono jak w sentencji.