Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zmianami zwanej dalej Prawem budowlanym lub p.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako PINB) nakazał B. G. (dalej też jako skarżąca), jako inwestorce wykonanych robót, rozbiórkę nielegalnie wybudowanego garażu, zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji powołując się ma wyniki przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli stwierdził, że przedmiotowy garaż na samochód osobowy, konstrukcji stalowej o wymiarach około 3 x 6 m, został zrealizowany przez skarżącą w [...] r. bez wymaganego wówczas na taką inwestycję pozwolenia na budowę. Nie jest możliwa jego legalizacja jako garażu blaszanego, gdyż znajduje się na terenie, na którym zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej (dalej jako plan zagospodarowania z [...] r.) obowiązuje "zakaz lokalizowania garaży w technologii innej niż murowana", symbol planu MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - § 4 ust. 2 pkt 2g planu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca reprezentowana przez adwokata zarzuciła, że legalizacja spornego garażu powinna być prowadzona w trybie art. 49b Prawa budowlanego bo obecnie jego budowa wymagałaby jedynie zgłoszenia, którego ona przed realizacją garażu dokonała. W tym zakresie powołała się na przepis przejściowy – art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2555, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Nadto zarzucono, że zgodnie z powołanym w kwestionowanej decyzji planem zagospodarowania działka nr 1 położona jest na terenie oznaczonym symbolem Z, na którym nie obowiązują obostrzenia co do technologii budowy garaży.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję PINB utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i ich ocenę prawną co do braku możliwości legalizacji garażu z uwagi na treść obowiązującego planu zagospodarowania z [...] r. Stwierdził, że prawidłowo zastosowano tryb z art. 48 p.b. w sytuacji, gdy w dacie realizacji garażu wymagane było na jego wybudowanie pozwolenie na budowę, którym skarżąca nie dysponowała. W odniesieniu do zarzutów odwołania ŚWINB stwierdził, że nie może odnieść skutku powoływanie się w nim na zapis planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego w tym planie symbolem Z, gdy znajdująca się na tym terenie działka nr 1 nie jest działką o tym samym numerze geodezyjnym, na której został wybudowany sporny garaż przy ul. [...].
Nadto stwierdził, że nie zostało w żaden sposób wykazane aby dołączone w kserokopii do odwołania zgłoszenie zostało faktycznie uprawnionemu organowi przedłożone. Tym samym nie może stanowić w tym względzie wiarygodnego dowodu.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB reprezentujący skarżącą adwokat zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące w 2009 r. stosuje się jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w/w ustawy tj. 28 czerwca 2015 r., podczas gdy niniejsze postępowanie zostało wszczęte w [...] r., a tym samym wynikające z niego naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,
- 2. przepisów prawa materialnego w formie Uchwały rady Miejskiej w L. nr [...] poprzez jej błędne zastosowanie i jednoczesne niezastosowanie obecnie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic [...] i [...] oraz rejonie ulic [...], [...] i [...] miasta L., z którego wynika, że dopuszcza się lokalizację budynków garażowych (§ 14 pkt 3 lit. a) bez określenia technologii budowy,
- 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne nakazanie rozbiórki spornego garażu,
- 4. przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 a contrario poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót lub czynności ze względu na zgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i jej poprzedzającej.
Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji względnie o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i zrelacjonował ogólnie przebieg postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogły, albowiem z naruszeniem treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm, zwanej dalej ustawą p.p.s.a).
Pozostaje poza sporem, że objęty postępowaniem garaż konstrukcji metalowej ("blaszak") został zrealizowany przez skarżącą bez wymaganego w czasie jego budowy pozwolenia na budowę. Niezależnie zatem czy jego legalizacja miałaby nastąpić w trybie art. 48 czy też w trybie art. 49b (o czym niżej) Prawa budowlanego, jednym z koniecznych warunków dopuszczenia takiej legalizacji jest wcześniejsze przesądzenie zgodności lokalizacji garażu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 p.b.). Jak wynika z literalnego brzmienia tych przepisów, a co zostało potwierdzone w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSA i WSA 2014/6/89) w pierwszej kolejności decyduje w tym względzie treść planu zagospodarowania obowiązującego w dacie orzekania.
W tej kwestii organy obu instancji uznały za obowiązujący plan zagospodarowania z [...] r. gdy tymczasem w dacie orzekania obowiązywał plan zagospodarowania z dnia [...] r. Konieczne w świetle w/w przepisów Prawa budowlanego było zatem odniesienie się do zakresu zgodności lokalizacji przedmiotowego garażu z treścią tego planu. Jego pominięcie stanowi niewątpliwie naruszenie w/w przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Jednocześnie wobec niedostatecznego wyjaśnienia tej kwestii nie można odeprzeć zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją treści art. 48 ust. 1 p.b. w związku z treścią art. 15 kpa. Wyjaśnienie tej istotnej kwestii i prawidłowe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego powinno przy tym obejmować obie instancje postępowania administracyjnego.
Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenią organy orzekające w pierwszej kolejności zgodność usytuowania objętego postępowaniem garażu z treścią aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku ustalenia takiej zgodności nałoży PINB na skarżącą w drodze postanowienia obowiązki o jakich mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że w zakresie rygorów legalizacji sytuacja skarżącej nie może być mniej korzystna tylko dlatego, że wybudowała ona garaż w czasie, gdy na jego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę a nie zgłoszenie jak to jest wymagane zgodnie z obowiązującą od 28 czerwca 2015 r. treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. i gdy jednocześnie postępowanie w przedmiocie jego legalności zostało wszczęte już w czasie obowiązywania tego korzystniejszego przepisu. Odmienna w tym względzie konstatacja nie wynika w szczególności z treści przepisu przejściowego art. 26 ust. 1 i 2 w/w ustawy nowelizującej prawo budowlane z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz przepisu przejściowego – art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).