Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 29 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 379/26

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z 19 stycznia 2026 r., nr WINB-WOA.7722.182.2025.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") z 3 lipca 2025 r. nr [...] oraz orzekł w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

PINB postanowieniem z 3 lipca 2025 r. wstrzymał właścicielom firmy G. sp. z o.o. budowę [...] obiektów kontenerowych położonych na działce [...] przy ul. [...] w K..

Podstawę prawną postanowienia PINB stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z 1 sierpnia 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy [...] tymczasowych kontenerów na działce [...], uzasadniając to niezgodnością z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. zdjęć przedstawiających załadunek kontenerów różnymi towarami, zamieszczonego w internecie ogłoszenia o wynajmie powierzchni kontenerów i szablonu umowy najmu, wynika, że kontenery te pełnią funkcję magazynów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Jeżeli inwestor przewidział dłuższy czas funkcjonowania wymagane jest pozwolenia na budowę. W tym przypadku, inwestor ewidentnie przewidział dłuższy czas funkcjonowania obiektu, zatem wymagane było pozwolenie na budowę.

W zażaleniu na postanowienie G. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła, że kontenery morskie, w różnej ilości w okresie od sierpnia 2024 r. do lipca 2025 r., znajdujące się na działce nr [...] w K. nie stanowią ani obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Kontenery te nie posiadają fundamentów, nie zostały zbudowane z użyciem wyrobów budowlanych, nie są wyposażone w instalacje, nie są trwale związane z gruntem, w żaden sposób nie zmieniają trwałego sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto w takiej ilości jak wskazane w postanowieniu PINB nie znajdują się na działce nr [...]. Kontenery te nie są wykorzystywane jako magazyny, a wynajmowane w rozumieniu towaru. Kontenery te to blaszane obiekty usługowe. Kontenery służą do przyjmowania przesyłek, które są następnie wydawane klientom w terminach dostosowanych do ich potrzeb. Kontenery są także wywożone przez klientów na ich tymczasowe obiekty. Ma to miejsce w sytuacjach, w których klienci wykorzystują kontenery na własnych budowach. Spółka posiada także klientów sezonowych, którzy w okresie zimowym przechowują kontener na działce Spółki. Teren nieruchomości, na którym czasowo znajdują się kontenery morskie, to teren w pełni zautomatyzowany łącznie z wjazdem poprzez aplikacje tylko dla określonych osób. W maju i czerwcu 2025 r. - w związku z wysokim zapotrzebowaniem - zabrakło Spółce dostępnych kontenerów, dlatego tymczasowo wynajęto dodatkowe jednostki od firmy zewnętrznej, które zostały zeskładowane na przedmiotowej działce wyłącznie na czas trwania umowy dzierżawy, a po jej zakończeniu kontenery wrócą do właściciela.

W celu uniknięcia efektu chaosu na placu wdrożono system przestawiania i zsuwania kontenerów, tak aby tworzyły spójną, uporządkowaną całość. Spółka zarzuciła PINB pominięcie jej wyjaśnień oraz pominięcie zapisu video na okoliczności związane ze sposobem wykorzystania kontenerów.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem ŚWINB uchylił w całości postanowienie Organu I instancji i orzekł merytorycznie, tj. wstrzymał Spółce budowę placu składowego składającego się z utwardzenia terenu wraz z dojściami i dojazdami oraz zespołu obiektów kontenerowych, w skład którego wchodzi zmienna ilość kontenerów, która na dzień przeprowadzenia oględzin wynosiła [...] kontenerów blaszanych, na działce nr [...] w K. przy ul. [...] i poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB zrelacjonował przebieg czynności kontrolnych i przebieg wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Wskazał, że dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zarówno przed Organem I instancji, jak również w toku postępowania zażaleniowego. Zdaniem ŚWINB zasadnie został wdrożony tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 1 p.b., nie mniej PINB dokonał nieprawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. ŚWINB stwierdził, że działka nr [...] została zorganizowana jako całość techniczno-użytkowa dla prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej, polegającej zarówno na magazynowaniu towarów, przesyłek czy innych produktów w kontenerach znajdujących się na tejże działce, jak i na wynajmowaniu poszczególnych kontenerów, które zostają na czas określony w umowie najmu przetransportowane w miejsce wskazane przez najemcę, tj. poza teren tejże działki.

Tym samym ilość obiektów kontenerowych może ulegać zmianom w zależności od działalności Spółki. Dla obsługi tak prowadzonej działalności konieczne było więc urządzenie placu, który zapewnia możliwość posadowienia dużej ilości kontenerów z możliwością swobodnego dostępu do każdego z nich oraz przestawiania ich w inne miejsce na działce, czy też transportu poza działkę nr [...]. Wobec tego w dokonaniu kwalifikacji robót budowlanych konieczne jest uwzględnienie nie tylko samych kontenerów, które nie są trwale z gruntem związane, ale również utwardzenia terenu zapewniającego możliwość dojścia i dojazdu do nich, jak również wykonanych "podmurówek", na których są one posadowione i które służą do sprawnego przestawiania kontenerów w inne miejsca (co zostało uwidocznione na dołączonych do akt sprawy nagraniach). Utworzony został zatem obiekt, tworzący całość techniczno-użytkową, będący placem składowym, na którym znajduje się zespół blaszanych obiektów kontenerowych z dojściami i dojazdami.

Na budowę placu składowego wymagane jest pozwolenie na budowę, a Spółka takim pozwoleniem się nie legitymuje. Wobec tego zaistniała podstawa do wdrożenia trybu z art. 48 ust. 1 p.b. W dalszej kolejności ŚWINB pouczył Spółkę o możliwości legalizacji obiektu budowlanego, terminie złożenia wniosku o legalizację i obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej, a także o sposobie jej obliczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, ŚWINB wskazał, że kontener jest obiektem budowlanym, a co za tym idzie podlega reglamentacji p.b. Kontener morski postawiony w określonej lokalizacji wyłącznie w celu jego rozładunku lub załadunku, a następnie zabierany z tego miejsca nie podlega regulacjom p.b. Jednakże w sytuacji, gdy jest ustawiany tylko na pewien czas w celu jego wykorzystywania na potrzeby magazynowe lub inne, które powodują, że kontener przestaje służyć wyłącznie do przewozu towarów – wtedy jest tymczasowym obiektem budowlanym. Zasadnicze znaczenie dla przypisania kontenerowi morskiemu cech obiektu budowlanego ma więc jego funkcja i przeznaczenie. Kontenery na działce nr [...] nie pełnią funkcji transportowej.

Nadto obiekt nie przestaje być obiektem budowlanym tylko z tego powodu, że nie wykonano go z wyrobów budowlanych. W przedmiotowym postępowaniu zawarcie ugody nie jest możliwe bowiem nie pozwala na to charakter sprawy. Postępowanie dotyczy samowoli budowlanej, a obowiązkiem organu jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Nadto ŚWINB wskazał, że dokonana kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych nie pogarsza sytuacji Spółki w postępowaniu legalizacyjnym (opłata legalizacyjna jest niższa), a zatem nie dochodzi do naruszenia art. 139 k.p.a.

Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła do sądu administracyjnego postanowienie ŚWINB w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. 1) rażące naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez orzekanie o wstrzymaniu budowy, która nie istnieje w świetle obowiązującego prawa, tj. brak jest budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. albowiem utwardzony teren istnieje co najmniej od 30 lat, a obecnie w żaden sposób nie jest odbudowywany, rozbudowywany czy nadbudowywany, a kontenery morskie w różnej liczbie każdego dnia nie są obiektami budowlanymi;
2. 2) rażące naruszenie art. 3 pkt 6 p.b. poprzez wydanie nakazu wstrzymania budowy, która nie istnieje w rozumieniu wskazanego przepisu;
3. 3) rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego – poprzez stwierdzenie, iż 11 października 2024 r. podczas przeprowadzanej kontroli przez PINB w K. wyłącznie na skutek oświadczenia przedstawicieli Spółki w protokole kontroli odnotowano, że kontenery morskie zlokalizowane na działce nie są obiektem magazynowym lecz towarem, albowiem to kontrolujący w ramach PINB dokonywali oględzin i ustaleń stanu faktycznego i to PINB stwierdził, że kontenery na działce nie są obiektem budowlanym, gdyż nie spełniają ustawowej przesłanki obiektu budowlanego;
4. 4) rażące naruszenie art. 75 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. skutkujący błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez zaniechanie odtworzenia przez autora zaskarżonego postanowienia zapisów foto i video załączonych do akt sprawy już 6 czerwca 2026 r. w ramach postępowania toczącego się jeszcze przed PINB, do czego autor zaskarżonego postanowienia przyznał się podczas czynności zaznajamiania z aktami sprawy, tj. do faktu, iż pomimo sporządzenia zaskarżonego postanowienia 19 stycznia 2026 r. nikt z ŚWINB nie zapoznał się z materiałem dowodowym w sprawie przez stronę już w czerwcu 2025 r. załączonym;
5. 5) rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego, a który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie poprzez zupełne zignorowanie charakteru i cech kontenerów morskich zlokalizowanych na działce, na której nikt nie prowadzi żadnej budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. i nie prowadził, co zostało w sposób nie budzący wątpliwości utrwalone na zapisie video w materiale przedłożonym zarówno 6 czerwca 2025 r. w PINB, jak i załączonym 19 stycznia 2026 r.;
6. 6) rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez pominięcie, iż działka od ponad 30 lat jest utwardzona i ogrodzona i obecnie nie wykonuje się na niej żadnych prac w zakresie wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego i nie wykonywano żadnych prac rozumianych jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., a kontenery morskie nie są w żaden sposób trwale związane z gruntem, nie posiadają fundamentów, nie spełniają żadnej przesłanki pozwalającej na skatalogowanie jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.;
7. 7) rażące naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji w której nie ma żadnej budowy, a organ w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności uzasadnieniu nie wskazał co ma być budową, a z sentencji ma wynikać, że sam ogrodzony i utwardzony plac, który występuje w takim stanie już ponad 30 lat, a obecnie nie jest dokonywana żadna z czynności wymieniona w art. 3 pkt 6 p.b., a same kontenery morskie w zmiennej liczbie każdego dnia z uwagi na ich charakter i przeznaczenie nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.;
8. 8) rażące naruszenie art. 48 ust. 3 p.b. poprzez brak wskazania co zdaniem organu winno podlegać legalizacji i wystąpienia z wnioskiem o legalizację, a jeśli ma to być:
9. - utwardzony i ogrodzony plac, to co powinno zostać zalegalizowane w sytuacji, w której w takim stanie występuje od ponad 30 lat, podczas gdy Skarżąca dzierżawi grunt od dwóch lat i obecnie nie prowadzi budów w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. gdyż brak takiej potrzeby;
10. - kontener morski w różnej ilości każdego dnia, to jaki zdaniem organu jest ich charakter, w sytuacji w której kontener morski nie wypełnia żadnej z przesłanek obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.;
11. 9) rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez bezpodstawne twierdzenie, że Skarżąca na działce wykonywała roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. – w sytuacji w której Skarżąca nie wykonuje żadnych robót budowlanych, brak jest możliwości wybudowania [...] obiektów kontenerowych, zwłaszcza, że w zaskarżonym postanowieniu organ już mówi o legalizacji [...] kontenerów, których usunięcie w żadnym zakresie nie wypełnia przesłanki rozbiórki w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b.;
12. 10) rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez uznanie, iż każdy z [...] kontenerów posadowiony był na działce przez 180 dni, co nie wynika z żadnego dowodu, a Skarżąca temu zaprzecza, zwłaszcza, że wielokrotnie podnosiła, iż kontenery te są w zależności od potrzeb rotacyjnie wymieniane, ale na pewno żaden z [...] kontenerów, które jeszcze były w 2024 r. nie był posadowiony dłużej aniżeli 180 dni, zwłaszcza, że na moment wydawania zaskarżonego postanowienia już ich liczba się różniła w stosunku do stwierdzonej ilości [...] kontenerów 20 listopada 2025 r. podczas kontroli, co wprost wskazuje, że żaden z kontenerów nie stoi na działce dłużej aniżeli 180 dni;
13. 11) rażący błąd logiczny w ustaleniach stanu faktycznego przejawiający się jednoczesnym uznaniem, że żaden z kontenerów nie jest trwale związany z gruntem, przy jednoczesnym przypisywaniu im przymiotu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.;
14. 12) błędnie ustalony stan faktyczny poprzez nieprawdziwe twierdzenie, iż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie również w toku I instancji, albowiem referent sprawy 19 stycznia 2026 r. zarzucił pełnomocnikowi Skarżącej, że wprowadziła w dniu zapoznania się z materiałem dowodowym w tym samym dniu 19 stycznia 2026 r. w błąd organ twierdząc, że został złożony jeszcze w postępowaniu I instancyjnym materiał video, gdyż nawet nie zapoznawała się z zapisem video i nie wiedziała, że taki materiał w ogóle istnieje, a był on istotnym dowodem w sprawie na okoliczność ustalenia sposobu zagospodarowania terenu oraz cech kontenera morskiego;
15. 13) brak spójności wewnętrznej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poprzez brak wyjaśnienia co zdaniem organu stanowi samowolę budowlaną i w oparciu o który przepis organ kwalifikuje jako samowolę budowlaną, tj. czy sam ogrodzony i utwardzony plac czy kontenery morskie, których liczba codziennie ulega zmianie;
16. 14) pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego, iż jedynym obiektem budowlanym na przedmiotowej działce jest ogrodzona i utwardzona sama działka, przy czym obecnie nie prowadzi się żadnych prac wymienionych w art. 3 pkt 6 p.b. pozwalających na stwierdzenie, że na placu prowadzona jest budowa, którą należy wstrzymać;
17. 15) rażący błąd w ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że kontener morski wypełnia definicję art. 3 pkt 5 p.b., tj. tymczasowy obiekt budowlany, a przede wszystkim rażące naruszenie prawa poprzez uznanie, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się w katalogu obiektów budowlanych, które są określone przez ustawodawcę treścią art. 3 pkt 1 p.b., do których ustawodawca nie zalicza tymczasowego obiektu budowlanego, lecz wyłącznie budynek, budowlę lub obiekt małej architektury;
18. 16) rażące naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla twierdzenia organu, iż ten sam kontener morski może w określonych sytuacjach przy zachowaniu takich samych parametrów technicznych lecz przy innym gospodarczym wykorzystaniu raz podlegać ustawie p.b., a raz nie podlegać i na jakiej podstawie prawnej organ tak twierdzi, tzn. z jakiego przepisu prawa to ma wynikać, a contrario – zarzucam działanie organu bez podstawy prawnej;
19. 17) rażące naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 28 p.b. poprzez pominięcie, że kontenery znajdujące się na działce w różnej ilości w okresie od sierpnia 2024 r. do lipca 2025 r. noszą cechy blaszanych obiektów usługowych i zgodnie z pominiętym przez organ przepisem prawa, ich lokalizacja na działce nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b.;
20. 18) rażące naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez wydanie przez organ postanowienia istotnie ingerującego w prawa strony i jej interes, jak również interes publiczny, albowiem postanowienie może skutkować wstrzymaniem prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, generującej chociażby podatki na rzecz Miasta K. i dla Skarbu Państwa przy jednoczesnym rozstrzygnięciu wątpliwości – co do charakteru kontenerów morskich zlokalizowanych na działce, na niekorzyść strony, chociaż organ sam nie wskazał na jakąkolwiek definicję w rozumieniu p.b., z której by wynikało, że kontenery są obiektem budowlanym;
21. 19) rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego – poprzez pominięcie wyjaśnień strony w zakresie charakteru kontenerów, sposobu ich wykorzystania i użytkowania wraz z potwierdzeniem w postaci zapisu video opisanego sposobu wykorzystywania kontenerów, tj.
22. - oświadczenia dotyczące charakteru prowadzonej działalności;
23. - dokumentacji fotograficznej i filmowej obrazującej mobilność kontenerów;
24. - stanowiska popartego orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego;
25. - oświadczenia o braku trwałego związania obiektów z gruntem – stwierdzonego przez organ podczas kontroli przeprowadzonej 11 października 2024 r.;
26. - dowodów na rotacyjność działalności oraz jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a które to działanie organu ignorujące dowody przestawione przez stronę w sposób istotny wpłynęły na błąd organu co do stanu faktycznego, tym samym błędnego rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania adwokackiego wedle norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie jest uzasadniona.

Kontrolowane postanowienie ŚWINB nie jest bowiem dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.) Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.).

Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa m. in. w art. 48 p.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 ust. 1 p.b.).

Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w powyższym przepisie ma zatem zastosowanie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.).

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie naruszenie przepisów prawa budowlanego powinno być ocenianie według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Wobec tego dla zastosowania art. 48 p.b. kluczowe znaczenie ma określenie daty powstania obiektu budowlanego oraz jego funkcji i przeznaczenia. Ustalenie tych okoliczności pozwala na zakwalifikowanie danego obiektu do jednej z kategorii obiektów określonej prawem budowlanym oraz poddanie go odpowiedniemu reżimowi prawnemu.

Analiza stanowiska Skarżącej prowadzi do wniosku, że w sprawie zasadniczo nie są sporne ustalenia stanu faktycznego, ale ich ocena w świetle przepisów p.b. Zdaniem Skarżącej na działce nr [...] nie są i nie były wykonywane żadne roboty budowlane (w tym budowa obiektu budowlanego), zaś kontenery morskie nie są obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Zdaniem ŚWINB działania Skarżącej podejmowane na działce nr [...] stanowią roboty budowlane polegające na budowie placu składowego.

W ocenie Sądu, ŚWINB prawidłowo uznał, że od sierpnia 2024 r. na terenie działki nr [...] w K. przy ul. [...] realizowane są roboty budowlane polegające na budowie placu składowego składającego się z utwardzenia terenu wraz z dojściami i dojazdami oraz zespołu obiektów kontenerowych o zmiennej ilości. Inwestorem ww. robót jest Skarżąca.

Przeznaczenie, funkcja i okres realizacji robót budowlanych zostały określone przez organy nadzoru budowlanego w szczególności na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonych 23 sierpnia 2024 r., 11 października 2024 r. i 20 listopada 2025 r. oraz wyjaśnień Skarżącej i przedłożonej przez nią dokumentacji fotograficznej i nagrań video. Podczas czynności kontrolnych PINB wykonał dokumentację fotograficzną, która stanowi załącznik do protokołów z kontroli. Jak wynika z tego materiału dowodowego od sierpnia 2024 r. na działce nr [...] Skarżąca realizuje roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu pod stalowe kontenery morskie (tzw. podmurówki) oraz pod dojścia i dojazdy do nich. Kontenery na ww. działce ustawiane są i składowane przez Skarżącą w różnej ilości (na dzień oględzin przeprowadzonych 20 listopada 2025 r. – [...] sztuk). Kontenery nie posiadają fundamentów ani żadnych instalacji, nie są trwale związane z gruntem, miejscami znajdują się maksymalnie 20 cm nad gruntem.

Kontenery są mobilne, tj. można relokować je wewnątrz działki, aby tworzyły spójną, uporządkowaną całość. Spółka wdrożyła system przestawiana i zsuwania kontenerów w ramach którego nie jest konieczne używanie dźwigu przez pracownika. Kontenery mogą być także transportowane poza działkę nr [...]. Jeśli chodzi o przeznaczenie i funkcję kontenerów to służą one do czasowego przechowywania przesyłek dla klientów – klienci odbierają przesyłki w dogodnym dla nich terminie (czasem następnego dnia, a czasem po dwóch tygodniach). Kontenery są także rotacyjnie wynajmowane – klienci korzystają z kontenerów np. podczas budowy lub przebudowy istniejących budynków. Kontenery są wówczas wywożone na teren inwestycji. Część kontenerów jest przechowywana na działce nr [...] w okresie do października do marca, a w sezonie od kwietnia do września jest przenoszona do miejscowości turystycznych, gdzie jest wykorzystywana jako np. punkt wypożyczalni rowerów elektrycznych czy lodziarnia.

Spółka wynajmuje także kontenery od podmiotów zewnętrznych (w przypadku wysokiego zapotrzebowania) i składuje je na działce nr [...] wyłącznie na czas trwania umowy, a po jej zakończeniu zwraca właścicielowi.

Taki stan zagospodarowania działki przez Skarżącą został przez ŚWINB prawidłowo zakwalifikowany jako samodzielny pod względem techniczno-użytkowym obiekt budowlany w postaci placu składowego. W realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wszystkie ww. elementy zagospodarowania działki nr [...] pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na składowaniu obiektów kontenerowych. Powstał zatem samodzielny pod względem techniczno-użytkowym obiekt budowlany – plac składowy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2010 r., II FSK 2049/09, opubl. w CBOSA).

Przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.). Obiektem budowlanym jest również budowla, przez które to pojęcie, zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury i wymieniony przykładowo w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 628/16 (opubl. w CBOSA) wskazał, iż wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 p.b. nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. Plac składowy należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. – nie ma przy tym znaczenia, że obiekt ten nie został wprost wskazany w tym przepisie.

Wprost o placu składowym mowa jest w załączniku do p.b. określającym kategorie obiektów budowlanych. Plac składowy został zaliczony do kategorii XXII, na co słusznie wskazał ŚWINB wyjaśniając sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W orzecznictwie wskazuje się, że plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednie utwardzenie nawierzchni do przechowywania towarów i umożliwiające ich przeładunek tj. transportowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 1 lipca 2013 r., II SA/Rz 250/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2021 r., VII SA/Wa 990/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 maja 2016 r., II SA/Kr 424/16 – opubl. w CBOSA). Obiekt taki pełni samodzielną funkcję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18, opubl. w CBOSA).

Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej, przedmiotem postępowania nie były wyłącznie zlokalizowane na działce nr [...] kontenery morskie, lecz całość techniczno-użytkowa w postaci placu składowego składającego się z utwardzenia terenu wraz z dojściami i dojazdami oraz zespołu obiektów kontenerowych o zmiennej ilości.

W ocenie Sądu, ŚWINB, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadził do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosował art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Zakwalifikowanie placu składowego na działce nr [...] jako budowli oznacza, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b., jego wykonanie warunkowane było uprzednim uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżąca takim pozwoleniem się nie legitymuje. W konsekwencji wykonanie tego obiektu bez pozwolenia na budowę skutkowało zastosowaniem trybu z art. 48 p.b.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że prawidłowe jest także stanowisko ŚWINB, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kontenery morskie są samodzielnymi obiektami budowlanymi. Jedynie kontener morski o funkcji transportowej, tj. postawiony w określonej lokalizacji wyłącznie w celu jego rozładunku lub załadunku i następnie zabierany z tego miejsca, nie podlega regulacjom p.b. W sytuacji, gdy kontener ustawiany jest (choćby tylko na pewien czas) w celu jego wykorzystywania np. na potrzeby magazynowe, potrzeby socjalno-bytowe lub inne, które powodują, że kontener morski przestaje służyć wyłącznie do transportu towarów, w sytuacji gdy nie jest trwale związany z gruntem, uznawany jest za tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 p.b.).

W ocenie Sądu, zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne, a przedstawiona w skardze argumentacja stanowi jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem ŚWINB. W konsekwencji powyższego nie wykazano w skardze, aby materiał dowodowy był na tyle niepełny, że w sprawie zaistniały wady postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Analizując treść nałożonych na Skarżącą obowiązków, Sąd stwierdza, że postanowienie ŚWINB zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 48 p.b. W postanowieniu tym Organ odwoławczy poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o sposobie naliczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto postanowienie wskazuje podmiot, na który nałożono ww. obowiązki, co wynika z art. 52 ust. 1 p.b. Wyjaśnić przy tym należy, że ustalenie konkretnej wysokości opłaty legalizacyjnej następuje na dalszym etapie procedury legalizacyjnej, w przypadku stwierdzenia poprawności dokumentacji legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a p.b.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wyjaśnić należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.