Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 grudnia 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS"), w postępowaniu nr [...] (znak: [...]), działając w trybie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 508 – dalej: u.p.p.)., orzekając wobec M.M. (dalej: strona, skarżąca), zmienił wysokość przyznanego świadczenia wychowawczego na dziecko za okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. na kwotę 400 złotych miesięcznie.
W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie orzeczenia sądu sygn. akt: [...] z dnia 5 maja 2025 r. ustalone zostało, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców.
Strona wniosła odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Z treści odwołania wynikało, że opieka, która została uregulowana w treści orzeczenia sądowego, nie jest typową opieką naprzemienną. Dzieci mają ustalone miejsce pobytu przy matce. Jednocześnie od ojca zasądzone są alimenty na każde z dzieci. Fakt, że Sąd posłużył się sformułowaniem "naprzemiennie", nie stanowi o faktycznej, ale o połowicznej opiece sprawowanej przez ojca nad dziećmi. Ośrodkiem życia i wychowania jest ich miejsce zamieszkania przy matce. Dzieci do ojca jeżdżą na ustalone kontakty. Dotychczasowe orzecznictwo wprost wskazuje, że skoro miejsce zamieszkania dzieci zostało oznaczone przy jednym z rodziców, to właśnie jemu przysługuje świadczenie 800 plus.
W dniu 21 stycznia 2026 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr postępowania jw., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.p. w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W dniu 24 czerwca 2025 r. z wnioskiem o to samo świadczenie, na to samo dziecko, na ten sam okres świadczeniowy wystąpił ojciec dziecka. Do akt sprawy załączył wyrok Sądu Okręgowego w K., Wydział [...]Cywilny Rodzinny, z dnia [...] r., sygn. akt: [...], w sprawie o rozwód. Z jego treści wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem zamieszkania dziecka będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego matki, a opiekę nad małoletnim dzieckiem będą wykonywali wspólnie, naprzemiennie, w sposób tam określony. Wskazanie miejsca zamieszkania dziecka przy matce oraz ustalenie obowiązku alimentacyjnego nie wyklucza realizowania opieki naprzemiennej.
Strona złożyła skargę ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:
- 1) art. 22 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że piecza wykonywana nad dzieckiem ma charakter pieczy naprzemiennej, skutkującej zmianą decyzji o wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego, w sytuacji, gdy to nie regularność opieki powinna stanowić kryterium decydujące o tym, w jaki sposób opieka nad małoletnim dzieckiem jest w rzeczywistości sprawowana, a rzeczywisty jej zakres, wyznaczony przez kryterium wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem danego rodzica, przebywanie z dzieckiem i zaspakajanie jego potrzeb bytowych, wychowawczych i emocjonalnych, codzienna troska o wychowanie i utrzymanie;
- 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że opieka nad małoletnim dzieckiem jest sprawowana w sposób naprzemienny w sytuacji, gdy już w treści wyroku rozwodowego stron zakres opieki został ustalony w różnym stopniu w stosunku do każdego rodzica, a to matka jest rodzicem, który dba i troszczy się o zapewnienie wszystkich potrzeb dzieci, co wyjaśniała w toku dotychczasowego postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że użyty w wyroku termin "opieka naprzemienna" nie świadczy o tym, że taka opieka jest w rzeczywistości realizowana w trybie naprzemiennym, bowiem ustalone przez Sąd Okręgowy kontakty ojca z dziećmi stanowią około 30% faktycznego czasu opieki nad dziećmi w miesiącu, a reszta, czyli około 70% czasu opieki, przypada matce.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
W świetle art. 4 ust. 1 u.p.p. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują nad nim opiekę.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.
W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a u.p.p.).
W przepisie tym ustawodawca doprecyzowuje zatem, że opieka ta ma być sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. Są to przesłanki, które muszą być spełnione łącznie. Jedna z dyrektyw wykładni stwierdza, że żaden z fragmentów przepisu nie powinien być pomijany i uznawany za zbędny.
Organy tymczasem zadowoliły się użyciem przez Sąd Okręgowy sformułowania o opiece naprzemiennej, nie rozpatrując w ogóle przesłanek sprawowania jej "w porównywalnych i powtarzających się okresach".
Sąd Okręgowy tymczasem wyraźnie i szczegółowo określił sposób kontaktu pomiędzy rodzicami i dzieckiem. Skarżąca wyliczyła, że ojcu przypadło jedynie ok. 30% czasu opieki. Już w odwołaniu wskazywała na te dysproporcje, co pozostało poza zakresem rozpoznania przez organ odwoławczy, który zadowolił się użyciem przez Sąd powszechny sformułowania o opiece naprzemiennej. Sąd ten orzekał na podstawie zupełnie innych przepisów. Treść orzeczenia sądowego jest jedynie jedną z przesłanek określonych w art. 5 ust. 2a u.p.p. Przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego powinny być rozpatrywane łącznie, a nie wybiórczo.
Nie jest rzeczą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń, których nie dokonał sam organ. Sąd jedynie kontroluje działania organów administracji publicznej, a nie wyręcza je w prowadzeniu postępowań.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.