Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 roku, nr [...], działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524, dalej jako: p.b.), ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 69 – dalej: p.g.g.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.), Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (WUG) z siedzibą w Katowicach, orzekając wobec N. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: strona, skarżąca, inwestor), zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 16 października 2025 r. (data wpływu 21 października 2025 r.) ww. inwestora o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku "Głównej rozdzielni elektrycznej w zakładzie górniczym [...]", do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o wykup działki nr [...], toczącego się przed Sądem Okręgowym w S., sygn. [...].
W uzasadnieniu wskazano m. in., że sprawa ma niezwykle zawiły i złożony charakter i nie pozwala organowi na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestor posiada prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane (w świetle art. 3 pkt. 11 p.b.). Wynika to z toczonego sporu przed sądem powszechnym.
Spółka, działając przez pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie m. in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, którym w ocenie organu jest posiadanie przez spółkę prawa do dysponowania nieruchomością, które – zdaniem organu – jest sporne i zostanie rozstrzygnięte dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania o wykup, w sytuacji, gdy spółka posiada pełne i niepodważalne prawo do dysponowania nieruchomością, które przedłożyła organowi w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r., zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z dnia [...] r. o udzieleniu N. zabezpieczenia w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, poprzez: przyznanie przez czas trwania tego postępowania uprawnienia do legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu występowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach dotyczących zakładu górniczego i obiektów budowlanych związanych z ruchem zakładu górniczego, a tym samym nie istnieje zagadnienie wstępne, na które powołuje się organ. Zarzucono również szereg uchybień wskazujących na wadliwe ustalenia faktyczne i prawne organu.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2026 roku, nr PR.5200.12.2025.WS, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy ww. zaskarżone postanowienie.
W treści uzasadnienia organ podkreślił m. in., że rozstrzygnięcie było prawidłowe. Uwzględniało skomplikowany stan faktyczny i prawny. Zarówno roboty budowlane (przynajmniej w części), jak i układ komunikacyjny, wkraczają na teren ww. działki. W tej sytuacji wykazanie prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne. W ocenie Prezesa WUG dopiero pozytywne dla inwestora prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego, które merytorycznie i trwale zakończy spór, może umożliwić spółce uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Strona, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Prezesa WUG, że rozpoznanie sprawy i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania cywilnego o wykup nieruchomości (działki nr jw.), podczas gdy skarżąca legitymuje się aktualnym i skutecznym prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w postaci postanowienia zabezpieczającego z dnia 5 września 2025 r. (...);
- b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że samo zaskarżenie postanowienia o zabezpieczeniu oraz trwanie sporu cywilnego powoduje istnienie zagadnienia wstępnego, pomimo że zabezpieczenie zaopatrzone w klauzulę wykonalności obowiązuje i wiąże organy administracji do czasu jego zmiany lub uchylenia, jego wykonalność nie jest uzależniona od prawomocności, a organ nie ma podstaw do zawieszenia postępowania tylko dlatego, że w przyszłości rozstrzygnięcie może ulec zmianie;
- c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zawieszenie postępowania na czas nieokreślony i przyjęcie, że prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało wykazane, pomimo że złożone sądowe postanowienie o zabezpieczeniu jednoznacznie potwierdza istnienie po stronie inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na potrzeby postępowania administracyjnego, a uzależnienie kontynuacji postępowania od zakończenia wieloletniego procesu cywilnego stanowi nadużycie instytucji zawieszenia i narusza zasadę sprawności postępowania;
- d) art. 6 i 7 k.p.a. (...), poprzez odmowę uznania skutków prawnych postanowienia sądu powszechnego o udzieleniu zabezpieczenia, opatrzonego klauzulą wykonalności i dokonanie przez organ własnej oceny jego skutków prawnych, w szczególności przyjęcie, że brak prawomocności zabezpieczenia uniemożliwia uznanie prawa do dysponowania nieruchomością, a organ może odmówić związania się sądowym orzeczeniem do czasu prawomocnego zakończenia sporu cywilnego, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organu administracji w sferę orzecznictwa sądów powszechnych oraz naruszenie zasady związania organu orzeczeniem sądu;
- e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i in., poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że budowa głównej rozdzielni elektrycznej dotyczy wyłącznie działki nr [...], a nie działki nr [...], co potwierdzają dokumenty w aktach sprawy oraz błędne przyjęcie, że działka [...], znajdująca się w obszarze oddziaływania inwestycji, wymaga wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane oraz oparcie postanowienia na treści uzasadnienia wyroku NSA z 18 października 2023 r. (sygn. II OSK 1266/22), które nie ma charakteru wiążącego i nie podlega powadze rzeczy osądzonej oraz pominięcie faktu, że wyrok ten nie uwzględniał analizy tytułu wykonawczego skarżącej (wyrok Sądu Okręgowego z [...] r. z klauzulą wykonalności), przenoszącego prawo użytkowania wieczystego działki jw. na skarżącą;
- f) art. 7, 8 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, polegające na: - odmowie uwzględnienia wykonalnego orzeczenia sądu, - przyjęciu hipotetycznych i przyszłych zdarzeń (możliwej zmiany zabezpieczenia), jako podstawy zawieszenia postępowania, - prowadzeniu postępowania w sposób uniemożliwiający realizację inwestycji, mimo spełnienia wymogów formalnych;
- g) art. 12 i 35 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości i sprawności działania, polegające na zawieszeniu postępowania na czas nieokreślony, uzależniony od długoletniego postępowania cywilnego, mimo że brak jest rzeczywistej przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania;
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 pkt 11 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonalne postanowienie sądu powszechnego o udzieleniu zabezpieczenia, zaopatrzone w klauzulę wykonalności, nie stanowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...);
- b) art. 4 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...);
- c) art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że inwestor nie spełnił przesłanki wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (...);
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie obu ww. postanowień w całości, zobowiązanie Prezesa WUG do wydania w terminie 2 tygodni decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 168 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 164 ust. 3 pkt 3 lit. g) p.g.g. Prezes WUG jest organem nadzoru górniczego pierwszej instancji, wykonującym zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w odniesieniu m. in. do projektowania obiektów budowlanych przeznaczonych dla urządzeń, instalacji i sieci elektroenergetycznych wysokiego i średniego napięcia, zasilających obiekty, maszyny i urządzenia, o których mowa w pkt 2 lit. a-e.
Jednocześnie, zgodnie z art. 106 p.g.g., do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładów górniczych stosuje się przepisy prawa budowlanego oraz odpowiednio przepisy prawa geologicznego i górniczego.
Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 p.b.).
Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 p.b.).
Spółka do wniosku dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, które organ zanegował, uznając, że koniczne jest rozwiązanie sporu cywilnoprawnego o nieruchomość.
Podstawą rozstrzygnięcia przez organ był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego