Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 21 marca 2023 r. uchylił przyznane I. G. (dalej: skarżący) decyzją z dnia 16 lipca 2022 r. świadczenie "Dobry start" na dziecko E. G. w kwocie 300 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu nie przysługuje powyższe świadczenie, ponieważ ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, czyli wywiadu środowiskowego zleconego przez ZUS, a także wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Sąd wynika, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje drugi rodzic, zaś skarżący wykonuje jedynie kontakty z dzieckiem.
W wyniku wniesionego odwołania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 17 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wniosek o świadczenie "Dobry start" na E. G. na okres szkolny 2022/2023 zgłosili oboje rodzice, tj. skarżący w dniu 3 lipca 2022 r. oraz matka dziecka w dniu 5 sierpnia 2022 r. Dalej organ wskazał że 16 lipca 2022 r. zostało przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie. W związku z wpływem wniosku drugiego rodzica 5 stycznia 2023 r. zostało wysłane do skarżącego wezwanie, celem ustalenia kto sprawuje faktyczną opiekę. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Ponadto Prezes ZUS dodał, że na podstawie wywiadu środowiskowego zleconego przez ZUS oraz wywiadu przeprowadzonego przez Sąd ustalono, że pierwszoplanowym rodzicem w sprawowaniu opieki jest matka.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r.,poz. 1092, dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji równoczesnego sprawowania opieki przez oboje rodziców można arbitralnie wskazać rodzica "pierwszoplanowego", podczas gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w przypadku opieki równoczesnej świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złożył wniosek.
Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez:
- - niewłaściwe dokonanie oceny materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego oraz wywiadu sądowego) polegające na bezkrytycznym uznaniu matki za jedynego opiekuna faktycznego, z pominięciem wyjaśnień skarżącego o wspólnym i równoczesnym sprawowaniu opieki,
- - zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na subiektywnym przekonaniu organu o "pierwszoplanowości" jednego z rodziców, co stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i dodał, że orzeczenie sądu określające miejsce pobytu dzieci zostało wydane 27 lutego 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Prezesa ZUS z 17 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 21 marca 2023 r. uchylającą skarżącemu prawo do świadczenia "Dobry Start" na córkę E. G..
Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start".
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, świadczenie "Dobry start" przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, osobom, którym powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad dzieckiem na podstawie orzeczenia sądu, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, opiekunom tymczasowym, opiekunom wskazanym przez władze kraju pochodzenia - raz w roku na dziecko. Świadczenie "Dobry strat" przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia przez dziecko lub osobę uczącą się 20 roku życia; przez dziecko lub osobę uczącą się 24 roku życia - w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej; k.p.a.
Zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek (§ 28 ust. 2 rozporządzenia).
Stosownie do § 28 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. z 2026 r., poz. 165) centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2026 r. poz. 639), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Z treści § 28 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia "Dobry start", świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem". Natomiast w przypadku, o którym mowa w § 28 ust. 3 rozporządzenia tj. gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia Dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Sposób sformułowania treści § 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia wskazuje zatem, że chodzi o rodzica faktycznie sprawującego opiekę nad dzieckiem. Przepis ten nie przewiduje zatem, że wyłącznie uprawnionym do świadczenia "Dobry start" jest ten rodzic, który zgodnie z wyrokiem sprawuje władzę rodzicielską i przy którym ustalono miejsce pobytu dziecka, lecz odwołuje się do faktycznych okoliczności, które mają miejsce w konkretnym przypadku. Tak więc przy rozstrzyganiu zbiegu uprawnień należy ustalić, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie komu ją powierzono. Powyższe świadczy o konieczności ustalenia stanu faktycznego, a nie prawnego zwłaszcza, że ustawodawca w § 28 ust. 3 rozporządzenia odwołuje się do środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego, za pomocą którego ZUS może "ustalić" osobę sprawującą opiekę nad dzieckiem. Chodzi więc o ustalenie, które z rodziców rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem.
To bowiem faktyczna opieka nad dzieckiem uprawnia rodzica do ubiegania się o pomoc Państwa w ramach świadczenia z programu "Dobry start" (wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2025 r., II SA/Gd 1186/24, CBOSA), analogicznie jak ma to miejsce w przypadku świadczenia wychowawczego.
W rozpoznawanej sprawie doszło do zbiegu uprawnień do świadczenia "Dobry start", o którym mowa w § 28 ust. 3 rozporządzenia, gdyż każdy z rodziców oddzielnie ubiegał się o to świadczenie w związku z opieką nad tym samym dzieckiem (E. G.). Tym samym – stosownie do § 28 ust. 1 rozporządzenia – na ZUS spoczywał obowiązek ustalenia, który z rodziców, faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, gdyż tylko ten z rodziców może być beneficjentem świadczenia.
W ramach ustalenia, kto z rodziców wyżej wymienionego dziecka sprawuje nad nim opiekę, organ zwrócił się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu przeprowadzenia wywiadu, tj. 7 lutego 2023 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, według którego sprawuje opiekę nad dziećmi, które przebywają z nim w tygodniu oraz w weekendy, a czasem przebywają z jego małżonką. Cytowane oświadczenie skarżący złożył po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.
Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził w decyzji, że w związku z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym świadczenie zostało przyznane matce dziecka od miesiąca złożenia wniosku oraz że dzieci widują się ze skarżącym w weekendy i określone dni, a "rodzicem pierwszoplanowym" jest matka dzieci. Natomiast organ całkowicie pominął ocenę, cytowanego wyżej, pisemnego oświadczenia skarżącego dotyczącego przedmiotowego okresu, według którego to skarżący sprawował opiekę nad dziećmi, które przebywały z nim w tygodniu oraz w weekendy, "a czasem" przebywały z jego małżonką.
Podkreślenia przy tym wymagało, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS, rozpoznając odwołanie, w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do zawartych w nim zarzutów i twierdzeń. Natomiast w odwołaniu skarżący przede wszystkim podniósł, iż organ I instancji oparł się na wywiadzie przeprowadzonym przez sąd - jednak nie wskazał, jaki to sąd, jaka sprawa. Skarżący zarzucił, że może się tylko domyślać, iż chodzi o wywiad przeprowadzony przez kuratora w postępowaniu rozwodowym. Jak podkreślił dalej skarżący – "w takiej sytuacji organ powinien wziąć również pod uwagę treść wywiadu kuratora przeprowadzonego w dniu 22 marca 2023 r. przy ul. [...] w K., w miejscu zamieszkania odwołującego wraz z dziećmi".
Pomimo tego, że ocena zasadności podniesionych w odwołaniu argumentów miała kluczowe znaczenie w sprawie, organ nie uzupełnił materiału dokumentacyjnego i nie zostały dokonane ustalenia w powyższym zakresie.
Przede wszystkim zaś organ zobowiązany był do ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego sprowadzających się do tego, że to on sprawował w przedmiotowym okresie opiekę nad dziećmi.
Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy, organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego. W ramach tego postępowania miał obowiązek ponownie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy, a także odnieść się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.
Natomiast organ odwoławczy całkowicie pominął przeprowadzenie postępowania merytorycznego co do powyższej kwestii, kluczowej dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - zarówno ponowną ocenę dowodów jak i analizę istotnych okoliczności sprawy, a także w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania.
W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tego powodu skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, przede wszystkim uzupełni materiał dokumentacyjny poprzez zwrócenie się do Sądu Okręgowego w K. o odpisy wywiadów kuratora sądowego, o których była mowa wyżej, dokona analizy istotnych okoliczności w sprawie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki określone w art. 107 k.p.a.
W sprawie niniejszej skarżący nie poniósł kosztów postępowania określonych w art. 205 § 1 p.p.s.a., a zatem brak było podstaw do orzeczenia w tym przedmiocie, zgodnie z art. 200 p.p.s.a.