Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 24 marca 2023 r. uchylił przyznane skarżącemu I. G. w informacji z dnia 2 maja 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na syna N. G. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego zleconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a także z wywiadu przeprowadzonego przez Sąd wynika, iż opiekę nad dzieckiem sprawuje ich matka, a skarżący "wykonuje jedynie kontakty z dzieckiem".
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej również organem odwoławczym), w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, uchylił w części powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna N. G. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 września 2022 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, a jednocześnie odmówił mu prawa do świadczenia wychowawczego na wymienione dziecko na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego skarżący złożył w dniu 23 kwietnia 2022 r., a wniosek matki dziecka – S. B. wpłynął do ZUS w dniu 14 października 2022 r. Organ podniósł, że w związku z tym konieczne było wezwanie wnioskodawców do przedłożenia dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem. Dodał, że dokumentem potwierdzającym sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem jest m.in. orzeczenie, w którym sąd rozstrzygnął o wykonywaniu władzy rodzicielskiej i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzekł, w jakiej wysokości każdy z rodziców jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka.
Następnie organ wskazał, że według oświadczenia skarżącego, w sądzie trwa postępowanie rozwodowe, dzieci są wspólnie wychowywane; przebywają zarówno w miejscu jego zamieszkania, jak i w mieszkaniu małżonki. Organ podniósł, że w dniu 17 stycznia 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., z którego wynika, iż dzieci widują się ze skarżącym w weekendy i określone dni, a rodzicem pierwszoplanowym jest matka dzieci. W związku z tym, zostało uchylone prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego. Matka dzieci wystąpiła z wnioskiem o świadczenie wychowawcze w trakcie okresu świadczeniowego, tj. 14 października 2022 r. Złożyła oświadczenie, iż dzieci przebywają pod jej wyłączną opieką, a sprawa rozwodowa i "o zabezpieczenie kontaktów" jest w toku.
Organ odwoławczy wskazał, że zbieg prawa do świadczenia wychowawczego nastąpił w październiku 2022 r. W związku z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym świadczenie zostało przyznane matce dziecka od miesiąca złożenia wniosku. Organ podkreślił, że uwzględniając całość dokumentacji sprawy, brak zarządzeń sądu w sprawie opieki nad dzieckiem w okresie od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. stwierdził, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje skarżącemu w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 30 września 2022 r.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzut naruszenia przy jej wydaniu prawa materialnego, tj.: - art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji równoczesnego sprawowania opieki przez oboje rodziców można arbitralnie wskazać rodzica "pierwszoplanowego", podczas gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w przypadku opieki równoczesnej świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złożył wniosek; - art. 27 tej ustawy poprzez bezzasadne uchylenie prawa do świadczenia, mimo spełnienia ustawowych przesłanek przez skarżącego.
Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez: - a) niewłaściwe dokonanie oceny materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego) polegające na bezkrytycznym uznaniu matki za jedynego opiekuna faktycznego, z pominięciem wyjaśnień skarżącego; - b) zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na subiektywnym przekonaniu organu o "pierwszoplanowości" jednego z rodziców.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i dodał, że 27 lutego 2024 r. Sąd Okręgowy w K. wydał postanowienie dotyczące pieczy nad dziećmi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wydaną w niniejszej sprawie decyzją organ odwoławczy uchylił w części decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2023 r. i przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna N. G. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 września 2022 r., a jednocześnie odmówił mu prawa do świadczenia wychowawczego na wymienione dziecko na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Powodem odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na okres wskazany w decyzji było stwierdzenie przez organ, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wynika, iż dzieci skarżącego widują się z nim w weekendy i określone dni, a "rodzicem pierwszoplanowym" jest matka dzieci. W związku z tym świadczenie zostało przyznane matce dzieci od miesiąca złożenia wniosku, tj. października 2022 r. i organ przyjął, że od tego miesiąca nastąpił zbieg prawa rodziców do świadczenia wychowawczego.
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 508), świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.
Natomiast według art. 22 cytowanej ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
W ramach ustalenia, kto z rodziców wyżej wymienionego dziecka sprawuje nad nim opiekę, organ zwrócił się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnych wywiadów środowiskowych u obojga rodziców. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu przeprowadzenia wywiadu, tj. 7 lutego 2023 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, według którego sprawuje opiekę nad dziećmi, które przebywają z nim w tygodniu oraz w weekendy, a czasem przebywają z jego małżonką. Cytowane oświadczenie skarżący złożył po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Natomiast matka dzieci oświadczyła w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 1 lutego 2023 r., że zamieszkuje i gospodaruje z dziećmi oraz, że dzieci pozostają pod jej opieką.
Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził w decyzji, że w związku z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym świadczenie zostało przyznane matce dziecka od miesiąca złożenia wniosku oraz że dzieci widują się ze skarżącym w weekendy i określone dni, a "rodzicem pierwszoplanowym" jest matka dzieci. Natomiast organ całkowicie pominął ocenę, cytowanego wyżej, pisemnego oświadczenia skarżącego dotyczącego przedmiotowego okresu, według którego to skarżący sprawował opiekę nad dziećmi, które przebywały z nim w tygodniu oraz w weekendy, "a czasem" przebywały z jego małżonką. Organ pominął również analizę treści wywiadu kuratora sądowego, przeprowadzonego w sprawie o rozwód toczącej się przed Sądem Okręgowym w K., pomimo tego, że w aktach (dotyczących "II wnioskodawcy" czyli S. B.) znajduje się (nieczytelna) fotokopia tego wywiadu i jest o nim wzmianka w decyzji organu I instancji. We wskazanych wyżej okolicznościach sprawy, w której wystąpiły rozbieżności pomiędzy oświadczeniami rodziców dzieci, organ zobowiązany był zwrócić się do wymienionego Sądu o nadesłanie odpisu tego wywiadu i poddać analizie jego treść w zakresie istotnym dla wydania rozstrzygnięcia.
Podkreślenia przy tym wymagało, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS, rozpoznając odwołanie, w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do zawartych w nim zarzutów i twierdzeń. Natomiast w odwołaniu skarżący przede wszystkim podniósł, iż organ I instancji oparł się na wywiadzie przeprowadzonym przez sąd - jednak nie wskazał, jaki to sąd, jaka sprawa. Skarżący zarzucił, że może się tylko domyślać, iż chodzi o wywiad przeprowadzony przez kuratora w postępowaniu rozwodowym. Jak podkreślił dalej skarżący – "w takiej sytuacji organ powinien wziąć również pod uwagę treść wywiadu kuratora przeprowadzonego w dniu 22 marca 2023 r. przy ul. [...] w K., w miejscu zamieszkania odwołującego wraz z dziećmi".
Pomimo tego, że ocena zasadności podniesionych w odwołaniu argumentów miała kluczowe znaczenie w sprawie, organ nie uzupełnił materiału dokumentacyjnego i nie zostały dokonane ustalenia w powyższym zakresie.
Przede wszystkim zaś organ zobowiązany był do ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego sprowadzających się do tego, że to on sprawował w przedmiotowym okresie opiekę nad dziećmi.
Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy, organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego. W ramach tego postępowania miał obowiązek ponownie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy, a także odnieść się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.
Natomiast organ odwoławczy całkowicie pominął przeprowadzenie postępowania merytorycznego co do powyższej kwestii, kluczowej dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - zarówno ponowną ocenę dowodów jak i analizę istotnych okoliczności sprawy, a także w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania.
W ramach kontroli zgodności z prawem wymienionego rozstrzygnięcia wskazać zatem należało, że – jak podkreśla się w orzecznictwie – "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, dostępny w CBOSA).
W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tego powodu skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, przede wszystkim uzupełni materiał dokumentacyjny poprzez zwrócenie się do Sądu Okręgowego w K. o odpisy wywiadów kuratora sądowego, o których była mowa wyżej, dokona analizy istotnych okoliczności w sprawie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki określone w art. 107 K.p.a.
W sprawie niniejszej skarżący nie poniósł kosztów postępowania określonych w art. 205 § 1 P.p.s.a., a zatem brak było podstaw do orzeczenia w tym przedmiocie, zgodnie z art. 200 P.p.s.a.