Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2025 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz R. Sp. z o.o. Sp.k. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i parkingiem na działkach nr [...] i [...] k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym.
Następnie organ przytoczył art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej u.p.z.p.). Organ podkreślił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga "porównania" funkcji i gabarytów planowanego obiektu do obiektów istniejących na działkach, które znajdują się w obszarze analizowanym, przy uwzględnieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 r. poz. 1116). Podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Dodał, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie szerokość frontu terenu inwestycji (północna granica działki nr [...]) wynosi 37 m., zatem granice obszaru analizowanego zostały oddalone od granic działki o min. 111 m. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalił, że zarówno funkcja jak i parametry planowanego obiektu budowlanego oraz wskaźniki zagospodarowania terenu działki odpowiadają istniejącym w obszarze analizowanym. Na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z zabudową uzupełniającą (garaże), a zatem planowana inwestycja kontynuuje tę funkcję.
Następnie organ zawarł w uzasadnieniu decyzji szczegółowe ustalenia dotyczące spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r., tj. w zakresie; maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ilości miejsc postojowych w stosunku do liczby lokali mieszkalnych.
W wyniku analizy dotyczącej spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż obie działki wskazane we wniosku przylegają do ulicy [...] w K.. Natomiast ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych uchwałą numer [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta K. do kategorii dróg powiatowych oraz gminnych (Dz. U. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że bezzasadne są zarzuty odwołania, dotyczące braku dostępu do drogi publicznej
Następnie organ wskazał, że spełniona została także przesłanka dotycząca uzbrojenia terenu, co potwierdzają zapewnienia dostaw wody, energii elektrycznej i odprowadzania ścieków, które przedłożył inwestor. Ponadto teren inwestycji nie jest terenem rolnym lub leśnym, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i teren inwestycji nie znajduje się w strefach ochronnych sieci przesyłowych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należało ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca – [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. podniosła zarzut naruszenia przy jej wydaniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnego rozważenia jej okoliczności oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku do tego podstaw oraz przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń.
Zarzuciła również brak ustalenia przez organ odwoławczy, czy teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej, a jeśli w ocenie organu teren inwestycji posiada taki dostęp, to czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni Podniosła zarzut braku wskazania w decyzji o warunkach zabudowy oraz w decyzji organu odwoławczego, położenia drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej, w tym wskazania konkretnych numerów działek, z których miałby wynikać dostęp do drogi publicznej.
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 5 ust. 19 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że teren objęty przedmiotową decyzją ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy teren ten nie ma ani faktycznego ani prawnego dostępu do drogi publicznej, w tym nie ma takiego dostępu za pośrednictwem dróg podanych przez inwestora.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w decyzji o warunkach zabudowy oraz w decyzji organu odwoławczego nie wskazano (ani w części opisowej ani na mapie) położenia drogi publicznej, ani też drogi wewnętrznej, w tym konkretnych numerów działek, na których znajduje się droga publiczna oraz droga wewnętrzna za pośrednictwem której miałby odbywać się dojazd do drogi publicznej. Dodała, że inwestor we wniosku wskazał, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem (drogi wewnętrznej), tj. działek nr [...] oraz nr [...], które stanowią własność Miasta K..
Natomiast działka nr [...] według ewidencji gruntów jest działką budowlaną, nie znajduje się na niej żadna droga, jest to teren zadrzewiony, zatem komunikacja za pośrednictwem tej działki nie może się odbywać. Jednocześnie działka ta jest tak wąska, że nie spełnia wymogów technicznych, aby stać się drogą dojazdową. Z kolei wąska droga znajdująca się na działce nr [...], z każdej strony przechodzi na prywatną drogę skarżącej, łączy dwa osiedla skarżącej, przy czym każde z tych osiedli ma inne wyjazdy i w każdym czasie łącznik ten może zostać przez prywatnego właściciela zamknięty bez uszczerbku dla komunikacji osiedli skarżącej. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył jej zarzutów, według których proponowana komunikacja inwestycji miałaby przebiegać przez jej prywatny teren, na co nie wyraziła zgody i co świadczy o braku dostępu do drogi publicznej zarówno prawnego, jak i faktycznego.
Dodała, że rozważa ogrodzenie swoich nieruchomości i zagospodarowanie ich w odmienny sposób niż dotychczas, a ponadto jej działki, jak wynika z ewidencji gruntów, są działkami budowlanymi, a nie drogowymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2025 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i parkingiem na działkach nr [...] i [...] k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w K..
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 538, dalej również jako u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Natomiast na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2023 r. poz. 1688) zwanej dalej ustawą zmieniającą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: - a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, - b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, - c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika zatem, że dla wydania przedmiotowej decyzji konieczne jest, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2024 r. poz. 1116, dalej: jako rozporządzenie) tj. w zakresie; maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ilości miejsc postojowych w stosunku do liczby lokali mieszkalnych.
Mając na uwadze powyższe – zasadnie organ odwoławczy zawarł w decyzji stwierdzenia sprowadzające się do tego, że planowana do realizacji na przedmiotowym terenie inwestycja wpisuje się - zarówno funkcją, jak i parametrami oraz wskaźnikami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - w przestrzeń objętą analizą przestrzenną.
Ponadto w wyniku prawidłowej oceny materiału dokumentacyjnego organ ustalił spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. stwierdzając, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zarzuty skargi sprowadzały się zaś do kwestionowania ustaleń organu w tym właśnie zakresie. Skarżąca podniosła bowiem, że inwestor we wniosku wskazał, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem (drogi wewnętrznej), tj. działek nr [...] oraz nr [...], które stanowią własność Miasta K., podczas gdy działka nr [...], według ewidencji gruntów jest działką budowlaną i nie znajduje się na niej żadna droga, jest to teren zadrzewiony i działka ta jest tak wąska, że nie spełnia wymogów technicznych, aby stać się drogą dojazdową.
Ponadto skarżąca dodała, że wąska droga znajdująca się na drugiej działce - nr [...], z każdej strony przechodzi na jej prywatną drogę, natomiast organ odwoławczy nie rozpatrzył jej zarzutów, według których proponowana komunikacja inwestycji miałaby przebiegać przez jej prywatny teren, na co nie wyraziła zgody i co świadczy o braku dostępu do drogi publicznej.
Odnosząc się do tych zarzutów podnieść należało, że – jak podkreśla się w orzecznictwie - dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" należy mieć na uwadze, iż na etapie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ono wyłącznie ustalenia dostępności komunikacyjnej, dla której bez znaczenia pozostają kwestie własnościowe i parametry techniczne tego dostępu. Uwzględniając specyfikę instytucji prawnej warunków zabudowy oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
W związku z tym wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma być realizowana zamierzona inwestycja, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19, dostępny w CBOSA). Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg, a tym bardziej, czy droga jest utwardzona, czy urządzona. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie.
Powyższe oznacza, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie może odmówić ich ustalenia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie jest urządzona (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 grudnia 2024 r., II SA/Wr 857/24, LEX nr 3819943, CBOSA).
Ponadto w wyniku prawidłowej oceny materiału dokumentacyjnego organy obydwu instancji stwierdziły spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. tj., że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zrealizowania planowanej inwestycji oraz że teren inwestycji nie jest terenem rolnym lub leśnym, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy ustaliły również, że zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organy były uprawnione do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W konsekwencji tego stwierdzić należało, że zasadnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia bowiem wymagało, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym - w sporządzonych dla potrzeb sprawy - mapach i analizie urbanistycznej. Dodać należało, że organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, ponadto - stosownie do obowiązujących regulacji - analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzone zostały przez osobę uprawnioną. Załączniki do decyzji organu I instancji nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości.
Przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 kpa, a także art. 8 i art. 9 kpa, i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z zasadami postępowania administracyjnego zostały zgromadzone, a następnie prawidłowo ocenione, zebrane w sprawie dowody, w tym sporządzone dla potrzeb sprawy mapy i analiza urbanistyczna. Na ich podstawie organy obydwu instancji dokonały trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłową ocenę prawną. Uzasadnienia obydwu decyzji spełniają warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i - wbrew twierdzeniom skargi - z treści zaskarżonej decyzji wynika, że –– zawiera odniesienie do zarzutów odwołania. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi, według których decyzja organu odwoławczego została wydana niezgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Ponadto nie doszło do naruszenia przez organ drugiej instancji art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności, gdyż organ ten ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę w jej całokształcie, zawarł bowiem w decyzji ustalenia istotne dla wydania rozstrzygnięcia, a także rozważania prawne zawierające wykładnię i przytoczenie orzecznictwa w zakresie istotnym dla oceny prawnej dokonanej w sprawie.
W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie. Zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi - została wydana zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Bezzasadne były zarzuty w niej zawarte – dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W konsekwencji stwierdzić więc należało, że skarga jest bezzasadna, a wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.