Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego K. G. - reprezentowanego przez radcę prawnego – utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 października 2025 r. o ustaleniu skarżącemu należności i opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego (R lllb) (grunty orne), wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonego do klasy Illb o powierzchni 0,0984 ha na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w I. (obręb I.), przeznaczonej na cele nierolnicze i nieleśne w ramach planowanej inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej, poprzez określenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, wynoszącej 2 581,08 zł, którą uiszcza się w terminie do 30 czerwca danego roku, przez okres 10 lat, począwszy od 2023 roku.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 82), wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, IIl, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
Według art. 12 ust. 1 tej ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Natomiast na podstawie art. 12 ust. 6 cytowanej ustawy, należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.
Zgodnie zaś z art. 12a ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;
- 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., wydaną w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 13 czerwca 2022 r., Starosta [...] udzielił zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego /grunty orne/ oznaczonego w ewidencji gruntów jako Rlllb o powierzchni 0,0984 ha, wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonych do klasy IIIb, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w I. (obręb I.) przeznaczonego na cele nierolnicze i nieleśne w ramach planowanej przez stronę inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał także, że zgodnie z art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha - w przypadku budynku jednorodzinnego.
W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej, z uwagi na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele inne niż budownictwo mieszkaniowe, zastosowania nie znajduje cyt. art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym w stosunku do powierzchni 0,0984 ha naliczona została należność i opłaty roczne.
Organ odwoławczy wskazał, że wyliczenie opłaty rocznej przez organ I instancji jest prawidłowe i Kolegium doszło do takich samych wyliczeń jak organ I instancji, który prawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie należność za wyłączenie z produkcji rolniczej 1 ha gruntu rolnego klasy RIIIb wynosi 262 305 zł. (tabela zawarta w art. 12 ust. 7 ustawy). Organ dodał, że cenę gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej ustalono na podstawie cen rynkowych stosowanych w obrocie i w związku z tym, że wartość gruntu przewyższała obliczoną należność, skarżący nie został zobowiązany do uiszczenia tej należności. W ocenie SKO obliczenie opłaty rocznej dokonane przez organ I instancji jest prawidłowe. Ponadto organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł szczegółowe obliczenie opłaty rocznej i dane przyjęte do tego obliczenia.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia przy jej wydaniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego przez co doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego, w szczególności poprzez: - uznanie przez organ, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej terenu o powierzchni 0,0984 ha, podczas gdy faktycznie wyłączona powierzchnia jest znacznie mniejsza i obejmuje wyłącznie powierzchnię samego budynku i pas dojazdu do niego, a pozostała część nieruchomości nadal jest wykorzystywana na cele rolnicze (sadownictwo); - brak przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym powierzchni faktycznie wyłącznej z produkcji rolnej, m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości połączonych ze stosownymi pomiarami powierzchni; - brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kierunku potwierdzenia, że klasa gruntu to RIIIb, podczas gdy wszelkie okoliczne grunty mają gorszą kategorię gruntu rolnego; - brak ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość mieści się na terenie miejskim, a nie wiejskim, wobec czego nie wymagała wyłączenia z produkcji rolnej; - ustalenie, że powierzchnia faktycznie wyłączona z produkcji rolnej przekracza 0,05 ha, podczas gdy faktycznie wyłączona powierzchnia jest znacznie mniejsza; - błędne ustalenie przez organ I instancji, że budynek na nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] nie stanowi budynku mieszkalnego, podczas gdy budynek taki zgodnie z PKOB stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przez nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty spornej opłaty, w warunkach, gdy takim obowiązkiem nie został obciążony żaden właściciel sąsiednich, identycznych nieruchomości.
Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. - art. 10a ustawy o ochronie o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość mieści się na terenie miejskim i nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej; - art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien na podstawie tego przepisu stwierdzić, że wobec faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni mniejszej niż 0,05 ha, opłaty nie nalicza się.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu skarżącemu opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego (R lllb) (grunty orne), wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonego do klasy Illb o powierzchni 0,0984 ha na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w I. (obręb I.), przeznaczonej na cele nierolnicze i nieleśne w ramach planowanej inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej, poprzez określenie opłaty rocznej, którą uiszcza się w terminie do 30 czerwca danego roku, przez okres 10 lat, począwszy od 2023 roku.
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 82, zwanej dalej również ustawą) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, IIl, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
Natomiast przepis art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy określa, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Według zaś art. 12a pkt 1 wymienionej ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05 ha - w przypadku budynku jednorodzinnego.
Ze zgromadzonego w aktach materiału dokumentacyjnego wynika, że decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., wydaną zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 13 czerwca 2022 r., Starosta [...] udzielił mu zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej wyżej wymienionego użytku rolnego /grunty orne/ oznaczonego w ewidencji gruntów jako Rlllb o powierzchni 0,0984 ha, w związku z planowaną przez skarżącego inwestycją, tj. budową budynku rekreacji indywidualnej.
Wobec treści przytoczonych wyżej przepisów, prawidłowe było zatem stwierdzenie zawarte w decyzjach organów obydwu instancji, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej, z uwagi na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele inne niż budownictwo mieszkaniowe, nie znajduje zastosowania cytowany art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji, zasadnie organy przyjęły, że opłaty są ustalane w stosunku do całej wyłączonej powierzchni 0,0984 ha.
Z uwagi na to, że obowiązek ponoszenia opłat – według art. 12 ust. 1 ustawy -powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, organy dokonały ustaleń w tym zakresie.
W wyniku przeprowadzenia prawidłowej analizy dokumentów, w tym operatu z inwentaryzacji obiektów budowlanych na działce [...], który w dniu 28.04.2023 r. wpłynął do Powiatowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego w B. organy przyjęły jako datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, datę wykonania pomiaru w ramach inwentaryzacji obiektów budowlanych na działce [...], tj. 27 kwietnia 2023 roku.
Organ przedstawił również w decyzji sposób obliczenia należności oraz opłat rocznych, prawidłowo stosując przy tym przepis art. 12 ust. 7 ustawy, tj. kwotę określoną w tabeli, a także regulację zawartą w art. 12 ust. 6 cytowanej ustawy, według której należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Ponadto ustalenie opłaty rocznej zostało dokonane zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy, według którego opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności, jest uiszczana: w razie trwałego wyłączenia – przez 10 lat, a w przypadku nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.
W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu tej decyzji, podobnie jak i przy wydaniu decyzji organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ani też prawa materialnego, tj. cytowanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze sprowadzały się do kwestionowania danych dotyczących wielkości powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej, położenia nieruchomości jak i klasy gruntu, zatem odnosiły się do kwestii z zakresu ustaleń dokonywanych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 13 czerwca 2022 r., którą udzielono skarżącemu zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Natomiast decyzja będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia należności i opłat rocznych - w konsekwencji dokonanego już wcześniej wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Wobec tego zarzuty z zakresu zagadnień objętych przedmiotem postępowania z wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie mogły odnieść skutku w niniejszej sprawie. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zgodnie bowiem z zasadami postępowania administracyjnego, zostały zgromadzone, a następnie prawidłowo przeanalizowane, zebrane w sprawie dowody. Na ich podstawie organy obydwu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a następnie przeprowadziły prawidłową ocenę prawną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i z jego treści wynika, że zawiera również odniesienie się organu do zarzutów odwołania.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.