Uzasadnienie
J. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2008r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o. o. w G. pozwolenia na budowę budynku hotelowo – rekreacyjnego na terenie położonym w S. przy ul. [...].
Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały podjęte w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia 7 lipca 2008 roku, Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A Sp. z o. o. w G., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku hotelowo - rekreacyjnego na działce nr [...] obr. 35 położonej w S. przy ul. [...].. Decyzja ta nie została doręczona J. D. właścicielce jednej z sąsiednich nieruchomości. J. D. w toku postępowania, pismem z dnia 5 czerwca 2008r. wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze strony. Pismem z dnia 7 lipca 2008r. organ I instancji udzielił J. D. odpowiedzi, informując ją, że nie jest stroną postępowania. W dniu 23 lipca 2008 r. J. D. wniosła do organu I instancji odwołanie od w/w decyzji, w którym zawarła także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu skarżąca wskazała, że informację o wydaniu decyzji powzięła w dniu 22 lipca 2008 r. w czasie bytności w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta, gdzie wskazano jej, że decyzja jest już prawomocna.
Wojewoda w następstwie powyższego odwołania w dniu 5 grudnia 2008 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że organ I instancji nie uznał skarżącej za stronę postępowania, nie brała ona udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie doręczono jej przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że organ I instancji przyjmując, iż skarżąca nie jest stroną, gdyż jej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji nie zanalizował całości argumentacji skarżącej, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a.
II SA/Gd 61/09
Wojewoda wskazując, że podstawą umorzenia postępowania odwoławczego było wniesienie przez J. D. odwołania po terminie i niemożność jego przywrócenia wywiódł co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania strony z odwołania w tym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ ogłosił ją wszystkim stronom. Wojewoda wskazał, ze decyzję doręczono inwestorowi w dniu 7 lipca 2008r. i wyjaśnił, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie, która brała udział w postępowaniu.
Zatem złożenie przez osobę nie będącą stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] stała się decyzją ostateczną nie może skutkować prowadzeniem postępowania odwoławczego przez organ II instancji. Dlatego wnioskowane postępowanie odwoławcze – jako nie spełniające przesłanek formalno prawnych do jego prowadzenia – należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.
Nadto Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest na wniosek strony, złożony w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania decyzji organu II instancji wznowienie postępowania w celu weryfikacji ostatecznej decyzji organu I instancji.
J. D. w skardze do sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...].
Skarżąca zarzuciła:
- - bezpodstawne przyjęcie, ze nieruchomość będąca jej własnością nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, co spowodowało nieznanie skarżącej za stronę postępowania,
- - bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] uprawomocniła się 21 lipca 2008r., oraz naruszenie przepisów:
- - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, wobec błędnego przyjęcia, że skarżąca
II SA/Gd 61/09 nie jest stroną postępowania, co pozbawiło ją możliwości udziału w tymże postępowaniu oraz spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności,
- - art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez zaniechanie ustalenia kręgu osób, które posiadają interes prawny i przysługuje im status strony,
- - art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu przysługuje wyłącznie stronie, której doręczono decyzję,
- - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy I zaniechania przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie – w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, co umożliwiłoby uznanie skarżącej za stronę postępowania,
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, powodu których części dowodów (przedstawionych w pismach skarżącej z dnia 05.06.08r. oraz 16.06.08r.) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podał, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. umorzył postępowanie, gdyż uznał, że wniosek złożyła skarżąca, która nie była stroną postępowania. Ta decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego została uchylona przez organ odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna. Wydane przez organ rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd organu o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego zainicjowanego w istocie pismem skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r. (zatytułowanym odwołanie i zawierającym "z ostrożności" wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia) jest błędny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ujawnił się natomiast dodatkowy istotny problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (Prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego.
II SA/Gd 61/09
Kwestia dotyczy prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Z oświadczenia pełnomocnika Wojewody na rozprawie wynika, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. umorzył postępowanie, gdyż uznał, że wniosek złożyła skarżąca, która nie była stroną postępowania. Ta decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego została uchylona przez organ odwoławczy.
Z uwagi na to, że warunkiem uruchomienia trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej organ rozpatrujący "odwołanie" z dnia 23 lipca 2008r. winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącą pisma i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu) przez stronę, której decyzję doręczono.
W takiej sytuacji na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział
II SA/Gd 61/089 w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 kpa) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu.
Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie...itp.), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Jest oczywistym, że przywrócenie terminu odnosi się do sytuacji w której osoba zainteresowana uchybia terminowi. Instytucja ta nie jest ani odpowiednikiem wznowienia postępowania ani nie może być zamiennie stosowana przez organy celem zapewnienia poszanowania praw strony, której pozbawiono udziału w sprawie.
Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda powinien w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono. Jeżeli tak to w następnej kolejności winien rozpatrzyć odwołanie bez konieczności odnoszenia się do postawionego z ostrożności wniosku o przywrócenie terminu. W ramach tego postępowania powinien ocenić legitymację skarżącej do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę.
II SA/Gd 61/09
Jeżeli natomiast okaże się że skarżąca wniosła "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja zostały wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz w zakresie wskazanym wyżej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa Sąd orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.