Uzasadnienie
Skarga pani I.K. (dalej jako: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 listopada 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 9 września 2024 r. do Starosty Bytowskiego wpłynął wniosek P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "inwestor") o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wieża kratowa BOT-E3/60 o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną, infrastrukturą zasilającą i kanalizacja kablową na działce nr [...], obręb [...], gmina B.. Do wniosku inwestor dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora oraz projekt budowlany w postaci elektronicznej.
Decyzją z 29 lipca 2025 r. Starosta Bytowski odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wieża kratowa BOT-E3/60 o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą i kanalizacją kablową, zaprojektowanej w miejscowości R., na działce o nr ewid. gruntu [...], obręb [...], gm. B..
W uzasadnieniu wskazał, że po sprawdzeniu dołączonej do wniosku o podjęcie postępowania uzupełnionej dokumentacji w dalszym ciągu zasadniczą kwestią był brak doprowadzenia wnioskowanej inwestycji do zgodności z planem. Uzupełnienia wymagała też mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu oraz informacja bioz - szczególnie w branży teletechnicznej, w której data opracowania: 8 października 2024 r. była niespójna z datą opracowania projektu budowlanego: 30 maja 2025 r. W związku z powyższym w dniu 27 czerwca 2025 r. wydano postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia punktów: 2, 4 i 6, ustalając nowym terminem uzupełnienia do 17 lipca 2025 r. Inwestor nie uzupełnił dokumentacji w wyznaczonym terminie, przede wszystkim w kwestii zgodności wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W wyniku wniesionego odwołania przez inwestora Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem inwestycji nie jest sieć infrastruktury technicznej. Plan miejscowy dopuszcza na terenie 90RZ przeznaczenie w postaci sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Literalna wykładnia przytoczonego zapisu planu wskazuje na wyraźne rozróżnienie "sieci infrastruktury technicznej" i "urządzeń infrastruktury technicznej". Sieć infrastruktury technicznej stanowi obiekt liniowy, łączący nadawców z odbiorcami, służący do przesyłu mediów, np. wody, energii elektrycznej, ciepła, ścieków. Jak podkreślił w decyzji Starosta Bytowski, projektowana wieża stanowi budowlę i jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji wyciągnął niewłaściwy wniosek, iż powyższej inwestycji nie należy z tego powodu kwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej. Wniosek, iż cała inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z zapisami planu, nowe sieci infrastruktury technicznej należy projektować jako podziemne, jest nieuzasadniony.
W ocenie organu drugiej instancji, zagospodarowanie terenu poprzez budowę na nim urządzenia infrastruktury technicznej jest w pełni zgodne z przeznaczeniem ustalonym w planie. Ponadto, zgodnie z § 13 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w granicach obszaru objętego planem, o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej, dopuszcza się budowę obiektów infrastruktury technicznej lokalnej i ponadlokalnej, w tym sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, wynikających z technicznych warunków realizacji inwestycji i przepisów odrębnych.
Dalej Wojewoda Pomorski przywołał argumentację organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, przytaczając art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych. Wobec powyższego, w myśl przytoczonego art. 46 ust. 2, inwestycja ma być sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem mieszkaniowym. Zdaniem Wojewody Pomorskiego zapisy art. 46 ust. 2 dotyczą funkcji terenu, na którym dana inwestycja jest zlokalizowana, nie zaś terenów sąsiednich. Zgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego jest badana dla terenu, na którym się ona znajduje, a nie dla wszystkich terenów wokół niej. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie zieleni nieurządzonej, a nie na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym nie jest więc sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej.
Odpowiadając na obawy wyrażone w postępowaniu administracyjnym przez Skarżącą, jakoby planowana inwestycja stanowiła zagrożenie dla zdrowia mieszkańców, organ drugiej instancji wskazał, że analiza danych zawartych w projekcie budowlanym wykazała, iż wysokości, na których występuje ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne to miejsca niedostępne dla ludności, a więc spełniony jest warunek niezbędny do wydania pozwolenia na budowę. Nie można odmówić pozwolenia na budowę tylko na tej podstawie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości sprzeciwia się takiej lokalizacji inwestycji. Zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę określony został bowiem w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami ustawy Prawo budowlane, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy.
Z reguły też każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, jednak w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu, iż inwestycja wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy, organ podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazano w decyzji, inwestycja jest zgodna z zapisami planu. Natomiast aspekt spadku wartości rynkowej nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również wpływ inwestycji na atrakcyjność turystyczną miejscowości, nie mogą być przedmiotem analizy Wojewody Pomorskiego, ponieważ wykraczają poza zakres postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić należy, że analiza projektu budowlanego wykazała, że planowana inwestycja nie będzie naruszać interesów osób trzecich w zakresie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; zanieczyszczeniami wody, powietrza i gleby oraz życia i zdrowia ludzi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca decyzji Wojewody Pomorskiego zarzuciła:
rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 K.p.a. w. zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na: niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu słusznego interesu Skarżącej, przeprowadzeniu postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie bezstronności i równego traktowania, a także zebraniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i dokonanie jego dowolnej oceny, co wyraża się w szczególności w zignorowaniu i nierzetelnym rozpatrzeniu argumentów oraz obaw podniesionych przez Skarżącą oraz społeczność lokalną dotyczących negatywnego oddziaływania Inwestycji, w tym udokumentowanych obaw o wpływ pola elektromagnetycznego (dalej również jako: PEM) na zdrowie i jakość życia mieszkańców oraz spadek wartości nieruchomości, a także zaniechanie wszechstronnej analizy potencjalnych oddziaływań skumulowanych w zakresie PEM, niebudzącego wątpliwości ustalenia sposobu rozchodzenia się fal elektromagnetycznych wokół stacji bazowych oraz czy wystąpi zjawisko interferencji fal, a w konsekwencji nieustalenie jaki w związku z tym jest rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji;
rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z art. 80 K.p.a. w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, polegające na bezkrytycznym oparciu ustaleń dotyczących oddziaływania PEM wyłącznie na jednostronnym opracowaniu Inwestora, bez próby jego niezależnej weryfikacji oraz całkowite pominięcie analizy zagadnienia skumulowanego oddziaływania PEM z innymi źródłami;
rażące naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 13 pkt 4 lit. a w zw. z § 104 pkt 5 lit. a uchwały nr VII/54/2019 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Mądrzechowskie" dla terenów położonych w obrębach geodezyjnych Mądrzechowo i Rzepnica (dalej również jako: MPZP), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na: niezasadnym i nieuprawnionym przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi "elementy infrastruktury technicznej", a także rozróżnieniu przez organ drugiej instancji pojęć "sieci" i "urządzenia" infrastruktury technicznej, a tym samym przyjęciu, że projektowana Inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP, podczas gdy jego postanowienia jednoznacznie stanowią, że na danym terenie obowiązuje "zakaz zabudowy za wyjątkiem realizacji elementów infrastruktury technicznej" oraz "nowe sieci infrastruktury technicznej należy projektować jako podziemne";
rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (u.w.r.) w zw. z § 13 pkt 4 lit. a w zw. z § 104 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu warunku, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy "nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń", a także błędnym przyjęciu, że przedmiotowa Inwestycja nie narusza ograniczeń ustanowionych w planie, podczas gdy plan miejscowy wprowadza wyraźne ograniczenia co do rodzaju i sposobu projektowania zabudowy towarzyszącej, z którymi lokalizacja Inwestycji jest sprzeczna;
rażące naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 46 ust. 2 zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że planowana Inwestycja obejmująca budowę wieży o wysokości 61,95 m n.p.t. nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, w związku z czym jej lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tereny 32 MN i 33 MN w MPZP) jest dopuszczalna;
rażące naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani w zw. z art. 143 oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę obiektu, którego lokalizacja i funkcjonowanie mogą naruszać uzasadnione interesy osób trzecich, w tym Skarżącej jako właścicielki działki nr [...] znajdującej się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obiektu;
rażące naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędne niezastosowanie przejawiające się w naruszeniu zasady przezorności, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania przeprowadzenia wszechstronnej analizy potencjalnych oddziaływań skumulowanych w zakresie PEM, niebudzącego wątpliwości ustalenia sposobu rozchodzenia się fal elektromagnetycznych wokół stacji bazowych oraz prawdopodobieństwa wystąpienia zjawiska interferencji fal, a także zaniechaniu ustalenia jaki w związku z tym jest rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na sąsiednie nieruchomości, szczególnie, że ponadnormatywne oddziaływanie PEM ma przekroczyć granice działki, na której dana inwestycja ma zostać zlokalizowana i będzie występować na obszarze zabudowy mieszkaniowej.
Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu drugiej instancji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty podniesione przez Skarżącą podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało na podstawie dostępnych, wystarczających danych. Analizie poddano zarówno założenia projektowe, jak i treść pism, które wpłynęły w toku postępowania. W uzasadnieniu decyzji obszernie odniesiono się do argumentów podniesionych przez autorów pism, uznając je za bezzasadne lub wykraczające poza zakres postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Argument wyrażony przez stronę Skarżącą, dotyczący możliwości zmiany nachylenia poszczególnych anten, co uniemożliwiać ma ich kontrolę, gdyż "inwestor może w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzenia kontroli", także nie zasługuje na uznanie, bowiem organ poddał analizie parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, przy uwzględnieniu minimalnego (tilt 0° i 2°) i maksymalnego (tilt 6° i 12°) pochylenia wiązki.
Zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny sięga, dla wszystkich anten przy minimalnym pochyleniu - na odległość 21,8 m, zaś przy maksymalnym pochyleniu wiązki, na odległość 18,6 m od środka każdej anteny nadawczej. Minimalna wysokość (tj. przy maksymalnym pochyleniu - tilcie anten), na której będzie występowało pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalny poziom wynosi 54,9 m n.p.t. dla każdej z anten.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 35 ust. pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej jako "Prawo budowlane"), jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Działka nr [...], na której zaplanowano inwestycję, objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Mądrzechowskie" dla terenów położonych w obrębach geodezyjnych Mądrzechowo i Rzepnica uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie Nr VII/54/2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2611). Nieruchomość położna jest na terenie 90 ZR, to jest na terenie zieleni nieurządzonej (§ 104 planu miejscowego). Planistyczne przeznaczenie terenu określono jako "teren istniejącej zieleni naturalnej do zachowania" oraz "zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące: sieci i urządzenia infrastruktury technicznej" (§ 104 pkt 1 lit. a i b planu miejscowego).
Prawodawca gminny określił także szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, za wyjątkiem realizacji elementów infrastruktury technicznej (§ 104 pkt 5 lit. a planu miejscowego). W § 13 pkt 4 lit. a tego planu określono, że dla projektowanego systemu infrastruktury technicznej obowiązują następujące ustalenia: "nowe sieci infrastruktury technicznej należy projektować jako podziemne".
Z powyższych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wywiódł, że należy rozróżnić "sieci infrastruktury technicznej" i "urządzenia infrastruktury technicznej", a następnie zakwalifikował przedmiot inwestycji jako urządzenie infrastruktury technicznej, co z kolei kwestionuje Skarżąca. Sąd rozpoznający tę sprawę podziela dostrzeżone przez Wojewodę rozróżnienie prawodawcy gminnego i wynikającą z niego konkluzję, że na działce nr [...] plan miejscowy dopuszcza budowę zarówno urządzeń infrastruktury technicznej jaki sieci infrastruktury technicznej, przy czym te ostatnie z natury rzeczy mają charakter liniowy. Kontrolując prawidłowość przyjęcia przez organ drugiej instancji, że realizacja sporej inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uwzględnić normy prawne wynikające z ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604 ze zm.; dalej jako "ustawa wspierająca").
Projektowana wieża telefonii komórkowej stanowi bowiem inwestycję z zakresu łączności publicznej (art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). W myśl zaś art. 46 ustawy wspierającej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie inwestycje z zakresu łączności publicznej nie zostały umieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To oznacza obowiązek przyjęcia proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie, celem przepisu art. 46 ust. 2 ustawy wspierającej jest bowiem rozstrzygnięcie o kwestii zgodności z planem miejscowym inwestycji z zakresu łączności publicznej w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje terenów przeznaczonych na taki właśnie cel ("jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym"). Z przepisu tego wynika również, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania w sposób oczywisty ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji.
Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie, z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala m.in. na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 19/17; przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako regułę, że zgodnie z ratio legis ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. wyr. NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2091/18).
Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Trafny jest przy tym pogląd, że budowla ta jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest także elementem sieci telekomunikacyjnej i elementem infrastruktury technicznej (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1508/17). To oznacza, że stacja bazowa telefonii komórkowej wpisuje się w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyr. WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., II SA/Sz 37/21).
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wywód Wojewody dotyczący zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowy. Trafnie także wskazał organ odwoławczy, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy wspierającej "infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Z orzecznictwa wynika, że treść przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że wieża telekomunikacyjna, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2015 r., II OSK 1748/13, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 1604/14 oraz z 24 listopada 2022 r., II OSK 399/20).
Z powyższych rozważań wynika, że w okolicznościach tej sprawy planowana inwestycja jest zgodna z normami wynikającymi z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który co należy powtórzyć - dla terenu zieleni nieurządzonej, na którym znajduje się działka inwestycyjna, dopuścił zabudowę w postaci sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W sprawie nie zachodzi zatem sprzeczność spornej inwestycji z przeznaczeniem terenu. Na marginesie jedynie spostrzec trzeba, że w myśl § 13 pkt 4 lit. c planu miejscowego, dopuszczono lokalizację sieci oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej również w granicach publicznych terenów zieleni urządzonej, co jedynie potwierdza, że nie było co do zasady wolą uchwałodawcy wyłączenie możliwości realizacji obiektów infrastruktury technicznej na terenach zielonych. Intencję tę potwierdza z resztą treść § 13 pkt 3 uchwały, wskazująca na wolę prawodawcy gminnego rozwoju infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem miejscowym.
Kontynuując rozważania stwierdzić należy, że również podnoszony zarzut odnoszący się do tego, że planowana inwestycja nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, co powoduje niemożność jej zrealizowania na działce nr [...], nie jest zarzutem trafnym. Owszem, rację ma Skarżąca, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi z uwagi na swoje parametry infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 2 punkt 4 ustawy wspierającej), jednakże prawidłowo spostrzegł Wojewoda, że inwestycja planowana jest na terenie zieleni nieurządzonej, a nie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o którym mowa w art. 46 ust. 2 zd.
2. ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że ograniczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wskazane w tym przepisie dotyczy terenu inwestycji, a nie terenów sąsiednich. Sam fakt, że teren planowanej inwestycji graniczy z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową nie pozwala na interpretację art. 46 ust. 2 ustawy wspierającej, prowadzącą do uniemożliwiania zlokalizowania planowanej inwestycji, pomimo że zakaz taki nie wynika wprost z przepisu ustawy. Bez wątpienia dosyć częstą sytuacją jest to, że tereny zabudowy mieszkaniowej, tym jednorodzinnej w jakiejś części graniczą z terenami o innym przeznaczeniu planistycznym co nie powoduje, że ograniczenia w zabudowie dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej są skuteczne dla sąsiednich terenów o innym przeznaczeniu i o innych możliwościach zagospodarowania.
Drugi z głównych zarzutów skargi dotyczy wpływu pól elektromagnetycznych na zdrowie i jakość życia mieszkańców (w tym Skarżącej) i nieprawidłowych w tej mierze ustaleń organu drugiej instancji. W tym miejscu wyjaśnić należy, że rolą Sądu w niniejszym postępowaniu jest kontrola działania Wojewody przeprowadzona pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd ma obowiązek ocenić czy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, organ administracji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem Sądu jest także zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie zawiera wady powodującej konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Jedynie ujawnienie jednej wskazanych wad prawnych upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, w sytuacji której przewidują to przepisy prawa (por. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jak "p.p.s.a.").
Powyższe jest istotne o tyle, że wyeliminowanie przez Sąd zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego możliwe byłoby jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcie. Istotne jest to, że w sytuacji spełnienia przez inwestora określonych prawem budowlanym przesłanek wydania pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek stosowną decyzją takiego pozwolenia udzielić. Z treści w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wprost wynika, że w razie spełnienia określonych wymagań, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc to do kwestii badania oddziaływania pól elektromagnetycznych w kontekście udzielenia pozwolenia na budowę, wskazać należy, że jednym z obowiązków Wojewody było zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Wojewoda prawidłowo wskazał, że podstawowe w tej sprawie standardy ochrony środowiska określone zostały w wydanym na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.; dalej jako "p.o.ś.") rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Zasadnie także organ odwoławczy stwierdził, że w planowanej inwestycji głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny sektorowe nadawcze (3 szt.).
Na stronie 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił szczegółową analizę promieniowania projektowanych anten sektorowych, dokonaną na podstawie danych technicznych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacji obszaru ponadnormatywnego oddziaływania, stanowiących załącznik do przedłożonego projektu budowlanego. Organ dokonał oceny przez pryzmat norm rozporządzenia z 17 grudnia 2019 r. dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Analiza ta szczegółowo odnosi się do rozwiązań przedstawionych w projekcie budowlanym a jej przeprowadzenie nie nosi cech dowolności. Z analizy tej wynika, co znajduje uzasadnienie w załączniku do projektu budowlanego, że zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny sięga dla wszystkich projektowanych anten przy minimalnym pochyleniu – na odległość 21,8 m, zaś przy maksymalnym pochyleniu wiązki na odległość 18,6 m od środka każdej anteny nadawczej.
Minimalna wysokość, na której będzie występowało pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalny poziom wynosi z kolei 54,9 metrów (str. 17 pierwszego załącznika do projektu budowlanego) nad poziom terenu dla każdej z anten.
Wojewoda w prawidłowy sposób przeprowadził również analizę obszarów występowania pól elektromagnetycznych wskazując, że są one zlokalizowane nad działką inwestycyjną, ale także nad działkami sąsiednimi o nr: [...], [...] (działka Skarżącej), [...], [...] i [...]. Działka Skarżącej, jak i działka nr [...] położone są na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednakże z uwagi na to, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować na wysokości nie mniejszej niż 54,9 m od poziomu terenu, to nie można w tej sprawie stwierdzić aby te ponadnormatywne wartości dotyczyły miejsc dostępnych dla ludności, definiowanych jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 p.o.ś.).
Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Wojewoda, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na działce Skarżącej dopuszczona jest wysokość zabudowy do 9 m, co oznacza, że nawet przy maksymalnej wysokości zabudowy jednorodzinnej, ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych znajdowałoby się na wysokości nie mniejszej niż 45,9 m nad tą zabudową. Niezasadny jest przy tym zarzut, że określona w projekcie i wskazana przez Wojewodę wysokość, na której, oddziaływanie pól elektromagnetycznych przekroczy dopuszczalne wartości, nie została określona przy uwzględnieniu maksymalnego pochylenia anten. Przeczy temu treść załącznika do projektu budowlanego w postaci danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacji obszaru ponadnormatywnego oddziaływania. W dokumencie tym wprost przedstawiono zasięg występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych przy maksymalnym i minimalnych pochyleniu anten.
To zaś oznacza, że w tej sprawie nie nieskuteczny jest również zarzut niewyczerpującego ustalenia przez organ sposobu rozchodzenia się fal elektromagnetycznych wokół stacji bazowej w związku z ryzykiem wystąpienia zjawiska interferencji fal. Rysunki zamieszczone na stronach 14 do 19 omawianego załącznika do projektu budowlanego, kolorem fioletowym prezentują sumaryczny zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, a przedstawione obliczenia zostały dokonane i sprawdzone przez uprawnionych projektantów. W rozpoznawanej sprawy nie sposób stwierdzić, aby przedstawiony w załączeniu do projektu budowlanego sposób zaprezentowania ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących z planowanej inwestycji naruszał przepisy prawa, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. oraz że przedstawia występowania pól elektromagnetycznych bez uwzględnienia pochylenia anten.
Ten ostatni argument był zaś powodem uchylenia decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanej przez Skarżącą sprawie II SA/Kr 791/25. Pomijając, że przywołany wyrok jest nieprawomocny, to dotyczy (oraz przywołane w nim orzecznictwo) sytuacji, w której inwestor wskazał jedynie sumaryczny obszar pola o oddziaływania ponadnormatywnej wartości gęstości mocy bez uwzględnienia maksymalnych i minimalnych zakresów pochylenia anten, czyli sytuacji odmiennej niż w rozpoznawanej sprawie. To oznacza, że nie zaistniały okoliczności wymagające podjęcia przez Wojewodę dodatkowych czynności wyjaśniających (w przeciwieństwie do przypadku rozstrzygniętego przez Sąd w Krakowie). W związku z tym podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji norm z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zostać uznane za zasadne.
Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania jej wydania, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2022 r. II OSK 840/21 i z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2638/19), to w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów, wniesiona skarga nie może prowadzić do eliminacji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. W tej sprawie poza elementami przeanalizowanymi wcześniej, Sąd nie stwierdził również naruszeń pozostałych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego bądź niespełnienia przez inwestora wymagań opisanych w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Prawidłowe jest stwierdzenie Wojewody, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane prawem niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania zgodne są z obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi.
Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że nie można odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że właściciel sąsiedniej nieruchomości sprzeciwia się takiej inwestycji. Ani kwestia hipotetycznego spadku wartości rynkowej nieruchomości Skarżącej, jak również wpływ inwestycji na atrakcyjność turystyczną miejscowości, nie stanowią przesłanek wpływających na możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Nie może także stanowić uzasadnienia odmowy udzielenia pozwolenia na budowę hipotetyczne założenie, że inwestor nie zrealizuje inwestycji zgodnie z pozwoleniem bądź będzie eksploatował projektowaną stację bazową telefonii komórkowej w sposób naruszający przepisy prawa. Pamiętać należy, że tak samo jak Skarżącej, także inwestorowi stosownie do art. 4 Prawa budowlanego przysługuje prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Przepis ten ustanawia zasadę wolności budowlanej, która może być postrzegana nie tylko, jako zasada prawa - ale również jako publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki określone w przepisach. Pozwala ono na kierowanie roszczeń wobec administracji publicznej, polegających na żądaniu zaniechania nieuprawnionej ingerencji w prawo podmiotowe inwestora bądź - w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez normy prawne - na żądaniu wydania aktów administracyjnych pozwalających na prowadzenie robót budowlanych (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2022, art. 4).
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.